SOSYAL DENGE ÖDEMESİ
... Belediyesi ile …Sen arasında imzalanan, 01.01.2018 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak fazla ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunması iddiasına ilgili olarak yapılan incelemede,
Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü
maddesinde,
“(Ek: 4/4/2012-6289/30 md.) 15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32’nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde, üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilmektedir.
Yerel Yönetim Hizmet Kollarına İlişkin 2018-2019 yıllarını kapsayan 4’üncü dönem Toplu Sözleşme metninin 7’nci maddesi ile 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesindeki “31.12.2015” ifadesi “31.12.2019” şeklinde değiştirilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükmü gereği 15.03.2012 tarihinden önce belediyeler ve sendikalar arasında imzalanmış olan sözleşmelerin (sosyal denge, toplu sözleşme vb.) uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir. Ayrıca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış olan bu sözleşmelerde belediye personeline ödenen ortalama sosyal denge tutarı, 4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesi uyarınca toplu sözleşmede öngörülen tavan tutardan fazla olması durumunda söz konusu ortalama sosyal denge tutarına ilave artış yapılmamak şartı ile 31.12.2019 tarihine kadar olmak üzere düzenlenen sözleşmelerde uygulanabilecektir.
Bahsedilen mevzuat hükümleri uyarınca ayrıntısı aşağıda açıklandığı üzere kamu zararı hesaplanmıştır.
1)Bayram Ödemeleri
... Belediyesi ile …Sen arasında 13.04.2011 tarihinde imzalanan toplu sözleşmede aylık ve bayram(Kurban ve Ramazan Bayramı) olmak üzere iki ayrı ödeme öngörülmüştür. Ortalama tavan hesabına Ramazan ve Kurban bayramı ödemeleri dahil edilerek aylık sosyal denge tutarı hesaplanmıştır.
2)İç Denetçi
13.04.2011 yılında yapılan sözleşmede iç denetçiler için herhangi bir ödeme öngörülmemiş ancak 01.01.2018 tarihli sözleşmenin 15’inci maddesinde “Fiilen görev yapan birim müdürlerine, kadrolu müdürlere ve iç denetçilere (aylık net) 1.100,00 (Bin Yüz) TL toplu sözleşme yardımı yapılır. ” hükmüne yer verilmiştir. 13.04.2011 tarihli sözleşmede iç denetçiler için herhangi bir hüküm yer almadığından bu kişiler için unvan bazında ortalama tavan tutarı hesaplanması mümkün değildir. Dolayısıyla İç denetçiler için 4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesinde belirlenmiş olan en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil ) %100 ü tavan kabul edilerek kamu zararı hesaplanmasına dahil edilmiştir.
3)Zabıta Amirleri
Zabıta amiri olarak görev yapan personel için 13.04.2011 tarihli sözleşmede öngörülen 500 TL tutarındaki sosyal denge ödemesi 01.01.2018 tarihindeki sözleşme ile 1.100,00 TL olarak belirlenmiştir.13.04.2011 tarihli sözleşmede bu unvan için belirlenen ortalama sosyal denge ödemesi 4688 sayılı Kanunun 32’inci maddesinde belirlenen tavan tutarın altında kaldığından bu unvan için ödenecek sosyal denge tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil ) %100 ü tavan kabul edilerek kamu zararı hesaplanmasına dahil edilmiştir.
4)Tedviren Görev Yapan Müdür
Tedviren görev yapan müdürler için 13.04.2011 tarihli sözleşmede fiilen Müdür olarak görev yapan memurların maaşları Müdürlerin aldığı maaşa tamamlanacağı yönünde bir hüküm bulunmamasına rağmen 01.01.2018 tarihli sözleşmenin 15’inci maddesinde “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ’na tabi olan ve fiilen Müdür olarak görev yapan memurların maaşları, meslek grubu Müdürlerin aldığı maaşa tamamlanır. ” hükmü ile sosyal denge ödemesi güncellemiş ve tedviren görev yapan müdürlere sosyal denge ödemesi müdür maaşına tamamlanarak verilmesi öngörülmüştür. 13.04.2011 tarihli sözleşmede tedviren görevli müdürler için herhangi bir hüküm yer almadığından bu kişiler için unvan bazında ortalama tavan tutarın hesaplanması mümkün olmamakla beraber bu kişiler fiilen müdürlük yapması nedeniyle 13.04.2011 tarihli sözleşme kapsamında müdürlere öngörülen sosyal denge ödemesi yapılması gerekmektedir.Bu sebeple tedviren görevli müdürler için ortalama tavan sosyal denge tutarı 13.04.2011 tarihli sözleşmede müdürler için öngörülen tutar kabul edilerek hesaplamaya dâhil edilmiştir.
