“ihtiyaç sahibi” tanımına girmeyen kişilere de yemek dağıtımı yapılması:
2018/489247 ihale kayıt numaralı “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında olmak üzere, birim fiyat teklif cetvelinin 1’inci sırasında yer alan “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlara Yemek Dağıtımı” iş kaleminden “ihtiyaç sahibi” tanımına girmeyen kişilere de yemek dağıtımı yapılması suretiyle kamu zararına neden olunması iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;
Söz konusu işe ait sözleşmenin “İş tanımı” başlıklı 5’inci maddesinde;
“5.1. Sözleşme konusu iş; İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi Ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması Ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması Ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşidir İşin teknik özellikleri ve diğer ayrıntıları sözleşme ekinde yer alan ve ihale dokümanını oluşturan belgelerde düzenlenmiştir.” denilmektedir.
İdari şartnamenin 2’nci maddesinde, ihale konusu hizmetin miktarı ve türü;
“Hanelere, belediyeye ait çocuk gündüz bakım evlerine, öğrenci konuk evlerine ve taziye evlerine olmak üzere toplam 787.350 adet (öğün) yemek hazırlanması, kumanya hazırlanması ve dağıtımı işi ile kandil simidi ve aşure alımı yapılacaktır.” şeklinde tanımlanmıştır.
Teknik şartnamenin “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlara Yemek Dağıtımı İşi Hizmet Alımı İşin Tanımı” başlıklı 2’nci maddesinde de;
“ ilçe sınırları içerisinde yaklaşık 650 hanede ikamet eden ihtiyaç sahibi vatandaşlar için, yemek yapımında kullanılacak malzeme dâhil, 2019 yılı için 361 gün, günde 1350 kişilik 1 (bir) öğün, 3 (üç) çeşit (2 adet 50 gr.'lık paketli roll ekmek dahil) olmak üzere yemek pişirilmesi ve idare tarafından günlük olarak bildirilen adreslerde vatandaşlara teslimatı işidir.” şeklinde düzenleme yapılmıştır.
Söz konusu ihaleye ilişkin doküman ve sözleşmede de belirtildiği üzere, “ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek tedariki ve dağıtımı işi” ihtiyaç sahibi kapsamında değerlendirilebilecek vatandaşlar içindir. Ancak İdare, söz konusu ihaleye binaen muhtelif tarihlerde, ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek tedariki ve dağıtımı kapsamında olmak üzere; İlçe Seçim Kurulu personeli, Fen İşleri Müdürlüğü personeli, Temizlik İşleri Müdürlüğü personeli, Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğü personeli, Cemevi personeli, Destek Hizmetleri Müdürlüğü personeli, Dosteller Mağaza personeli, Ambulans Noktası personeli, Güvenlik personeli ve Başşoförlük personeline yemek hizmeti vermiştir. Halbuki, yemek hizmeti verilen söz konusu personelin “ihtiyaç sahibi” tanımına girmediği açıktır. Dolayısıyla, “ihtiyaç sahibi” tanımına girmeyen kişilere de, yemek hizmeti ihalesi kapsamında yemek hizmeti sunulmuş ve bedeli de İdare bütçesinden ödenmiştir.
Üstelik ihale şartnamesinden de anlaşılacağı üzere satın alınan yemek hizmeti, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği kapsamında memurlar için alınan öğle yemeği şeklinde olmayıp, pişirilen yemeklerin ihtiyaç sahibi kişilerin ikamet adreslerine teslimi şeklinde gerçekleşmektedir. Dolayısıyla bu hizmetten yararlanan bir kısım Belediye personeli için, bu hizmetin öğle yemeği yardımı şeklinde kabulü de mümkün değildir. Kaldı ki belediye bünyesinde 25’den fazla müdürlük bulunmasına rağmen, rapor konusu ihalede sadece Belediyeye bağlı 5 müdürlük/birim personeli için yemek hizmeti alınması, geri kalan müdürlüklerin bundan yararlandırılmamış olması da, ihale konusu hizmetin öğle yemeği yardımı şeklinde olmadığını göstermektedir. Zaten savunmalarda da böyle bir itiraz ileri sürülemiştir.
