Sosyal Denge Tazminatı
… tarihli ve … sayılı İlamın …’nci maddesi ile hüküm dışı bırakılmasına karar verilen konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.
Anılan İlamın …’nci maddesiyle, “… 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme olan … tarihli sözleşmenin “Aylık Sosyal Denge” başlıklı 14’üncü maddesinin (c) bendinde “… 01/01/2013 tarihinden sözleşme bitim tarihine kadar her yıl açıklanacak olan yeniden değerleme oranında artış yapılır. 657’ye tabi Başkan Yardımcılarına ayrıca, (tedviren görevlendirilen dahil) Belediye Meclis üyelerinden seçilen Başkan Yardımcılarının aldığı ödenek ile kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar ilave Sosyal Denge Yardımı yapılır.” hükmü yer almakta olup, söz konusu hüküm uyarınca 657 sayılı Kanun’a tabi olan Belediye Başkan Yardımcıları … tarihli sözleşme uyarınca ödenen ortalama aylık tutar 3. Dönem Toplu Sözleşmeyle 2017 yılı için belirlenen tavan tutardan daha yüksektir. Bu çerçevede, fazla ödemenin … tarihinde imzalanan sözleşme uyarınca 2017 yılında öngörülmüş olan ödemeler ile … tarihli sözleşmeye göre belirlenen ortalama aylık tutar arasındaki fark biçiminde hesaplanması gerekmektedir.
Ancak, Denetçi tarafından yapılan kamu zararı hesabında bu durumun dikkate alınmadığı, kamu zararının … tarihinde imzalanan sözleşme uyarınca 2017 yılı için öngörülmüş olan ödemelerden Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Dördüncü Bölümünün 1’inci maddesine göre 2017 yılı için tespit edilen ve en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’üne tekabül eden tutar çıkarılarak hesaplandığı,
Ayrıca, bazı ödeme kalemlerinde (Ramazan ve Kurban Bayramı ikramiyelerine ilişkin olarak yapılan bazı ödemeler) gelir vergisi kesintisi yapılmadığı,
görülmüştür.
Bu itibarla, kamu zararının yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda yeniden hesaplanması ve konunun gelir vergisi yönüyle de değerlendirilmesi sonucunda kamu zararının artması halinde sorumluların savunmaları da tekrar alınmak suretiyle sonucun Ek Rapor ile Dairemize intikaline değin konunun hüküm dışı bırakılmasına,”
karar verilmişti.
Bu defa konuya ilişkin düzenlenen … tarihli Ek Rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda Daire Kararında değinilen hususlara uygun olarak Denetçi tarafından kamu zararının yeniden hesaplandığı ve hesaplanan tutarda artış olmadığından sorumlu savunmalarının tekrar alınmasına gerek olmadığı görülmüş olup gereği düşünüldü:
… Belediye Başkanlığı ile … arasında … tarihinde imzalanan ve … yılında geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesiyle, Belediyenin bazı kadro ve pozisyonlarında bulunan personele mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” hükmü yer almaktadır.
Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde, “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde, üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Dördüncü Bölümünün 7’nci maddesinde, “4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” ibaresi “31.12.2017” şeklinde uygulanır.” ifadesine yer verilmiştir.
Bu çerçevede, 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan tutarı olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadarki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise yüksek olan bu tutarların mali hakların artırılması veya yeni mali hak kalemleri ihdas edilmesi suretiyle artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Dördüncü Bölümünün 1’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. …” denilmekte olup bu itibarla bahse konu toplu sözleşme uyarınca 2017 yılının ilk altı ayında tavan tutar brüt 912,55-TL, ikinci altı aylık dönemde ise brüt 975,71-TL olarak belirlenmiştir.
