Kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapılması:
Kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapılması ve bu alımların eşik değerlerin altında kalmak için kısımlara bölünmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmesi ile ilgili olarak yapılan incelemede,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesinde “…Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar…” denilmektedir. Aynı Kanunun 41’inci maddesinde “Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar.” denilmektedir. Aynı Kanunun 60’ıncı maddesinde “Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür: a) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek… g) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak… k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak… Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benzeri malî işlemlerden, idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir.” hükmü yer almaktadır.
Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 4’üncü maddesinde “Strateji geliştirme birimlerinin görevleri, aşağıda belirtilen fonksiyonlar kapsamında yürütülür:
a) Stratejik yönetim ve planlama.
1) Misyon belirleme.
2) Kurumsal ve bireysel hedefler oluşturma.
3) Veri-analiz ve araştırma-geliştirme.
b) Performans ve kalite ölçütleri geliştirme.
c) Yönetim bilgi sistemi.
d) Malî hizmetler.
1) Bütçe ve performans programı.
2) Muhasebe, kesin hesap ve raporlama.
3) İç kontrol.” denilmektedir.
Aynı Yönetmeliğin 5’inci maddesinde “Aşağıda belirtilen görevler, strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür: … g) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek… m) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak… j) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî istatistikleri hazırlamak… r) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak… t) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak…” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde “Stratejik yönetim ve planlama fonksiyonu kapsamında yürütülecek görevler şunlardır:
a) İdarenin stratejik planlama çalışmalarına yönelik bir hazırlık programı oluşturmak, idarenin stratejik planlama sürecinde ihtiyaç duyulacak eğitim ve danışmanlık hizmetlerini vermek veya verilmesini sağlamak ve stratejik planlama çalışmalarını koordine etmek.
b) Stratejik planlamaya ilişkin diğer destek hizmetlerini yürütmek.
c) İdare faaliyet raporunu hazırlamak.
d) İdarenin misyonunun belirlenmesi çalışmalarını yürütmek…
h) İdarenin üstünlük ve zayıflıklarını tespit etmek.” hükmü yer almaktadır.
Aynı Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde “Malî hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülecek görevler şunlardır:
a) Bütçe ve performans programı,
1) Performans programı hazırlıklarının koordinasyonunu sağlamak,
2) Bütçeyi hazırlamak, …
4) Bütçe işlemlerini gerçekleştirmek ve kayıtlarını tutmak,” hükmü yer almıştır.
Aynı Yönetmeliğin 10’uncu maddesinde “Stratejik planın hazırlanması, güncellenmesi ve yenilenmesi çalışmalarında koordinasyon görevi strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür…” 11’inci maddesinde “Performans programının hazırlanması ve değiştirilmesi çalışmalarında koordinasyon görevi strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür…” 15’inci maddesinde “Bütçe işlemleri, harcama birimleriyle koordinasyon sağlanarak strateji geliştirme birimleri tarafından gerçekleştirilir, kayıtları tutulur ve izlenir…” 18’inci maddesinde “Ön malî kontrol görevi harcama birimleri ve strateji geliştirme birimleri tarafından yapılır. Ön malî kontrol süreci malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur…” 27’nci maddesinde “Strateji geliştirme birimleri, harcama birimleri tarafından birimlerine ilişkin olarak istenilen bilgileri sağlamak ve harcama birimlerine malî konularda danışmanlık hizmeti sunmakla yükümlüdür. Bu amaçla malî yönetim ve kontrol ile denetim konularında gerekli bilgi ve dokümantasyon, yetki ve görevleri çerçevesinde, strateji geliştirme birimleri tarafından oluşturulur ve izlenir.
Harcama birimleri, malî mevzuatta meydana gelen değişiklikler konusunda strateji geliştirme birimleri tarafından uygun araçlarla bilgilendirilir…” denilmektedir.
Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 10’uncu maddesinde “Birim faaliyet raporu, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin bütçelerinde kendisine ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından hazırlanır.” denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 11 inci maddesinde “İdare faaliyet raporu, birim faaliyet raporları esas alınarak, idarenin faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde üst yönetici tarafından hazırlanır…” hükmü yer almaktadır.
Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin 4’üncü maddesinde ise “Performans programları, bu Yönetmelik, Performans Programı Hazırlama Rehberi ve Bakanlıkça performans esaslı bütçelemeye ilişkin yapılacak diğer düzenlemelere uygun olarak idarenin program dönemine ilişkin performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye ilişkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri içerecek şekilde mali hizmetler biriminin koordinasyonunda harcama yetkililerinin katılımıyla üst yönetici tarafından idare düzeyinde hazırlanır…
Üst yönetici ve harcama yetkilileri, performans programlarının hazırlanmasında ihtiyaç duyulacak her türlü bilgi ve verinin toplanması ile analiz edilmesi için gerekli ortam, yapı ve süreçleri oluştururlar.” hükmü yer almaktadır.
