SOSYAL DENGE
İdare ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aştığı ve bu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;
11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33’üncü maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen ek 15’inci maddede;
“ Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü,
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.” hükmü,
Anılan Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmü yer almaktadır.
Bununla birlikte Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin yerel yönetim hizmet kollarına ilişkin düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür...” düzenlemesi,
Anılan bölümün “ Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde;
“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ayrıntılı olarak değerlendirildiğinde;
1-Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki sosyal denge sözleşmesi ile sınırlı olup, sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşme’de belirlenen üst limiti aşmayacaktır.
2-15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı KHK’nin ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir.
3-Sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri geçici 14’üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihten (11.04.2012) sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dâhil idareler; sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile 4688 sayılı Kanun’da öngörülen Toplu Sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sosyal denge sözleşmesi yapabilecektir. Şöyle ki:
Dikkate alınmaması öngörülen hükümler söz konusu fıkrada sayılan idare borçları ile ilgilidir. Diğer bir ifade ile sosyal denge sözleşmelerinin kurulmasında genel bir kural olarak öngörülmüş “Kanun maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan koşulların bulunması durumunda sosyal denge sözleşmesi yapılamaması veya koşulların sonradan oluşması durumunda mevcut sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalması” ilkesinin yürürlüğü bir istisna olarak geçici 14’üncü maddede belirtilen idareler için 31.12.2015 tarihine kadar durdurulmuştur. Dolayısıyla, 15.03.2012 tarihinden önce akdedilmiş ve 11.04.2012 tarihinde de geçerli sözleşmesi bulunan idareler, 31.12.2015 tarihine kadar Toplu Sözleşme dönemlerini aşmamak şartıyla, 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki sınırlama ile bağlı olmaksızın yani üçüncü fıkrada sayılan borçları olsa dahi sosyal denge sözleşmesi imzalayabileceklerdir.
Yukarıda belirtilen düzenleme ile 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan bir sözleşmesi bulunmayan idareler ile belirtilen tarihler itibariyle sözleşmesi bulunan idareler arasında farklılaştırma yapılmıştır. Diğer bir ifade ile belirtilen tarihler itibariyle geçerli sözleşmesi bulunmayan idareler sosyal denge sözleşmesi kurulmasında 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki borç sınırlamasına tabi olacaklardır.
31.12.2015 tarihi 2’nci dönem Toplu Sözleşme’nin süresinin sona erdiği tarihtir. Bu durumda, geçici 14’üncü maddede yer alan 31.12.2015 tarihinin, 32’nci maddedeki sınırlamalar yönünden bütün idarelerin uygulamada eşitleneceği tarih olarak kabul edilmesi mevzuatın amacına uyarlı olanıdır. Ancak, “son tarih” Toplu Sözleşme dönemleri itibariyle (31.12.2017), (31.12.2019) ve (31.12.2021) olarak sürekli ertelenmiştir. Dolayısıyla, geçici 14’üncü maddede belirtilen idarelere tanınan borç istisnası uygulamasına bir nevi süreklilik kazandırılmıştır.
4-4688 sayılı Kanun’un 28 ve 29’uncu maddelerine göre imzalanan Toplu Sözleşme’ de belirlenen tavan tutarın, söz konusu sözleşmeler (15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler) uyarınca unvanlar itibariyle yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sosyal denge sözleşmelerinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ödenen ortalama aylık tutarlar tavan olarak esas alınabilecektir. Bu uygulama, maddede bahsi geçen idareler lehine ikinci istisnadır. Şöyle ki:
Burada, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesinden ya da taraflarca karşılıklı feshedilmesinden sonra, 31.12.2015 tarihine kadar yeniden kurulabilecek sosyal denge sözleşmelerinin düzenlenmesinde dikkate alınabilecek tavan tutar konusunda söz konusu idarelere tercih hakkı sunulmaktadır. Yani Toplu Sözleşme’ de belirlenen sosyal denge tazminatı tavan tutarının, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlardan düşük olması halinde, bu sözleşmedeki unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlar yeni kurulacak sosyal denge sözleşmesinde tavan olarak alınabilecektir.
Kanun maddesinde 31.12.2015 tarihine kadar tercihe bırakılan husus, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin rakamsal düzenlemeleridir. Yoksa yukarıda belirtilen sözleşmelerin sürekli yenilenmesi ve güncellenmesi değildir.