… tarihinde … Belediye Başkanlığı ile … arasında imzalanan ve … tarihine kadar geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesi’nin “Aylık Sosyal Denge” başlıklı 14’üncü maddesinde, “Çalışana 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilaveten işverence her ay verilecek olan net sosyal denge yardımı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.
a- Fiilen evlendirme memurluğu yapanlara hafta sonu ve mesai sonrası nikah kıyma işlemleri karşılığı aylık … TL ilave ödeme yapılır. Ancak fazla çalışmaları karşılığında alınacak başkanlık onayına istinaden hafta içi uygun günlerde izin kullandırılır.
b- Mesai saatleri içinde ve dışında üstün performans gösteren memurlara Belediye Başkanı veya Başkan yardımcısının teklifi üzerine Belediye Başkanının onayı doğrultusunda … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.
c- Başkan, başkan yardımcısı, müdür ve memurların maaşlarına ilave olarak … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır. 01/01/2013 tarihinden sözleşme bitim tarihine kadar her yıl açıklanacak olan yeniden değerleme oranında artış yapılır. 657'ye tabi Başkan Yardımcılarına ayrıca,(Tedviren görevlendirilen dâhil) Belediye Meclis üyelerinden seçilen Başkan Yardımcılarının aldığı ödenek ile kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar ilave Sosyal Denge Yardımı yapılır.
d- Eğitmen kadrosunda görev yapan personele … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.
e- Başkanlık Makamı tarafından müdür yardımcısı olarak görevlendirilen memur personelin maaşına ( c ) maddesinden farklı olarak 2012 yılında … TL 01/01/2013 yılından sözleşme bitim tarihine kadar … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.(Müdür vekâlet ücreti alan memur hariç)
f- Geçici görevle giden çalışana gittiği sürece Sosyal Denge Yardımı ödenmez.
g- Dini bayramlar öncesindeki (Ramazan ve Kurban Bayramı ) memur maaşlarına bayram yardımı olarak 2012 yılında … TL 01/01/2013 tarihinden sözleşme bitim tarihine kadar … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.” hükümlerine yer verilmek suretiyle Belediye personeline yapılacak olan sosyal denge tazminatına ilişkin ödeme kalemleri düzenlenmiştir.
Anılan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde Belediye personeline ödenebilecek sosyal denge tazminatının tavan tutarının,
4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012 tarihinde geçerli olan … tarihli Sözleşmeye göre unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın 3. Dönem Toplu Sözleşme ile 2017 yılı için belirlenen tavan tutarın üzerinde olduğu hallerde … tarihli Sözleşmeye göre,
… tarihli Sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın 2016-2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme çerçevesinde 2017 yılı için belirlenen tutarın altında kaldığı personel bakımından ise 3. Dönem Toplu Sözleşmeye göre,
belirlenmesi gerekir. Bu şekilde belirlenen tavan tutarların 2017 yılında geçerli olan … tarihli Sözleşme çerçevesinde miktar olarak artırılması veya yeni ödeme kalemleri ihdas edilmesi suretiyle aşılması mümkün değildir.
Sorgu konusu olayda ise, … tarihinde … Belediye Başkanlığı ile … arasında imzalanan ve 2017 yılında geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesi’nin “Aylık Sosyal Denge” başlıklı 14’üncü maddesinde, “Çalışana 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilaveten işverence fiilen çalıştıkları takdirde her ay verilecek olan net sosyal denge yardımı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.
a-Çalışanların maaşlarına ilave olarak 2016 yılı için … TL 2017 yılı için … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.
b-Belediye Başkanı ve seçilmiş başkan yardımcılarının maaşlarına 2016 yılı için … TL 2017 yılı için … TL Memur başkan yardımcılarına (Tedviren görevlendirilen dahil) seçilmiş Başkan Yardımcıları ile arasındaki fark kadar Sosyal Denge Yardımı yapılır.
c- Fiilen evlendirme memurluğu yapanlara hafta sonu ve mesai sonrası nikah kıyma işlemleri karşılığı aylık … TL ilave ödeme yapılır. Ancak fazla çalışmaları karşılığında alınacak başkanlık onayına istinaden hafta içi uygun günlerde izin kullandırılır.