5)Başkan Yardımcıları
Başkan yardımcıları için 13.04.2011 tarihli sözleşmenin 15’inci maddesinde “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olan ve fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarının maaşları 5393 sayılı Belediye Kanunu gereği seçilmiş başkan yardımcılarının aldığı maaşa tamamlanır.” denilmiştir. Bu hükme istinaden başkan yardımcılarının maaşını belediye kanunu gereği seçilmiş başkan yardımcılarının maaşına eşitleyecek şekilde sosyal denge ödemesinde bulunulduğu görülmüştür. 13.04.2011 tarihinde imza edilen sözleşmenin uygulanmakta olduğu dönem içerisinde görev yapan başkan yardımcısı …’ın almış olduğu sosyal denge ve bayram ödemelerinin brüt toplam tutarı 2018 yılı içerisinde görev yapan başkan yardımcılarının alabileceği tavan tutar olarak hesaplamaya dahil edilmiştir.
Sorumluların göndermiş olduğu ortak nitelikteki savunmaları özetle genel gerekçe ve 6 maddeden oluşmaktadır. Savunmanın genel gerekçesinde, ... Belediye Başkanlığı ile …Sen arasında akdedilen Sosyal Denge Sözleşmesinin 13.04.2011 tarihinde imzalandığını, bu sözleşmenin 7’nci maddesi gerekçe gösterilerek 31.03.2014 tarihinde uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları/eksiklikleri gidermek amacıyla var olan sözleşmenin uzatıldığı, 01.01.2018 tarihli sözleşme ile de mali haklarda artışların yapıldığı ifade edilmiştir.
Ayrıca 4688 sayılı Kanun’un, 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile eklenen Geçici 14’üncü maddesinin son bölümünün 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklamak olarak değerlendirilemeyeceği, maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesi ile toplu sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir üst sınır getirilmediği, 2018 yılı ödemelerine ilişkin olarak sabit bir tutar belirlenmesi zarureti ortaya çıktığı kabul edilse de, bu durumda 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları gidermeye yönelik çeşitli düzenlemeleri içeren 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiştir.
375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği belirtilmiştir. Sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının hesabında, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan dördüncü dönem toplu sözleşmenin ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin 1’inci maddesinde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 100’ünün esas alınması gerektiği belirtilmiştir. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesi ile tavan tutar açısından tamamen bir serbestlik tanınmamış olup 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan bir sözleşmenin varlığı halinde eğer bu sözleşmede personele ödenen ortalama aylık tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise tavan tutar olarak sözleşmede belirlenen ortalama aylık tutarın esas alınması gerektiği aşikârdır. Bu itibarla 01.01.2018 tarihli sözleşmenin hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde yeni sözleşmede bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılmasına mahal veren hükümlerin uygulanması mümkün değildir.
Buna göre, sosyal denge tazminatı ödemeleri için kanun koyucu tarafından bir tavan uygulamasının getirilmiş olduğu açıktır. Ancak kanun koyucu mevcut sözleşmeleri gereği daha sonra toplu sözleşmeler ile belirlenecek tavan tutardan daha fazla tutarlarda sosyal denge ödemesi almakta olan Belediye personelinin o anki mevcut ekonomik durumlarını korumak maksadıyla bir geçiş uygulaması oluşturmayı amaçlamıştır. Ancak bu hüküm Belediye ve yerel yönetim sendikası tarafından hatalı yorumlanmaktadır. Şöyle ki 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde sosyal denge tazminatı üst sınırı olan en yüksek devlet memur aylığının %100’nü aşacak istisnai bir hükme yer verilmiştir. Tavan tutarı aşacak bu istisnai hükmün iki şartı vardır: Bunlardan birincisi imzalanan sosyal denge sözleşmesi tarihinin 15.03.2012 tarihinden önce olması ve İkincisi bu tarihten önce imzalanan sözleşmede ödenmesi kararlaştırılan sosyal denge tazminatı tavan tutarının en yüksek devlet memur aylığının %100’ünün üzerinde yer almasıdır. Ayrıca Savunmada ifade edilen 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiş olsa bile açıklanan nedenlerle ancak 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmeler geçerli olacaktır.
