Eğitim hizmet bedellerinin, İçişleri Bakanlığınca belirlenen tarifeden fazla olarak ödenmesi
Çeşitli kuruluşlarca düzenlenen eğitim seminerlerine katılan belediye personelleri için eğitim hizmet bedellerinin, İçişleri Bakanlığınca belirlenen tarifeden fazla olarak ödenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmesi ile ilgili olarak yapılan incelemede,
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 1 ve 2’nci maddelerine göre, mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır.
Aynı Kanunun 11’inci maddesi uyarınca da, mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle Bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek, mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek, mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkili kılınmıştır.
Mahalli İdarelerin hizmet içi eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi amacıyla, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce 21/02/2007 tarih ve 2007/ 26 sayılı eğitim faaliyetleri konulu Genelge yürürlüğe konulmuştur.
Bu Genelge hükümlerine göre:
“Belirtilen kanun hükümlerine istinaden, mahalli idare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla, il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür:
…
3.Eğitime katılacak belediye personeli başına ödenecek tutar, konaklama dahil günlük olarak, memur maaş katsayısının 2500 rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmeyecektir. Konaklama ücretinin eğitim ücretine dâhil olması halinde personele ulaşım giderleri ve 1/3 oranında harcırah ödenecektir.
…”
3152 sayılı Kanun ile, personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkili kılınmıştır.Söz konusu yetki kapsamında yukarıda bahsedilen Genelge yayınlanmıştır. Belediyeler bu Genelge hükümlerine uymakla yükümlüdürler. Bu Genelge hükümlerine göre, eğitim seminerlerine katılan her belediye personeli için bir günlük ödenecek eğitim bedeli ve konaklama bedeli belirlenmiştir. Buna göre, Eğitime katılacak belediye personeli başına ödenecek tutar, konaklama dahil günlük olarak, memur maaş katsayısının 2500 rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmeyecektir.
Belediyece söz konusu ödemelerin, Harcırah Kanunu esasları çerçevesinde yolluk, yevmiye ve konaklama bedeli olarak yapılmamış olup, kişibaşı eğitim ve konaklama bedeli olarak, eğitim seminerini düzenleyen ilgili kuruluşlara fatura karşılığı yapıldığı, çeşitli yerlerde düzenlenen eğitim seminerlerine katılan belediye personelleri için ödenen seminer bedellerinin ise Genelgede belirlenen sınırı aştığı ve bu suretle kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.
Bu itibarla, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce çıkarılan söz konusu genelgeye uyulmaması suretiyle sebep olunan …TL kamu zararından,
sorumlularına
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, (Üye … ve Üye …’nın “Anayasanın 127’nci maddesinin 5’inci fıkrasında idari vesayet yetkisi, merkezi idarenin, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kullandığı yetki olarak tanımlanmıştır.
Her şeyden önce şunu vurgulamak gerekir ki, idari vesayet yetkisi “kanunilik” ve “istisnailik” özelliklerine sahip bir yetkidir. Bu çerçevede Anayasa Mahkemesi (AYM), iptal davası veya itiraz yolu ile önüne gelen kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu incelerken idari vesayet yetkisine ilişkin olarak birçok temel özelliklere vurgu yapmıştır.
Mahalli idareler Devlet tüzelkişiliği dışında ayrı tüzelkişilikler olarak teşkilatlandırılarak, idari özerkliğe sahip kılınmışlardır. “Anayasa’da merkezî idare- mahallî idare ayrımının yapılması, mahallî idarelerin organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması gibi yetki ve ayrıcalıklar tanınmış olması, bu idarelerin özerkliklerinin somutlaşmış hâlidir.” (AYM, 27.02.2014, E. 2012/87, K. 2014/41). Merkezi idarenin idari vesayet yetkisine sahip olması bu özerkliğin bir istisnası olarak kabul edilir. Bir başka ifadeyle idari vesayet yetkisi genel ve olağan bir yetki olmayıp aksine istisnai bir yetkidir.