c- Mesai saatleri içinde ve dışında üstün performans gösteren ve Kurul tarafından teklif edilen personellere Belediye Başkanının onayı doğrultusunda l.ye … TL 2.ye … TL 3.ye … TL İlave Sosyal Denge Yardımı yapılır.
d) Makam şoförü olarak görev yapan personele 2016 yılı için … TL 2017 yılı için … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.(Başka ad altında ödeme yapılmaz.) e-Başkanlık Makamı tarafından müdür vekili ve İnsan Kaynaklan ve Eğitim Birim sorumlusu olarak görevlendirilen personelin maaşına (a) maddesinden farklı olarak … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır.(Müdür vekâlet ücreti alan çalışan hariç)
f- Sözleşme tarihi itibarı ile ve sözleşme imzalandıktan sonra emekliliğe yasaca hak kazanan çalışanlara aylık net 2016 yılı için … TL 2016 yılı için … TL Sosyal Denge Yardımı yapılır. Bu personeller a- maddesinden yararlanamazlar. Ayrıca, 15 Ocak 2016 tarihine kadar emekli olmak için müracaat ederek emeklilik formunu imzalayıp teslim edenlere …TL tutarında 15 Aralık 2016 tarihine kadar emekli olmak için müracaat ederek emeklilik formunu imzalayıp teslim ederlere …TL Sosyal Denge Yardımı emeklilik işlemleri bitiminde peşin olarak ödenir. Ayrıca sözleşme imzalandığı tarihten sonra yasaca emekliliğe hak kazanan personellerde emekliliğe hak kazandığı tarihte vereceği emeklilik dilekçesi ile bu maddeden yararlandırılır. Emekli olup Başkanlık tarafından açıktan atama ile memuriyete atanarak göreve başlayan ve fiilen özel kalem müdürlüğü görevini yürüten personellerde a maddesi uygulanır.
g- Dini bayramlar öncesinde (Ramazan ve Kurban Bayramı) memur maaşlarına bayram yardımı olarak sözleşme süresince …TL,
h- Çocuğu sünnet olan personele … TL ilave Sosyal Denge Yardımı yapılır,
ı- Evlenen personele …TL ilave Sosyal Denge Yardımı yapılır,
i- Doğum raporuyla belgeleyen yeni doğan çocuğu olan personele … TL ilave Sosyal Denge Yardımı yapılır.
j- Tahsil yardımı olarak her yılın ekim ayında personellerin ilköğretim düzeyinde okuyan her çocuğu için …TL Lise ve Dengi eğitim düzeyinde okuyan her çocuğu için …TL Önlisans ve Lisans düzeyinde okuyan her çocuğu için …TL ödenir.
k-Bu maddelerdeki ödemeler gelir vergisi ve damga vergisi kesildikten sonra ödenecek net meblağı kapsar.
...” hükümlerine yer verilmiştir.
Bahse konu Sözleşme hükümleri çerçevesinde, Belediyenin bazı kadro ve pozisyonlarında bulunan personelin sosyal denge tazminatının mevzuat uyarınca öngörülen ve yukarıda ayrıntılarıyla açıklanan şekilde belirlenmesi gereken tavan tutarın üzerinde olduğu ve mevzuat uyarınca verilebilecek sosyal denge tazminatı tutarını aşan şekilde ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu görülmüştür.
Öte yandan, ödenebilecek en yüksek sosyal denge tazminatının belirlenmesine ilişkin olarak asıl raporda Denetçi tarafından yalnızca 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme ile 2017 yılı için belirlenen tavan tutarın esas alınması suretiyle …-TL olarak hesaplanmış olan kamu zararının, Dairemizin … tarihli ve … sayılı İlamının …’nci maddesinde belirtilen hususlar çerçevesinde yeniden hesaplandığı ve müstehak olan personel açısından … tarihli Sözleşmeye göre belirlenen ortalama aylık tavan tutarının da dikkate alınması suretiyle kamu zararının …-TL olması gerektiği görülmüştür.