Yine sorumluların ortak nitelikli savunmalarının 1’inci maddesinde ramazan ve kurban bayramı ödemelerinin sosyal denge yardımı dışında ayrı bir kalemde belirtilmek suretiyle memurlara sağlanan sosyal bir hak olduğu ifade edilmektedir. Ancak yukarıda da belirtildiği üzere 01.01.2018 tarihli sözleşmenin hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde yeni sözleşmede bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılmasına mahal veren her hangi bir hükmün hukuka uyarlılığı bulunmamaktadır. Kaldı ki söz konusu Kanunda bayram ödemeleri gibi herhangi bir ödeme kaleminin bulunmadığı aşikârdır.
Savunmanın 2’nci maddesinde 13.04.2011 tarihli sözleşme imzalandığında Belediye
bünyesinde atanmış İç Denetçi bulunmadığından bu sözleşmede İç Denetçi unvanına yer
verilmediği, 31.03.2014 tarihli sözleşme imzalanırken (henüz bir atama yapılmamasına rağmen) İç Denetçi unvanı Üst yönetici tarafından uygun görülen (Müdür, Birim Yetkilisi, Uzman Tabip’in bulunduğu) bölüme eklendiği, ilk sözleşme içerisinde İç Denetçi unvanı yer almadığından bahisle İç Denetçilere 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üne göre ödeme yapılması, muhatapları bakımından bir sözleşme içerisinde iki farklı hukuki statünün oluşmasına neden olacağı belirtilmiştir. Yukarıda da açıklandığı üzere sosyal denge tazminatı üst sınırı olan en yüksek devlet memuru aylığının % 100’ünü aşabilmesi için imzalanan sosyal denge sözleşme tarihinin 15.03.2012 tarihinden önce olması ve bu tarihten önce imzalanan sözleşmede ödenmesi kararlaştırılan sosyal denge tazminatı tutarının en yüksek devlet memur aylığının %100’ünün üzerinde olması gerekmektedir. Kaldı ki bu hükümler mevcut sözleşmeleri gereği daha sonra toplu sözleşmeler ile belirlenecek tavan tutardan daha fazla tutarlarda sosyal denge ödemesi almakta olan Belediye personelinin o anki mevcut ekonomik durumlarının korunması maksadıyla getirilmiştir. Dolayısıyla 13.04.2011 tarihli sözleşmede iç denetçiler için herhangi bir ödeme öngörülmemiş olduğundan dolayı bu kişilere 4688 sayılı Kanun uyarınca en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünden fazla bir ödeme yapılamayacaktır. Sayıştay 6’ncı Dairesi’nin 29.03.2018 tutanak tarihli ve 134 ilam no’lu ve Sayıştay 5’inci dairesinin 20.12.2016 tutanak tarihi ve 80 ilam no’lu kararlarında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve mevcut haliyle toplu sözleşmede belirlenen tutarın üzerinde bir sosyal denge ödemesinin yapıldığı bir sözleşme içerisinde sosyal denge tazminatı ödemesinde artışa gitmeden sözleşme içerisinde idarenin istediği değişiklikleri yapabileceğine istinaden kararlar verilmiştir. Sayıştay dairelerinin vermiş olduğu bu kararların iç denetçinin almış olduğu fazla sosyal denge ödemesi ile bağlantısı bulunmadığından yapılan savunma yerinde görülmemiştir.
Savunmanın 3’üncü maddesinde önceki dönemlerde Şef ve Zabıta Komiserinin bulunduğu bölümden sosyal denge ödemesi alan Zabıta Amirinin yenilenen sözleşme hükümleri ile Üst Yöneticinin takdiri doğrultusunda üst skaladan ödeme yapılmasının öngörüldüğü belirtilmiştir. Söz konusu zabıta amirlerinin almış olduğu sosyal denge ödemelerinde bu şekilde bir artış yapılması 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle yapılan savunma yerinde görülmemiştir.