Yukarıdaki hükümlerden anlaşıldığı üzere faaliyet raporu, performans programı, iç kontrol ve bütçe çalışmaları, mevzuatın takibi, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi, ihtiyaçların tespiti, ödenek ve ihale işlemlerinin yapılması Kurum personelinin mevzuatla açıkça belirtilen görevleridir. Bu düzenlemelere karşın bu faaliyetler için 2016 yılında … nolu ödeme emirleriyle doğrudan temin usulüyle hizmet alımları yapıldığı, … nolu ödeme emirleriyle faaliyet programı ve iç kontrol uygulamaları kapsamında …Eğitim ve Proje Ajansından toplam .. TL’lik, … nolu ödeme emirleriyle ise … Eğitim ve Danışmanlık Hizm.A.Ş.'den toplam …. TL’lik kamu ihale mevzuatı danışmanlık hizmet alımı yapıldığı anlaşılmıştır. İdare personeli tarafından yürütülebilecek ve yürütülmesi gereken, mevzuatta açıkça belirtilen işler için hizmet alımı yapılması mümkün değildir.
…Eğitim ve Proje Ajansından …nolu ödeme emriyle yapılan alım ile ilgili belgelerde işin konusu “Faaliyet Programı ve İç Kontrol Uygulamaları Kapsamında Danışmanlık Hizmeti Alınması” olarak görülmektedir. Bu alım ile ilgili sözleşme düzenlenmediğinden ve iş ayrıntılı olarak tanımlanmadığından danışmanlığın kapsamı belirsizdir. Kaldı ki bu konularda edinilecek bilgiler mevzuatta belirlenmiş olup yukarıda belirtildiği üzere mevzuatı takip görevi İdare personeline aittir.
… Eğitim ve Proje Ajansından … nolu ödeme emriyle yapılan alım ile ilgili belgelerde ise işin konusu “2017 Yılı Performans Programı ve 2017 Yılı Bütçe Çalışmaları Danışmanlık Hizmet Alımı” olarak görünmektedir. Bu alım ile ilgili sözleşme de düzenlenmediğinden ve iş ayrıntılı olarak tanımlanmadığından danışmanlığın kapsamı belirsizdir. Ayrıca, bütçeyi ve performans programını hazırlamak İdare personelinin görevi olup bu konularda edinilecek bilgiler mevzuatta belirlenmiş, mevzuatı takip görevi de İdare personeline verilmiştir. Bu alanda karşılaşılacak tereddütlerle ilgili olarak da Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve İçişleri Bakanlığından ücretsiz olarak bilgi alınabilir ve diğer belediyelerdeki uygulamalar takip edilebilir.
Savunmada, 4734 sayılı Kanunun 4’üncü maddesinde danışmanlık alımlarından söz edildiği belirtilmiş ise de bu maddedeki danışmanlık, 4734 sayılı Kanunun 5. Bölümünün 48-52’nci maddelerinde düzenlenen Danışmanlık Hizmet İhaleleridir. Söz konusu alımlar ise bu maddeler kapsamında yapılmamış olup doğrudan temin usulüyle yapılmıştır. Kaldı ki kurumların mevzuatta kurum personelince yapılacağı açıkça belirtilen hususlar dışında hizmet alımı yapabilecekleri tabiidir. 5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin (l) bendinde belirtilen danışmanlık ödemeleri de bu kapsamdadır. Sorumlular savunmada söz konusu 48’inci maddeden söz etmişler ancak alımları bu maddeye göre yapmamışlardır. Savunmada 4734 sayılı Kanunun 62/e-1’inci maddesinden söz edilmişse de sorguda konu edilen alımlar doğrudan temin olup bu madde kapsamında yapılan ihaleler değildir.
Öte yandan savunmada bazı Sayıştay kararları örnek gösterilmişse de, Sayıştay Daire ve Temyiz Kurulu kararları genel değil olaya münhasırdır.
Bu itibarla, söz konusu alımlar farklı iş ve uzmanlıklar gerektirdiğinden, iddia olunan “kısımlara bölme” hususunda denecek bulunmamakla birlikte, alınan danışmanlık hizmetinin kapsamının, ayrıntılı olarak belirlenmediği doğrudan temin yöntemiyle yapılan söz konusu alımlarda, kurum personeli eliyle gördürülmesi gereken işler için hizmet alımı yapıldığı değerlendirildiğinden, bu suretle oluşan, toplam …. TL’lik kamu zararının, yukarıda açıklanan gerekçelerle sorumlularına
müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, (Üye …’in “5393 sayılı Belediye Kanununun 60/l maddesi kapsamında danışmanlık hizmet alımı yapılabileceğinden ilişilecek husus bulunmamaktadır” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı)
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesi uyarınca ilamın tebliğinden itibaren altmış gün içinde temyiz başvurusu ve aynı Kanunun 56’ncı maddesi uyarınca ilamın tebliğinden itibaren 5 yıl içinde yargılamanın iadesi başvurusu yolları açık olmak üzere, oy çokluğuyla karar verildi.