Anayasanın 127’nci maddesinde “kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde” denilmek suretiyle, İdari vesayet yetkisinin ancak kanunda belirtilecek sınırlar çerçevesinde kullanılabileceği açıkça ifade edilmiştir. Yani vesayet yetkisinin kanunla öngörülmedikçe kullanılması mümkün değildir. Vesayet yetkisi tamamen kanuni düzenlemeye uygun olarak ve ancak kanunla çizilen sınırlar içerisinde kullanılmalıdır. İdari vesayet yetkisinin sıkı sıkıya kanuna bağlı olması, mahalli idarelerin özerkliklerinin bir sonucudur. Anayasa Mahkemesi idari vesayeti incelediği hemen hemen bütün kararlarında idari vesayet yetkisinin “kanunilik” ve “istisnailik” özelliklerine vurgu yapmıştır. Yüksek Mahkeme şu ifadeleri kullanmaktadır:
“İdari vesayet yetkisi, hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp, kanunla çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir. İstisnailik ve kanunilik idari vesayetin en belirgin iki temel özelliğidir. Bu bağlamda vesayet yetkisi mutlak bir kullanım zorunluluğunu da içermez. Anayasa’da belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla bu yetkinin kapsam ve sınırını belirleme yetkisi kanun koyucuya aittir.” (AYM, 12.09.2013, E. 2013/19, K. 2013/100, AYM, 27.02.2014, E. 2012/87, K. 2014/41, AYM, 29.11.2012, E. 2011/100, K. 2012/191, AYM, 03.11.2011, E. 2011/11, K. 2011/151.).
Anayasa Mahkemesi bir diğer kararında da idari vesayet yetkisi için “yasallık” ilkesinin vazgeçilmez bir unsur olduğunu açıkça belirtmiştir: “yerel yönetimlerin kuruluş esasları, karar organlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkezî yönetimle bağ ve ilgileri, bunlar üzerinde uygulanacak idarî vesayet yetkisi, yasal bir düzenlemeyi gerektirmekte, "yasallık" vazgeçilmez bir koşul olmaktadır. Anayasa'nın 123. ve 127. maddeleri bu koşulu açık-seçik vurgulamaktadır.” (AYM, 22.06.1988, E. 1987/18, K. 1988/23.)
Anayasa Mahkemesinin idari vesayeti belirleme konusunda takdir yetkisine kanun koyucunun sahip olduğunu vurguladığını görüyoruz. “Bu kapsamda Anayasa'da belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla yerel yönetimlerin merkezî idare tarafından kanunların öngördüğü yetki ve kapsam içinde denetlenmesinde kullanılacak idarî vesayet yöntemini ve yoğunluğunu belirleme yetkisi yasama organının takdirindedir.”(AYM, 03.11.2011, E. 2011/11, K. 2011/151.)
Mahalli idareler özerk tüzel kişiliklerdir. İdari vesayete tabi olmaları ise bu özerkliklerinin bir istisnasıdır. Bu sebeple de hem kanun koyucu bu yetkinin sınırlarını belirlerken hem de merkezi idare kendisine verilen yetkiyi kullanırken, mahalli idarelerin özerkliğine uygun hareket etmesi gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi de, Mahallî idarelerin özerkliklerinin Anayasa ile güvence altına alındığını ve idarî vesayet yetkisinin de yerel yönetimlere tanınan ve güvence altına alınan özerkliğin istisnası olduğunu belirtmiştir:
“Mahallî idareler, özerklikleri Anayasa ile güvence altına alınan kamu tüzel kişileridir. Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan idarî vesayet yetkisi yerel yönetimlere tanınan ve güvence altına alınan özerkliğin istisnasıdır. Bu nedenle merkezî idarenin yerel yönetimlerin bütün eylem ve işlemleri üzerinde mutlaka bir denetim yetkisi kullanması gerektiği söylenemez. Yasa koyucu bu yetkiyi belirlerken hem Anayasa’nın 127. maddesinde belirtilen ilkeleri hem de mahallî idarelerin özerkliğini gözetmek ve dengelemek zorundadır.” (AYM, 03.11.2011, E. 2011/11, K. 2011/151).
Konuya ilişkin olarak, 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü başlıklı 11 inci maddesinde,
“Madde11 – Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
…
b) Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisinin mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamak,
…
e) Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak,
…” hükmü yer almıştır. Anılan hükme göre Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (MİGM), Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisinin mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamakla görevlendirilmiş, öte yandan Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve hizmet içi eğitimleri Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak görevi verilmiştir. Kanunda Eğitim Dairesi Başkanlığının görevleri ise 22 nci maddesinde şu şekilde açıklanmıştır:
“Madde 22 – Eğitim Dairesi Başkanlığının görevleri şunlardır:
a) Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile bağlı kuruluşların eğitim planını hazırlamak, yayınlamak ve uygulanmasını takip etmek,
b) Bakanlık merkez teşkilatı personeli ile ilgili hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim programlarını düzenlemek ve uygulamak,
c) Kalkınma planı ve yıllık programlar gereğince bakanlığın merkez ve taşra teşkilatının eğitim ihtiyaçlarını tespit etmek, kaynakları belirlemek, değerlendirmek ve sağlamak,
d) Bakanlık personelini yurt içinde ve yurt dışında yetiştirmek için hizmet içi eğitim merkezleri ve mesleki eğitim kurumları açmak ve yönetmek,
e) Eğitim faaliyetleri ile ilgili dokümantasyon, yayım ve arşiv hizmetlerini yürütmek,
f) Bakanlıkça verilecek benzeri görevleri yapmak.”