Savunmanın 4’üncü maddesinde ise 13.04.2011 tarihli sözleşme imzalandığı esnada tedviren müdürlük yapan personel bulunmadığından bu müdürlerin maaşlarının kadrolu müdür maaşına tamamlanacağına dair hüküm bulunmadığını, daha sonra bu yönde bir uygulamanın fiiliyata geçmesi sebebiyle fiilen müdürlük yapan memurların maaşının kadrolu müdür maaşına tamamlanacağına dair hüküm 31.03.2014 tarihli sözleşme imzalanırken üst yöneticinin takdiri ile eklendiği ifade edilmiştir. Yapılan işlem ile söz konusu personelin almakta olduğu sosyal denge ödemesinde artış yapılması 4688 sayılı kanunun geçici 14’üncü maddesine aykırı olmaktadır. Dayanak olarak gösterilen Sayıştay 6’ncı Dairesi’nin 29.03.2018 tutanak tarihli ve 134 ilam no’lu kararında, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve mevcut haliyle toplu sözleşmede belirlenen bir tutarın üzerinde sosyal denge ödemesinin yapıldığı sözleşme içerisinde sosyal denge tazminatı ödemesinde artışa gitmeden sözleşme içerisinde idarenin istediği değişiklikleri yapabileceğine istinaden karar verilmiştir. Sayıştay 6’ncı dairesinin almış olduğu karar ile Belediye de tedviren görev yapan müdür yardımcılarının almış oldukları fazla sosyal denge ödemesi arasında bir illiyet bağı yoktur.
Savunmanın 5’inci maddesinde ise gerek 13.04.2011 gerekse 31.03.2014 tarihli sözleşmelerdeki hükümlere dayanılarak başkan yardımcılarının maaşları arasındaki mali fark değişiklik gösterebileceği cihetle aynı görevi yerine getiren kişiler arasındaki ücret dengesini sağlamaya yönelik olarak sözleşmede farkın ikmaline yönelik bir irade ortaya konulduğu belirtilmiştir. Ancak ilgili sorgumuzda kamu zararına sebebiyet veren husus Başkan yardımcılarına ödenen sosyal denge ödemesi değil bu miktarın önceki dönem ödenen tutara göre artırılarak fazla ödemede bulunulmasıdır.
Savunmanın 6’ncı maddesinde belediyenin ilgili sendika ile sözleşme yapmakta serbest olduğu ve 4688 sayılı kanun doğrultusunda yapılan sözleşmelerde öngörülen hükümlerin uluslararası antlaşmalar çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir. Uluslararası antlaşmalar ile iç hukukun çelişmesi halinde Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin 5’inci fıkrasının uygulanması gerektiği belirtilmiştir. Sorgu konusu yaptığımız husus belediyenin ilgili sendika ile sözleşme yapması değil sözleşme kapsamında yapılan ödemelerin kanuni sınırları aşmasıdır. Anayasa’nın 90’ıncı maddesinin 5’inci fıkrasında usulüne göre yürürlüğe girmiş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hüküm içermesi durumunda milletlerarası andlaşma hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş olup, kanuni sınırları aşarak yapılan fazla sosyal denge ödemelerinin Anayasa’nın ilgili maddesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.
Sorumlulardan gerçekleştirme görevlisi … (Memur) göndermiş olduğu ayrışık savunmasında, Belediye Başkanının imzaladığı sözleşmeye istinaden bütçeye konulan ödenek doğrultusunda yapılan ödemeler neticesinde gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağını ileri sürmüştür. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının ve gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir” denilmekte ve gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri hüküm altına alınmıştır. Maddenin devam eden fıkrasında ise gerçekleştirme görevlilerinin bu kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde,
“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur…
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.” hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun’un ilgili maddesi ve söz konusu yönetmelik hükmü dikkate alındığında, mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.
Netice itibariyle her ne kadar sözleşmeye bağlanmış olsa ve bütçesinde ödeneği bulunsa da, mevzuat hükümlerine aykırı olarak tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.
Sorumlulardan harcama yetkilisi … (Ruhsat Denetim Müdürü) ile gerçekleştirme görevlisi …. (Makine Mühendisi)’ın müşterek imzalı savunmalara ek olarak yaptıkları savunmada sorgu konusu yapılan sosyal denge ödemelerinden kaynaklı kamu zararı tespitinde maddi hataların olduğunu ifade etmişlerdir.
Sorumluluk tablosunda 12.10.2018 tarih ve 6150 sayılı ödeme emri belgesindeki Kamu zararı: 3.864,05 TL iken, Kişi bazlı ayrıntılı kamu zararı tablosunda 12.10.2018 tarih ve 6150 sayılı ödeme emri belgesindeki kamu zararı tutarı:311,58+95,73-33,65-44,44: 329,22 TL olduğu ifade edilerek kamu zararında hatalı hesaplama yapıldığı belirtilmiştir.