Her ne kadar sorumlularca, Devlet görevlilerinin sendika kurma haklarını uluslararası seviyede teminat altına alan Dernek Kurma Özgürlüğüne İlişkin ILO Sözleşmesi’nin (No. 87) 2’nci maddesine göre ayrım yapılmaksızın bütün çalışanların kendi seçecekleri örgütleri kurma ve bunlara katılma haklarının bulunduğu, Devlet memurlarının 98 sayılı ILO Sözleşmesi’nde öngörülen güvencelerden diğer çalışanların yararlandığı şekliyle yararlanmaları gerektiği ve maaş konusunda toplu görüşme yapma hakkına sahip olmaları gerektiği, Belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesinin Anayasa’nın 90’ıncı maddesi ve İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi (İHAS) güvencesinde akdedilmiş olduğu, bir başka deyişle usulüne göre uygun bulunarak iç hukuk normlarından üstünlüğü Anayasa tarafından kabul edilen uluslararası sözleşme ve antlaşmalara istinaden yapıldığı, bu çerçevede kamu zararının mevcudiyetinden söz edilemeyeceği ifade edilmişse de,
Sorguda Devlet memurlarının sendika kurma veya bunlara katılma haklarının bulunmadığı yönünde bir iddia yer almadığı gibi çalışanların toplu sözleşme hakkının mevcut olmadığı yönünde herhangi bir önermeye de yer verilmemiştir. ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kanun’da gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarına kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiştir.
Her ülkenin ekonomik gücü farklı olduğundan uluslararası sözleşmelerde mali haklara girilmemekte sadece temel hak ve özgürlüklere ilişkin haklar korunmaktadır. Uluslararası antlaşmalar veya Anayasa’da toplu sözleşme hakkı verilmesi bu hakkın sınırsız bir şekilde kullanılacağı anlamına gelmediği gibi, bu hakkın nasıl kullanılacağı da kanunlarla belirlenir. 4688 sayılı Kanun ile de bu belirlenme yapılmış olup ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin tavan tutar uygulamasının nasıl olacağına yönelik bir yöntem benimsenmiştir. Bu çerçevede iç hukuk düzeni ile uluslararası anlaşmalar arasında ihtilaflı herhangi bir durum bulunmamaktadır.
Kaldı ki, kamu zararına konu edilen husus idarenin ilgili sendika ile sosyal denge sözleşmesi imzalanmasına ilişkin olmayıp, … tarihli ve 2017 yılında geçerli olan Sözleşme uyarınca öngörülen ödemelerin mevzuata göre belirlenen tavan tutarı aşmasına ilişkindir. Bir başka deyişle, yasal sınırları aşan ödemeler nedeniyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumlularca benzer nitelikteki konularda Sayıştay Dairelerince verilen çeşitli kararlar emsal olarak gösterilerek konunun kamu zararı oluşturmadığı ifade edilmişse de,
Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 sayılı Kanun’un 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır.
Sorumlularca Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 gün ve 1973/14 sayılı Kararı çerçevesinde idarenin yokluk, açık hata memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceği, belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin geri alınmasının ise ancak hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere idari dava açma süresi içinde mümkün olduğu, bu süre geçtikten sonra geri alınamayacağı ifade edilmişse de,
Sayıştayın hesap yargılaması sonucunda kamu zararının fazla ödeme yapılan ilgililerden tazminine yönelik bir karar verilmemektedir. 6085 sayılı Kanun’un 50’nci maddesine göre Sayıştayın hesap yargılaması sonucunda kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmektedir. Ayrıca 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Zamanaşımı” başlıklı 74’üncü maddesinde, “Kamu zararının meydana geldiği ve bu Kanunda belirtilen para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı izleyen malî yılın başından başlamak üzere zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları ile para cezaları zamanaşımına uğrar.” hükmüne yer verilmek suretiyle kamu zararının oluştuğu kabul edilen tarihi takip eden mali yılın başından itibaren başlamak üzere on yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğu açıkça ifade edilmiştir. Dolayısıyla, sorumluların bahse konu savunmasında yer alan hususlara katılmak mümkün değildir.