Nitekim savunmalarda hatalı uygulamanın kabullenildiği anlaşılmakta, söz konusu durumun 2019 yılının Eylül ayında fark edildiği ve Eylül-Ekim-Kasım ve Aralık aylarına ilişkin gerekli kesintilerin yapıldığı belirtilmektedir.
Ancak söz konusu kesintiler yapılırken 2019 yılı Eylül ayına kadar ki dönemde ilgililere (İlçe Seçim Kurulu personeli, Fen İşleri Müdürlüğü personeli, Temizlik İşleri Müdürlüğü personeli, Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğü personeli, Cemevi personeli, Destek Hizmetleri Müdürlüğü personeli, Dosteller Mağaza personeli, Ambulans Noktası personeli, Güvenlik personeli) yapılan ücretsiz yemek tedarikine ilişkin bir kesinti söz konusu değildir. Zira kamu zararı hesabı da 2019 yılı Eylül ayından önce verilen yemek hizmeti üzerinden yapılmıştır.
Savunmalarda ayrıca, ücretsiz yemek tedariki sağlanan başşoförlük personelinin İdarenin farklı bir ihalesi olan sürücülü araç kiralama hizmeti alımı kapsamında çalıştıkları, herhangi bir yol yemek bedeli almadıkları, personele hem yemek bedeli adı altında ödeme yapılıp hem de yemek hizmeti verilmediğinden kamu zararı oluşturmadığı, ihtiyaç sahibi tanımının herhangi bir tanım, yasa veya yönetmelik ile çerçevelendirilmediği ve sınırlarının çizilmediği, sürücülü araç ihalelerinde sürücülerin maaş, yol ve yemek ücretinin, asgari ücretin %50’sini aşamayacak şekilde yasa tarafından sınırlandırıldığı, ancak belirlenen bu ücretin açlık sınırı tutarının hemen üstünde ve yoksulluk sınırının oldukça altında kaldığı, söz konusu personelin iyi niyet ve sosyal belediyecilik sorumluluğu çerçevesinde ‘’ihtiyaç sahibi’’ tanımı içerisinde değerlendirildiği ifade edilmiştir.
Ancak söz konusu baş şoförlük personeli, sürücülü araç kiralama hizmeti kapsamında çalışmakta ve bu kapsamda asgari ücretin %50 fazlasından oluşan ücretlerini almaktadır. Ülkemiz koşullarında birçok çalışan asgari ücret ve/veya asgari ücretin biraz üzerinde ücret almakta olup bu kapsamda olan tüm kişilerin “ihtiyaç sahibi” vatandaş olarak tanımlanması halinde sadece Belediyesi sınırlarında bile binlerce vatandaşın bu statüde değerlendirilmesi durumu oluşacaktır. Hiç şüphesiz böyle bir durum karşısında İdarenin bu kapsamdaki kişilerin tamamına ücretsiz yemek hizmeti sağlaması da söz konusu olamayacaktır. Burada somut değerlendirmenin İdarece nasıl yapıldığı belirsizdir.