5-Tavan tutarların belirlenmesinde bir diğer önemli husus ise 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan ve yıllara sair sözleşmelerde tavan tutar olarak 11.04.2012 tarihinde ilgili personelin aldığı ortalama aylık tutarın mı yoksa sözleşmenin son döneminde aldığı ortalama aylık tutarın mı esas alınması gerektiğidir. Geçici 14’üncü maddenin son fıkrasında “… uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir.” düzenlemesi mevcuttur. Bu düzenlemede tavan tutarın belirlenmesi açısından kanun koyucunun maddenin yürürlüğe girdiği tarihe (11.04.2012) vurgu yaptığı görülmektedir. Dolayısıyla personele yapılacak sosyal denge tazminatı ödemelerinde tavan tutar olarak 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme tercih edilecekse (Toplu Sözleşme’ de belirlenen sosyal denge tazminatı tavan tutarının, sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenen ortalama aylık tutarlardan düşük olması halinde) sözleşmenin döneminden bağımsız olarak ilgili personelin bahse konu tarihte aldığı ortalama aylık tutarın esas alınması doğru olacaktır. Diğer bir deyişle 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmenin uygulama dönemleri ilgili tarihin öncesini veya sonrasını kapsamış olsa bile; ne önceki ne de sonraki tarihler değil 11.04.2012 tarihinde personel sosyal denge tazminatı olarak ortalama aylık ne kadar alıyorsa yeni sözleşmelerde belirlenecek tavan ancak bu tutar olabilecektir.
Hülasa geçici 14’üncü madde kapsamına giren idareler için de tavan uygulaması vardır ve bu tutar; unvanların lehine olmasına göre, ya Toplu Sözleşme’ deki tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü) ya da 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle 11.04.2012 tarihinde ödenen ortalama aylık tutarlardır.
Diğer yandan, geçici 14’üncü maddeye göre, bu maddede belirtilen şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmayacaktır. Daha öncede ifade edildiği üzere, yeni akdedilecek sosyal denge sözleşmelerinde 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmelerin dikkate alınması zorunlu olmayıp idareler dönemler itibariyle Toplu Sözleşmelerde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünü de tavan olarak alabileceklerdir.
İlgili mevzuatın değerlendirilmesinden sonra İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerine bakılacak olursa; İdare ve ilgili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme olduğu, fakat ödemeye esas son sosyal denge sözleşmesinin mevzuata uyarlı düzenlenmediği, tavan tutarın mevzuata uygun olarak tespit edilmediği ve gerek 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede gerekse de Toplu Sözleşme’de yer alan tavan tutarların aşıldığı görülmektedir.
Şöyle ki;
... Büyükşehir Belediyesi ile …SEN arasında 03.06.2011 tarihinde 01.06.2011-31.05.2012 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Söz konusu sözleşme, 11.04.2012 tarihinde yürürlüğünü koruduğundan yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca unvanlar itibariyle personele ödenecek sosyal denge tazminatı tavan tutarının belirlenmesi hususunda önem arz etmektedir.
11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesinin ilgili maddelerinde;
“Sosyal Denge Yardımının Ödenmesi
Madde 10 - Sosyal denge yardımı, çalışılan her ayın 15'inde maaşlar ile birlikte ödenir. Sözleşmenin imzalanmasını müteakip 1 defaya mahsus olmak üzere 1 aylık Sosyal Denge Yardımı çalışanların hesabına yatırılır.
Aylık Sosyal Denge Yardımı
Madde 11-Daire Başkam ve üstü kadrolar (yöneticiler) hariç tüm çalışanlar için brüt 500 TL ödenir.
Bayram Yardımı
Madde 12 -
a) Ramazan Bayramı için (brüt):500 TL
b) Kurban Bayramı için (brüt): 600 TL
Eğitim Ve Yakacak Yardımı
Madde 13- Öğrenim dönemlerinin başında (Eylül ayının ilk haftası içerisinde) eğitim ve yakacak yardımı olarak brüt 500 TL ödenir.” hükümleri yer almaktadır.
Yukarıda adı geçen sözleşmenin sona ermesinden sonra ilgili sendika ile ... Su ve Kanalizasyon İdaresi arasında çeşitli sözleşmeler imzalanmış ve en nihayetinde, belediye meclis kararı alınarak, 24.05.2019 tarihinde yeni bir sözleşme imzalanmıştır. 24.05.2019 tarihinde imzalanan ve 01.04.2019-31.12.2019 döneminde geçerli olduğu belirtilen sözleşmenin ödemeye ilişkin hükümleri aşağıda yer almaktadır.