Görüleceği üzere kanun koyucu, Eğitim Dairesi Başkanlığına mahalli idareler personelinin eğitimi konusunda sarih bir yetki-görev vermemiş, ancak 21 inci maddesinde yer alan düzenleme uyarınca mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını MİGM ile işbirliği yaparak “planlamak” göreviyle yükümlü kılmıştır. Kanun koyucunun sarihen vermiş olduğu eğitimin uygulanmasının “planlanması” yetkisinin içerik ve kapsamı kanunda yer almamış, bu konuda İçişleri Bakanlığı Hizmet İçi Eğitim Yönetmeliği’nde bir takım düzenlemeler yapılmıştır.
Anılan Yönetmeliğin KAPSAM başlıklı 2 nci maddesinde
“MADDE 2 — Bu yönetmelik,
a) Bakanlık Eğitim Birimi, Eğitim Merkezlerinin kuruluşu, çalışması, görev, yetki, sorumluluk ve işbirliği konularını,
b) Bakanlığın Merkez ve İller Kuruluşuna dahil veya Bakanlığın gözetim ve denetimi altında bulunan bütün dairelerle, İl özel İdareleri, Belediyeler, köyler ve bunlara bağlı veya bunlar tarafından kurulan katma bütçeli, döner sermayeli idare ve kurumlar ile birliklerde çalışan tüm personelin ve Mahalli İdare Kuruluşlarında seçimle gelerek görev yapan personelin Hizmet-İçi Eğitim plan ve programlarının hazırlanması, çalışmaların düzenlenmesi, uygulanması ve değerlendirilmesine ilişkin esasları kapsar”
düzenlemesi yer almıştır.
Yönetmeliğin geneline baktığımızda, mezkûr 2 nci maddesindeki düzenlemelere paralel olarak, Bakanlığın Merkez ve taşra teşkilatı ile mahalli idarelerde çalışan tüm personelin hizmet-içi eğitim plan ve programlarının hazırlanması, çalışmaların düzenlenmesi, uygulanmasına vs. ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Bir başka deyişle, Yönetmelikte, mahalli idarelerin bizzat kendileri tarafından düzenlenecek eğitim çalışmalarına ve bu çalışmalarda yapılacak masrafların limitlerine ilişkin herhangi bir düzenleme de yer almamıştır.
Yine 5393 sayılı Belediye kanununun Belediyenin giderleri başlıklı 60 ıncı maddesinde,
“Madde 60- Belediyenin giderleri şunlardır:
a) Belediye binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler.
b) Belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler.
…”
Düzenlemesi yer almış olup, anılan düzenlemede Belediye personeline ilişkin eğitim harcamaları ile ilgili giderler belediye bütçesinden ödenebilecektir. Kanunda bunun dışında, belediye bütçesinden yapılacak eğitim giderlerine ilişkin herhangi bir limit getirilmemiştir.
Yukarıda yapılan açıklamalar ve AYM kararları ışığında, İçişleri Bakanlığının vesayet yetkisi, sadece yasalarla belirlenen düzenlemeler çerçevesinde kullanılabilecek olup, gerek yasal düzenlemelerde, gerekse ikincil mevzuatta, mahalli idareler personeli için yapılacak eğitim giderlerine Bakanlıkça parasal bir üst limit belirleme yetkisi verilmemiştir. Yasada zikredilen “planlama” yetkisi, belediye bütçesinden yapılacak eğitim giderlerine parasal limit belirleme yetkisi vermemektedir. Yasa koyucunun vermemiş olduğu bir yetkinin, bir Genelge ile vesayet yetkisi olarak kullanılmasının imkânı bulunmamaktadır. Dolayısıyla Anayasal düzenlemelerde AYM kararlarında ifadesini bulan kanunilik ve yasallık ilkelerini ihlal eden Bakanlık Genelgesine dayanılarak hizmet içi eğitim harcamalarına parasal bir üst limit getirildiği kabulüyle kamu zararı iddiasında bulunmak mümkün değildir.
Not, İşbu azınlık görüşünün kaleme alınmasında ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARINA GÖRE İDARİ VESAYET (F. Ebru GÜNDÜZ, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 33, Yıl: 2015) başlıklı makaleden yararlanılmıştır.
.Bu bakımdan konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı)
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,