12.10.2018 tarih ve 6150 sayılı ödeme emri belgesinin açıklaması şöyledir:
Sorumlular 6150 sayılı ödeme emri belgesindeki tutarı hesaplarken Tedviren Başkan yardımcılığı yapan …’nin Ekim, Kasım, Aralık ayları içerisinde Ruhsat ve Denetim Müdürlüğü bünyesinden sosyal denge ödemesi aldığını hesaba katmadan ve 6150 sayılı ödeme emri belgesinde …’ye ödenen sosyal denge ödemelerini baz almadan hesaplamayı yapmışlardır. 6150 sayılı ödeme emri belgesinde … için sosyal denge tavan tutarını aşan ve kamu zararı olarak hesap edilen tutar 3.456,73 TL dir.
6150 sayılı ödeme emri belgesindeki toplam kamu zararı tutarı şöyle hesaplanmaktadır:
….’nin almış olduğu fazla ödeme tutarı: 3.456,73 (Kamu Zararı tutarı) TL
….’ın almış olduğu fazla ödeme tutarı: 311,58 (Kamu Zararı tutarı) TL
….’in almış olduğu fazla ödeme tutarı : + 95,75 (Kamu Zararı Tutarı) TL
6150 sayılı ödeme emrindeki fazla ödeme tutarı : 3.864,05 (Kamu Zararı Tutarı) TL
Sorumlular kişi bazlı ayrıntılı kamu zararı tablosundan hareketle 12.10.2018 tarih ve 6150 sayılı ödeme emri belgesindeki kamu zararını hesaplarken … ve …a yapılan ödemeleri hatalı bir şekilde dikkate almışlardır. … için hesaplanan -33,65 TL’lik tutar ve … için hesaplanan -44,44 TL’lik tutar kamu zararı tutarı değil fark tutarıdır. Sadece o ay için …’ye ve …’a yapılan sosyal denge ödemelerinin sosyal denge tavan tutarının altında olduğunu ifade etmektedir. İlk altı ay sosyal denge tavan tutarını geçerek almış olduğu ödemeler ikinci altı ay sosyal denge tavan tutarının altında almış olduğu ödemeler mahsup edildiğinde …. ve …. için 6150 sayılı ödeme emri belgesinde herhangi bir kamu zararı hesaplanmamış olup sorumlular 33,65 TL’lik ve 44,44 TL’lik tutarı hesaplamaya dahil ederek hatalı bir hesaplama yapmışlardır.
Sorumlular, Sorumluluk tablosunda 12.11.2018 tarih ve 6770 sayılı ödeme emri belgesindeki Kamu zararı: 3.864,06 TL iken, Kişi bazlı ayrıntılı kamu zararı tablosunda 12.11.2018 tarih ve 6770 sayılı ödeme emri belgesindeki kamu zararı tutarı:311,58+95,73-33,65-44,44: 329,22 TL olduğu ifade edilerek kamu zararında hatalı hesaplama yapıldığını belirtilmiştir.
12.11.2018 tarih ve 6770 sayılı ödeme emri belgesinin açıklaması şöyledir:
Sorumlular 6770 sayılı ödeme emri belgesindeki tutarı hesaplarken Tedviren Başkan yardımcılığı yapan ….’nin Ekim, Kasım, Aralık ayları içerisinde Ruhsat ve Denetim Müdürlüğü bünyesinden sosyal denge ödemesi aldığını hesaba katmadan ve 6770 sayılı ödeme emri belgesinde …’ye ödenen sosyal denge ödemelerini baz almadan hesaplamayı yapmışlardır. 6770 sayılı ödeme emri belgesinde …. için sosyal denge tavan tutarını aşan ve kamu zararı olarak hesap edilen tutar 3.456,74 TL dir.