“AYLIK SOSYAL DENGE TAZMİNATI MİKTARI
MADDE 12 – Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi kamu görevlilerine her ay Brüt 1500 TL olarak ödenir.
MADDE 13 – Kamu Görevlilerine Ramazan Bayramında Net 1000 TL ikramiye ödenir.
MADDE 14 - Kamu Görevlilerine Kurban Bayramında Net 1000 TL ikramiye ödenir.
MADDE 15 – Kamu Görevlilerine Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesinin imzalandığı tarihi müteakiben Net 1000 TL Sözleşme İkramiyesi ödenir.” denilmektedir.
Buna göre 24.05.2019 tarihinde yapılan ve 01.04.2019-31.12.2019 dönemini kapsayan yeni dönem sosyal denge sözleşmesindeki tutarların tavan tutarı aşıp aşmadığının incelenmesi önem arz etmektedir.
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Toplu Sözleşme’ye göre 2019 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları;
• 2019 yılının ilk altı ayı için brüt 1.240,67 TL,
• 2019 yılının ikinci altı ayı için brüt 1.315,36 TL’dir
2012 tarihli sözleşmeye göre, 11.04.2012 tarihinde geçerli olan yasal tavan tutar ile sosyal denge sözleşmesinde yer alan tutarlar incelendiğinde ödenebilecek tavan tutar;
[(500 TL x 12 ay) + (2.100 TL)] / 12 ay= 675 TL (brüt)
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabi memur ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49’uncu maddesine tabi sözleşmeli personele yapılan ödemelerde 11.04.2012 tarihindeki tutar olan 675 TL ile 2019 yılında geçerli olan 1.240,67 TL ve 1.315,36 TL kıyaslandığında; Toplu Sözleşme’deki tavan tutarın çalışanların lehine olması nedeniyle, 2019 yılında, 1.240,67 TL ve 1.315,36 TL’nin tavan tutar olarak esas alınması gerektiği ortaya çıkmaktadır.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerine bakıldığında, her ay brüt 1.500,00 TL ödendiği, buna ilaveten her biri net 1.000,00 TL olmak üzere; Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı ile sözleşmenin imzalanmasını takiben yapılan sözleşme ikramiyesi adı altında olmak üzere toplam üç defa ikramiye ödemesi yapıldığı görülmektedir. Bu bakımdan, aylık düzenli olarak yapılan brüt 1.500,00 TL sosyal denge tazminatı ödemesinin tavan tutarı aşan kısmı ile ikramiye ödemelerinin tamamı açısından kamu zararına sebebiyet verildiği değerlendirilmektedir.
Kamu zararından hangi görevlilerin sorumlu olduğu hususuna gelince: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmektedir.
Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.
Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.
Bu esaslar çerçevesinde, kamu zararına konu hukuki uyuşmazlık hususunda sorumluluğun tespit edilebilmesi için sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecindeki unvanları temelinde incelenmesi gerekecektir.
Başkan Vekilinin Sorumluluğunun İncelenmesi
4688 sayılı Kanunun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “ … belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü mevcuttur.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca belediye başkanları, konuyu belediye meclisine teklif etmeye ve ilgili sendika ile sözleşme yapmaya yetkili kılınmış ve sözleşme akdedilme sürecinden birincil olarak sorumlu tutulmuşlardır.
Rapor ve eki belgelerde incelenmesinden, ... Başkanlığı ve yetkili sendika arasında sözleşmenin imzalandığı tarihte ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı görevini Başkan Vekili olarak ... Valisi …’nın yürüttüğü ve Başkan Vekili sıfatıyla sözleşme imzalama yetkisini imza yetki devri ile Genel Sekreter Yardımcısı …’na devrettiği görülmektedir.
İmza devri suretiyle sözleşmenin imzalanmış olmasının mevzuata uygun olduğunu ancak konunun mevzuata uygun olmayan yönünün sözleşmenin içeriği olduğunu ve imza yetki devri yapan yetkilinin mali sorumluluğunun devralan ile birlikte devam ettiğini öncelikle ifade etmek gerekir. Şöyle ki;
İmza yetkisinin devri ile yetki devri devreden açısından farklı hukuki sonuçlar doğuran müesseselerdir. Yetki devri, yetkili makamın mevzuatla belirlenmiş konulardaki yetkilerini belirli bir süre için idare adına irade açıklamaya yetkili bir görevliye aktarmasıdır. İmza yetkisinin devri, bazı konularda idari işlemin, asıl yetkiliye paralel olmak kaydıyla, farklı bir görevli tarafından da imzalanabilmesi yetkisinin devridir.