Ayrıca İdare, 5393 sayılı Kanun gereği mahalli ve müşterek nitelikteki hizmetleri ifa edebilecektir. Sürücülü araç kiralama ihalesi bünyesinde çalışan baş şoförlük personelinin ilçe sınırları içerisinde yaşayıp yaşamadıkları dahi belli olmayıp ihale dokümanlarında ortaya belirtildiği üzere ilçe sınırlarında haneye yapılan bir yemek tedariki de söz konusu değildir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır. Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 Müd..)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır” hükümlerine yer verilmiştir. İdare tarafından, “ihtiyaç sahibi” tanımı dışında kalan kişiler için de yemek hizmet alımı yapılması ve bu yemeklerin bedelinin söz konusu işin birim fiyat teklif cetvelinde yer alan “ihtiyaç sahibi vatandaşlara yemek dağıtımı” iş kaleminden ödenmesi, yukarıda belirtilen maddenin (g) bendinde hüküm altına alınan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararını ifade etmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur”
Anılan Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümleri yer almaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 no.lu Kararı’nda ise, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, yapılacak olan giderin mevzuat hükümlerine uygunluğunu kontrol etmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla, sorgu konusu kamu zararından harcama sürecinde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;
“Kontrol Teşkilatı (Kontrollük): İdare tarafından, işlerin denetimi için idare içinden görevlendirilmiş bir kişi veya bir komisyonu ve/veya idare dışından bu işleri yapmak üzere görevlendirilecek gerçek veya tüzel kişi veya kişileri, ifade eder.”
Aynı Genel Şartname’nin “Kontrol teşkilatı ve yetkileri” başlıklı 26’ncı maddesinde;
“Sözleşmeye bağlanan her türlü iş, idare tarafından görevlendirilen kontrol teşkilatının denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir. Yüklenici, bütün işleri kontrol teşkilatının sözleşme ve eklerindeki hükümlere aykırı olmamak şartı ile vereceği talimata göre yapmak zorundadır.
Kontrol teşkilatının yetkileri sözleşmede belirtilir. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup, fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir…”
Aynı Genel Şartname’nin “Hizmetin kabulü” başlıklı 44’üncü maddesinde de;
“a) Belli bir çalışma sonrasında tamamlanarak ortaya çıkarılan hizmetlerde:
Sözleşme konusu iş tamamlandığında, yüklenici, işin teslim alınarak kabul işlemlerinin yapılmasını isteyen bir dilekçe ile idareye başvurur. Yapılan işler, idarece verilecek talimat üzerine kontrol teşkilatınca ön incelemeden geçirilir. Bu inceleme sonucunda kontrol teşkilatı işlerin durumunu inceleyerek mevcut haliyle sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlandığını veya tamamlanmamış olsa bile teslim alınması istenen işte, işin fonksiyonelliğine önemli ölçüde zarar verecek bir durumun olmadığını ve idarenin ihtiyacını karşılama açısından bu haliyle kabul edilebilir olduğunu tespit ederse, işin tamamlanmış veya listelenen eksiklikleri ile tamamlanmış sayılabileceğini idareye bildirir. Bu durumda idare en az üç (3) kişiden oluşan bir kabul komisyonu kurar ve kabul aşamasına geçilir.” hükümleri yer almaktadır.
Hizmet Alımları Muayene ve Kabul Yönetmeliği’nin “Sorumluluk” başlıklı 14’üncü maddesinde;
“Muayene ve kabul komisyonu başkan ve üyeleri, kontrol teşkilatı üyeleri ile diğer ilgililerin görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır.
Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir.” düzenlemesi yapılmış olup işin mevcut haliyle sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlandığını bildiren ve işin kabulünü yapanlar, ortaya çıkacak kusurlu iş ve işlemlerden sorumlu tutulmaktadır.
Bu bağlamda, Hizmet İşleri Kabul Teklif Belgesini düzenleyen söz konusu işin ön incelemesini yapıp, işin sözleşmesine uygun olarak tamamlandığına ve kabule hazır olduğuna ilişkin tespiti yapan kontrol teşkilatı üyelerinin de yukarıda belirtilen kamu zararından sorumlu oldukları değerlendirilmiştir.
Ayrıca, yapılan işin sözleşme ve eklerine uygun olduğu ve kabule engel olabilecek eksik, kusur ve arızaların bulunmadığını Hizmet İşleri Kabul Tutanağında imza altına alan muayene kabul komisyonu üyelerinin de yukarıda belirtilen kamu zararından sorumlu oldukları değerlendirilmiştir.