6770 sayılı ödeme emri belgesindeki toplam kamu zararı tutarı şöyle hesaplanmaktadır:
…’nin almış olduğu fazla ödeme tutarı: 3.456,74 (Kamu Zararı tutarı) TL
….’ın almış olduğu fazla ödeme tutarı: 311,58 (Kamu Zararı tutarı) TL
….in almış olduğu fazla ödeme tutarı : + 95,73 (Kamu Zararı Tutarı) TL
6770 sayılı ödeme emrindeki fazla ödeme tutarı : 3.864,06 (Kamu Zararı Tutarı) TL
Sorumlular kişi bazlı ayrıntılı kamu zararı tablosundan hareketle 12.11.2018 tarih ve 6770 sayılı ödeme emri belgesindeki kamu zararını hesaplarken …. ve …’a yapılan ödemeleri hatalı bir şekilde dikkate almışlardır. … için hesaplanan -33,65 TL’lik tutar ve … için hesaplanan -44,44 TL’lik tutar kamu zararı tutarı değil fark tutarıdır. Sadece o ay için …’ye ve ….’a yapılan sosyal denge ödemelerinin sosyal denge tavan tutarının altında olduğunu ifade etmektedir. İlk altı ay sosyal denge tavan tutarını geçerek almış olduğu ödemeler ikinci altı ay sosyal denge tavan tutarının altında almış olduğu ödemeler ile mahsup edildiğinde … ve …. için 6770 sayılı ödeme emri belgesinde herhangi bir kamu zararı hesaplanmamış olup sorumlular 33,65 TL’lik ve 44,44 TL’lik tutarı hesaplamaya dahil ederek hatalı bir hesaplama yapmışlardır.
Sorumlular, Sorumluluk tablosunda 13.12.2018 tarih ve 7543 sayılı ödeme emri belgesindeki Kamu zararı: 3.864,06 TL iken, Kişi bazlı ayrıntılı kamu zararı tablosunda 13.12.2018 tarih ve 7543 sayılı ödeme emri belgesindeki kamu zararı tutarı:311,58+95,73-33,65-44,44: 329,22 TL olduğu ifade edilerek kamu zararında hatalı hesaplama yapıldığı belirtilmiştir.
13.12.2018 tarih ve 7543 sayılı ödeme emri belgesinin açıklaması şöyledir:
Sorumlular 7543 sayılı ödeme emri belgesindeki tutarı hesaplarken Tedviren Başkan Yardımcılığı yapan …’nin Ekim, Kasım, Aralık ayları içerisinde Ruhsat ve Denetim Müdürlüğü bünyesinden sosyal denge ödemesi aldığını hesaba katmadan ve 7543 sayılı ödeme emri belgesinde …’ye ödenen sosyal denge ödemelerini baz almadan hesaplamayı yapmışlardır. 7543 sayılı ödeme emri belgesinde … için sosyal denge tavan tutarını aşan ve kamu zararı olarak hesap edilen tutar 3.456,74 TL dir.
7543 sayılı ödeme emri belgesindeki toplam kamu zararı tutarı şöyle hesaplanmaktadır:
…’nin almış olduğu fazla ödeme tutarı: 3.456,74 (Kamu Zararı tutarı) TL
…’ın almış olduğu fazla ödeme tutarı: 311,58 (Kamu Zararı tutarı) TL
…’in almış olduğu fazla ödeme tutarı : + 95,73 (Kamu Zararı Tutarı) TL
7543 sayılı ödeme emrindeki fazla ödeme tutarı : 3.864,06 (Kamu Zararı Tutarı) TL
Sorumlular kişi bazlı ayrıntılı kamu zararı tablosundan hareketle 13.12.2018 tarih ve 7543 sayılı ödeme emri belgesindeki kamu zararını hesaplarken … ve …’a yapılan ödemeleri hatalı bir şekilde dikkate almışlardır. … için hesaplanan -33,65 TL’lik tutar ve … için hesaplanan -44,44 TL’lik tutar kamu zararı tutarı değil fark tutarıdır. Sadece o ay için …’ye ve ….’a yapılan sosyal denge ödemelerinin sosyal denge tavan tutarının altında olduğunu ifade etmektedir. İlk altı ay sosyal denge tavan tutarını geçerek almış olduğu ödemeler ikinci altı ay sosyal denge tavan tutarının altında almış olduğu ödemeler ile mahsup edildiğinde … ve …. için 7543 sayılı ödeme emri belgesinde herhangi bir kamu zararı hesaplanmamış olup sorumlular 33,65 TL’lik ve 44,44 TL’lik tutarı hesaplamaya dahil ederek hatalı bir hesaplama yapmışlardır. Açıklaması yapılan 6150, 6770, 7543 sayılı ödeme emri belgelerinde bulunan kamu zararı tutarının tespitinde herhangi bir hata bulunmamaktadır.
Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda ... Belediyesi ile …Sen arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli memur toplu sözleşmesinde 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan ve İç denetçi, Zabıta, Şef, Zabıta Komiserleri, memurlar için 01.01.2018 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi uyarınca en yüksek devlet memuru aylığının(ek gösterge dahil) %100’ünden fazla ödenmesi ile kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla ... Belediyesi ile Bem-Bir-Sen arasında imzalanan 01.01.2018 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak fazla ödeme yapılması sonucu oluşan toplam …. TL kamu zararının aşağıdaki tabloda toplam sorumluluk tutarı karşısında adı, soyadı ve unvanı belirtilen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca iş bu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,
Azınlık Görüşü:
Üye …. ve Üye …. ayrışık görüşlerinde,
“375 sayılı KHK’ya ekli Ek 15’inci madde ile mahalli idarelerde istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilmesi yasal hale getirilmiştir. Sosyal denge tazminatının miktarı ilgili mahalli idare ile yetkili sendikası arasında, anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenecektir. Ancak bu sözleşmeyle belirlenecek sosyal denge tazminatının aylık tutarı, hükümet ile yetkili sendikalar arasında imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aşamayacaktır. Hâlihazırda KHK hükmünün yürürlüğe girdiği 4/4/2012 tarihinden bu yana hükümet ile yetkili sendikalar arasında 2 yıllık dönemler halinde imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar, en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenmiştir.
Ancak 15/3/2012 tarihinden önce idareler ile ilgili sendikalar arasında imzalanan sözleşmelerde (eski sözleşmeler), toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ü) daha yüksek oranda sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüş ise bazı şartlar altında, 11/04/2012 tarihinde uygulanmakta olan eski sözleşmedeki yüksek miktarlı sosyal denge tazminatının ödenebilmesine imkân tanınmıştır. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinde yer alan bu şartlar aşağıda açıklanmıştır:
1) Öncelikle eski sözleşmenin 15/3/2012 tarihinden önce imzalanmış olması gerekir. Eski sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir (Ancak anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem içinde 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca başka sözleşme yapılamaz.). Ayrıca eski sözleşmesi 31/12/2015 tarihinden önce sona eren belediyeler yeni sözleşme yapabilecektir. Raporda adı geçen belediye ile yetkili sendika arasında 11/04/2012 tarihinden önce imzalanmış bir sözleşmenin (“eski sözleşme”) mevcut olduğu anlaşılmaktadır.
2) Ancak yeni sözleşme, eski sözleşmenin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde imzalanmak durumunda olup bu süre geçerse, imzalanan yeni sözleşmedeki daha avantajlı hükümlerin uygulama imkânı olamayacaktır. Dolayısıyla zikredilen bu kısıtlar nedeniyle Geçici 14’üncü madde kapsamında sadece ilk 1 ay içinde imzalanan yeni sözleşmedeki avantajlı düzenlemelerin uygulanabilmesine imkân tanınmış olup, bu tarihten sonra imzalanan yeni sözleşmeler, daha yüksek oranlarda ödeme imkânı tanısa dahi, çalışanlara en fazla %100 oranında sosyal denge ödemesi yapılabilecektir.
3) Öte yandan Kanundaki açık hüküm nedeniyle yürürlük tarihi 31.03.2014 tarihinde sona eren 1’inci sözleşmeden sonra en fazla 1 adet yeni sözleşmenin daha avantajlı olan hükümleri uygulanabilecek olup, bu tarihten sonra adı geçen belediye tarafından imzalanmış bulunan sözleşmelerdeki daha avantajlı sosyal denge tazminatlarının denetim yılı olan 2018 yılında uygulanma imkanı bulunmamaktadır.
4) Eski sözleşmenin ve/veya yukarıda şartları açıklanan yeni sözleşmenin yürürlük tarihinin 31/12/2015 tarihine kadar uygulama imkânı olması gerekir. Dolayısıyla,
-Üzerinde yazılı geçerlik süresi bu tarihten önce sona ermiş veya
-Yürürlükteki toplu sözleşme dönemi sonunda hükmen geçerliğini yitirmiş veya
-İzleyen mahalli idareler genel seçimi tarihinde hükümsüz hale gelmiş
Sözleşmelerde yer alan daha avantajlı olan hükümlerin, çalışanlar lehine uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Adı geçen belediye tarafından imzalanan ve 2018 yılı ödemelerinde esas alınan 4’üncü sözleşmenin uygulama dönemi, 31/12/2015 tarihini çoktan aşmış olup, bu yönüyle de bu sözleşmeye itibar edilme imkânı yoktur.