Savunmalarda, sorgu konusu edilen ödemelere esas Sosyal Denge Sözleşmesi’nin … tarihli bir önceki Sözleşmenin devamı niteliğinde olduğu ifade edilmişse de,
… tarihinde … ile imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi’nin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 20’nci maddesinde Sosyal Denge Sözleşmesi’nin … tarihinde başlayacağı ve … tarihinde sona ereceği ve yeni bir sosyal denge sözleşmesi imzalanana kadar süresi sona eren bu Sosyal Denge Sözleşmesi’ndeki tüm maddelerin kazanılmış hak olarak devam edeceği belirtilmektedir. … tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi’nin yürürlük süresi bittikten sonra … tarihinde başka bir Sosyal Denge Sözleşmesi imzalanmış ve bu Sözleşmenin de yürürlük süresi bittikten sonra ise … tarihinde aynı sendika ile … tarihleri arasında geçerli olan yeni bir Sosyal Denge Sözleşmesi imzalanmış olup anılan yeni Sözleşme ile sosyal denge tazminatı önceki dönem sosyal denge sözleşmelerine göre daha yüksek tutarda olacak biçimde yeniden belirlendiği gibi Sözleşmeye yeni ödeme kalemleri de eklenmiştir. Gerek mali hak kalemlerinde tutar bazında artışa gidilmesi, gerekse tahsil yardımı, evlenme yardımı, sünnet yardımı ve doğum yardımı gibi önceki sözleşmelerde bulunmayan yeni ödeme kalemleri ihdas edilmesi suretiyle bir önceki sözleşmenin oluşturduğu yasal çerçevenin dışına çıkıldığı açıktır. Bu itibarla yeni sözleşmenin eski sözleşmenin devamı olarak değerlendirilmesi gerektiği yönündeki savunmanın hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Savunmalarda belediye bütçesinde karşılığı bulunan bir miktarın sözleşmede belirtilen şahıslara dağıtımının yapılmasının kamu zararı oluşturmayacağı, aksine sözleşme ile belirlenen tutarın, bütçede karşılığı bulunduğu sürece zamanında ödenmemesinin kamu zararı oluşturacağı ifade edilmişse de,
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış, aynı maddenin ikinci fıkrasının (g) bendinde ise, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararı olarak sayılmıştır. Buna göre, bütçede ödeneği olsa da, mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan sosyal denge tazminatı ödemeleri, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamına girdiğinden kamu zararı olarak değerlendirilmektedir.
Savunmalarda personele ödenen bedellerin brüt tutarı üzerinden kamu zararı hesabı yapıldığı ve brüt ile net tutar arasındaki farkın belediye tarafından kesilerek diğer kamu kurumlarına aktarılması nedeniyle yapılan kesintilerinin kamu zararı hesabına dahil edilmemesi gerektiğinin ifade edildiği görülmüşse de,
Belediyeler, Anayasa’nın 127’nci maddesi uyarınca idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri niteliğindedir. 5018 sayılı Kanun’un 12’nci maddesine göre devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir bütçesi bulunan belediyelerin personel ödemelerinden tevkif edilerek ilgili kamu idarelerine gönderilen tutarlar, belediyenin bütçesinden çıkmakta ve böylelikle belediye açısından bir gider kalemi oluşturmaktadır. Sosyal denge ödemeleri gelir vergisi ve damga vergisine tabidir ve buna ilişkin ödemelerde söz konusu kesintilerin yapılması gerekmektedir. Bu çerçevede sözleşmede net olarak belirlenen tutarda ödeme yapıldığında belediye bütçesinden çıkacak tutar, bu net tutara gelir vergisi ve damga vergisi eklemek suretiyle oluşan brüt tutardır. Kamu zararının ortaya çıkmasında sorumlu tutulan kişiler, net ödemelerin yanında belediye bütçesinden çıkan ve belediyenin sahip olduğu kaynağın azalmasına sebep olan brüt tutar ile net tutar arasındaki farktan da sorumludur. Özetle, brüt ile net tutarlar arasındaki farkın kamu zararı oluşturmayacağı yönündeki savunmaların da kabulü mümkün değildir.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesine gelince,
5018 sayılı Kanun’un 11’inci maddesinde, “…
Üst Yöneticiler idarelerin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana, mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur.