Sorumluluğa İlişkin Ek Açıklama:
- … (V.H.K.İ) tüm ödeme emri belgelerinde gerçekleştirme görevlisi olarak sorumluluğunun yanında muayene ve kabul komisyonu başkanı olarak da sorumlu tutulmuştur.
- 14.03.2019 tarihli ve 2503 No’lu ödeme emri belgesinde, 27.03.2019 tarihli ve 2995 No’lu ödeme emri belgesinde, 30.04.2019 tarihli ve 4250 No’lu ödeme emri belgesinde, 16.05.2019 tarihli ve 5245 No’lu ödeme emri belgesinde; … (V.H.K.İ) harcama yetkilisi olarak sorumluluğunun yanında, hizmet işleri kabul tutanağında imzası bulunması nedeniyle ve hizmet işleri kabul teklif belgesinde imzası bulunması nedeniyle sorumlu tutulmuştur.
-09.07.2019 tarihli ve 7477 No’lu ödeme emri belgesinde; …. (Özel Kalem M.) hizmet işleri kabul tutanağında imzası bulunması nedeniyle ve hizmet işleri kabul teklif belgesinde imzası bulunması nedeniyle sorumlu tutulmuştur.
-21.08.2019 tarihli ve 9008 No’lu ödeme emri belgesinde, 11.09.2019 tarihli ve 9632 No’lu ödeme emri belgesinde; …. (Kültür ve Sosyal İşler M.) harcama yetkilisi olarak sorumluluğunun yanında, hizmet işleri kabul tutanağında imzası bulunması nedeniyle ve hizmet işleri kabul teklif belgesinde imzası bulunması nedeniyle sorumlu tutulmuştur.
- 25.09.2019 tarihli ve 10181 No’lu ödeme emri belgesinde, 31.12.2019 tarihli ve 14575, 14576, 14577, 14578 No’lu ödeme emri belgelerinde; …. (Destek Hizmetleri M.) harcama yetkilisi olarak sorumluluğunun yanında, hizmet işleri kabul tutanağında imzası bulunması nedeniyle ve hizmet işleri kabul teklif belgesinde imzası bulunması nedeniyle sorumlu tutulmuştur.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar itibariyle, Belediyesi tarafından; ihtiyaç sahibi vatandaş olarak kabul edilemeyecek kişilere yemek tedarik edilmesi ve dağıtılması suretiyle oluşan ve ayrıntısı aşağıdaki tabloda gösterilen KDV dâhil toplam … TL kamu zararının;
. Harcama Yetkilisi . Gerçekleştirme Görevlisi ve Diğer Sorumlulara
müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,
Azınlık Görüşleri:
(Daire Başkanı … ve Üye …’nın karşı görüşleri: İhtiyaç sahibi tanımına girmeyeceğinden bahisle kendilerine yapılan ayni yemek yardımının kamu zararı teşkil ettiğine ilişkin rapor maddesinde, ‘ihtiyaç sahipleri’ için yapılan yemek yardımı ihalesi kapsamında; İlçe Seçim Kurulu personeli, Fen İşleri Müdürlüğü personeli, Temizlik İşleri Müdürlüğü personeli, Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğü personeli, Cemevi personeli, Destek Hizmetleri Müdürlüğü personeli, ...Mağaza personeli, Ambulans Noktası personeli ve güvenlik personeline ayni olarak yemek verildiği anlaşılmaktadır. Bu kişilerden İlçe Seçim Kurulu personeli hariç diğerlerinin belediye çalışanı olduğu ve belediyenin zaten çalışanlarına yemek hizmeti vermek için ayrıca ihale yapacağı göz önüne alındığında, yapılan harcamanın kamu zararı olduğu yönünde hüküm tesis edilmesinde isabet bulunmamaktadır. Ancak İlçe Seçim Kurulu personeli belediye personeli olmadığından, bu kişilere yemek yardımı verilmesi mevzuata uygun değildir. Bu itibarla, sadece İlçe Seçim Kurulu personeli için verilen yemek yardımı tutarı 9.799,31 TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesine, kalan …. TL için ise ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir.)