Öte yandan 2018-2019 dönemini kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmenin 7’nci maddesinde yer alan, “(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibaresi "31/12/2019" şeklinde uygulanır” şeklindeki düzenlemeyle, Geçici 14’üncü maddede yer alan “31.12.2015” tarihlerinin “31.12.2019” şeklinde değiştirilmesi konusunu değerlendirecek olursak,
Geçici 14’üncü maddede yer alan “31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmeler” ifadesinden de anlaşılacağı üzere, bu sürelerin toplu sözleşmelerle uzatılamayacağı düşünülmektedir. Anayasanın 128’inci maddesinin ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmü yer almaktadır. Anayasanın bu hükmünden toplu sözleşme düzenlemelerinin Kanun üstünde olduğunu ve/veya toplu sözleşme ile kanunlarda değişiklik yapılabileceğini kabul etmek mümkün değildir. Anayasa’da yapılan düzenlemede Kanunlarla düzenlenmemiş mali konuların toplu sözleşme ile düzenlenebileceği şeklindedir. Kaldı ki her ne kadar taraflar arasında sözleşme hürriyetinin bulunduğu ileri sürülebilirse de, Türk Borçlar Kanununun 27’nci maddesinde yer alan “Kanunun emredici hükümlerine, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı veya konusu imkânsız olan sözleşmeler kesin olarak hükümsüzdür.” şeklindeki düzenleme uyarınca, sözleşmelerin emredici kanun hükümlerine aykırı olamayacağı tartışmasız olarak kabul edilmektedir. Bu açıdan bakıldığında rapor konusu olayda, 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibareleri emredici nitelikte olup, bunların toplu sözleşme düzenlemeleriyle, değiştirilmesi mümkün değildir.
Rapor konusu uygulamaları yukarıdaki açıklamalar çerçevesinde değerlendirecek olursak,
Belediyenin, rapor yılı olan 2018 yılında uygulanan 4’üncü sözleşme (01.01.2018-31.03.2019) çerçevesinde çalışanlarına çeşitli adlar altında (Başkan yardımcılarına, müdürlere, iç denetçilere yapılan ödemeler, vekalet/tedvir görevi ücret farkı, bayram yardımı, vs.) ödemeler yaptığı görülmektedir. Denetçi tarafından yapılan bu ödemelerin mevzuata aykırı bulunması nedeniyle geçici 14’üncü maddedeki düzenlemeler gerekçe gösterilerek 15.3.2012 tarihinden önce imzalanmış olan eski sözleşme hükümlerinin uygulanması gerektiği iddia adilmiş ve bu doğrultuda bu sözleşmedeki rakamlar “ödenmesi gereken” unsurlar olarak dikkate alınmıştır.
Ancak azınlık görüşümüz olarak yukarıda etraflıca yapılan açıklamalar nedeniyle gerek belediyenin 2018 yılı ödemelerine dayanak olarak gösterdiği 01.01.2018 tarihli 4’üncü sözleşmenin gerekse denetçinin raporda uygulanması gerekli sözleşme olarak vurguladığı 2012 yılındaki 1’inci sözleşmenin 2018 yılında uygulanma imkanı kalmamıştır. Dolayısıyla gerek 375 sayılı KHK hükümleri gerekse 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü madde hükümlerine göre,
1) 2018 yılında belediye çalışanlarına ödenebilecek sosyal denge tazminatının üst limiti ancak 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olabilecektir.
2) 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklar dışında, 2018 yılında adı geçen Belediye çalışanlarına ilave olarak her ne ad (Başkan yardımcılarına, müdürlere, iç denetçilere yapılan ödemeler, vekalet/tedvir görevi ücret farkı, bayram yardımı, vs.) altında olursa olsun yapılan bütün ödeme unsurları tamamen yersiz olmaktadır.
Yukarıda yapılan bütün açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde, nasıl yorumlanırsa yorumlansın her hâlükârda 2018 yılında ... Belediyesi personeline, gerek 2018 yılı sözleşmesine göre yapılan ödemeler, gerekse Denetçi tarafından 2012 yılına göre yapılan hesaplamalar doğru değildir. Ödenmesi gereken, Hükümet tarafından 2018 yılı için imzalanan toplu sözleşmedeki rakamlar ve unsurlar olup, bunların dışında ilave unsurların veya daha yüksek rakamların ödenmesi mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle fiilen yapılan ödemeler ile 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’de belirtilen haklara göre yapılacak ödemeler arasındaki farkları tamamı kamu zararı olup, bunların yeniden hesaplanarak sorgu konusu yapılması için Raporun denetçisine iadesine karar verilmesi uygun olacaktır.” demişlerdir.