Üst yöneticiler bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmiş olup, anılan Kanun’un “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde ise kamu zararı, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve böylelikle kamu zararının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda oluşması, başka bir ifadeyle kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında illiyet bağının bulunması gerektiği hükme bağlanmıştır.
Sorgu konusu olayda ise, mevzuat uyarınca ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarını aşan biçimde ödeme yapılması ile bu ödemelerin dayanağını oluşturan … tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi arasında uygun illiyet bağı bulunmakta olup, ortaya çıkan kamu zararı bahse konu Sözleşmenin doğrudan sonucudur.
Bu çerçevede, anılan Sözleşmeyi belediye adına imzalayan Belediye Başkanının oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un,
“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ve gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,
hükümleri yer almaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarına yer verilmiş ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli olan gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğu ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
Anılan mevzuat uyarınca harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri giderin gerçekleşmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılan harcama nitelik itibari ile hukuka aykırı ise söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmaları gerekir. Dolayısıyla belediye ile ilgili sendika arasında imzalanan ve mevzuata aykırı olan sözleşme hükümlerine göre harcama sürecini yürüten harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla,
… tarihli ve … sayılı İlamın …’nci maddesiyle verilen hüküm dışı kararının kaldırılmasına oy birliğiyle,
Sorgu konusu …-TL’nin,
…-TL’sine ilişkin olarak yapılan ödeme mevzuatına uygun olduğundan ilişilecek husus bulunmadığına,
Kamu zararı olduğu anlaşılan kalan …-TL’nin,
… TL’sinin Gerçekleştirme Görevlisi (İnsan Kaynakları Birim Sorumlusu) …, Harcama Yetkilisi (Yazı İşleri Müdürü) … ve Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’a,
…. TL’sinin Gerçekleştirme Görevlisi (İnsan Kaynakları Personeli) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları Birim Sorumlusu) … ve Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’a,
… TL’sinin Gerçekleştirme Görevlisi (İnsan Kaynakları Personeli) …, Harcama Yetkilisi (Yazı İşleri Müdürü) … ve Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’a,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine,
6085 sayılı Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy
Üye …’in karşı oy gerekçesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinde, “Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.
…
Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana, mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37’nci maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu hüküm altına alınmış olup aynı Kanun’un 38’inci maddesinde ise belediye başkanının görevleri arasında “belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” sayılmıştır.
Belediyenin tüm personeline düzenli olarak her ay ödenecek olan ve belediye bütçesi için önemli bir tutar olan sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapılması veya bu sözleşmenin yürürlük süresini uzatacak bir protokolün imzalanması 5393 sayılı Kanun’un 37’nci maddesinde belediye başkanının görev ve sorumlulukları arasında sayılan “belediye teşkilatının sevk ve idaresi” kapsamındadır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin 1’inci fıkrasında, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesi yer almaktadır.
Buna göre belediyelerde sosyal denge tazminatı ödenmesini öngören sözleşmeleri imzalama yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetki ve görev olduğundan, sözleşme hükümlerine uygun olarak gerçekleştirme görevi ifa edildiği ve harcama yetkisi kullanıldığından kamu zararında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarından söz edilemez.
Bu itibarla, yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi ile 2017 yılında … Belediyesi personeline mevzuatın öngördüğü tavan tutarı aşan şekilde ödeme yapılması suretiyle neden olunan kamu zararının Üst Yönetici …’dan münferiden tazminine hükmedilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye …’un karşı oy gerekçesi:
Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, “(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.
Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşkın uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri,…” olarak tanımlanmıştır.
Buradan hareketle “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek, günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen “… Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu ödemeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde, üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir …” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.
Özetle, “ en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, … Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirildiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.