İmza yetkisinin devrinde yetki devrinden farklı olarak, karar alma yetkisi, imza yetkisini devreden makamda kalmakta, sadece imza ile nihai işlemin yapılması yetkisi devredilmektedir. Aslında imza yetkisinin devrinde söz konusu olan, bir makam veya görevlinin ödevlerinden bir kısmının yani işlemde bulunması gereken imzası ile yükümlülüğünün, başkasına yaptırılarak yükünün hafifletilmesidir. Bu sebeple imza yetkisini devreden makam yetkilerini her zaman muhafaza eder. İmza yetkisini devreden bu yetkiyi dilediği zaman bizzat kullanabilir.
İmza yetkisinin devri halinde karar alma yetkisi hala yetkiyi devreden makamda olduğundan imza yetkisi devredilenin yaptığı işlerin sorumluluğu yetkiyi devredene için devam etmektedir.
Açıklanan gerekçelerle sözleşme imza yetkisini devretmiş olsa da; başkan vekili olarak görev yapan …’nın kamu zararından sorumlu olduğu değerlendirilmektedir.
4688 sayılı Kanunun 32’inci maddesini ikinci fıkrasında sosyal denge sözleşmelerinin süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyeceği düzenlenmiştir. Fakat yargı konusu olayda sözleşmenin süresinin seçim tarihini geçecek şekilde 01.04.2019-31.12.2019 tarihleri arasında geçerli olmak üzere düzenlendiği ve 24.05.2019 tarihinde imzalandığı görülmektedir. Bu noktada geçerlilik süresi mahalli idareler seçim tarihini aşan sözleşmelerin hukuki durumu önem kazanmaktadır. Ülkemiz hukuk sistemi özel hukuk – kamu hukuku ayrımına göre düzenlenmiştir. Özel hukuk işlemlerinde irade serbestisi ilkesi sonucu, istisnai düzenlemeler hariç, şekil serbestisi kuraldır ve kişiler istedikleri şekilde ve konuda işlem yapmakta özgürdürler. Yani sözleşmenin içeriği ve şeklini belirlemekte kanunlarla belirlenen istisnalar dışında serbesttirler. Ancak kamu hukukunda idareler sözleşme yaparken ne içerik ne de şekil yönünden bir serbestliğe sahip değildir. İçerik yönünden sözleşmeler, kanunların veya diğer düzenlemelerin çizdiği çerçeveye uygun olmalıdır. 4688 sayılı Kanun’a göre, sosyal denge sözleşmesi süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyeceği açıktır. Uygulama süresi bu tarihi aşan sosyal denge sözleşmelerinin, sözleşme hukukuna göre kendiliğinden geçersiz sayılması ve yenilenmesi gerekmektedir.
... Büyükşehir Belediye Başkanlığı seçimi Yüksek Seçim Kurulu yenilenme kararına istinaden … tarihinde yapılmıştır. Bu sebeple 4688 sayılı Kanunda ifade edilen tarih ... Büyükşehir Belediyesi (...) için … tarihi olarak değerlendirilmelidir. Dolayısıyla bu tarihten itibaren sözleşme hukuki olarak geçersiz sayılmalıdır. Bu nedenle, Başkan Vekili …nın seçimin yenilendiği tarih olan 23.06.2019 tarihinden sonraki dönemde yapılan ödemeler sebebiyle oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmamaktadır.
Mevcut Belediye Başkanının sorumluluğunun incelenmesi;
Yargı konusu olayda sözleşme 25.04.2019 tarih ve 345 sayılı Belediye Meclis Kararına istinaden 24.05.2019 tarihinde imzalanmıştır. Mevcut Belediye Başkanı … tarihinde yapılan seçim ile seçilmiş ve … tarihinde mazbatasını alarak göreve başlamıştır. Dolayısıyla kamu zararı oluşturan ödemelerin dayanağı olan sözleşme mevcut Belediye Başkanı göreve başlamadan önceki tarihte imzalanmıştır.
Hal böyle olunca kamu zararına sebebiyet veren sözleşmeyi imza etmeyen ve ödemelerin yapılmasına yönelik herhangi bir talimatı bulunmayan mevcut belediye başkanının kamu zararından sorumlu tutulamayacağı değerlendirilmektedir.
Sosyal Denge Sözleşmesini İmzalayan İdare Yetkililerinin Sorumluluğunun İncelenmesi:
Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan akdedilen sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunan idare temsilcilerinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerekir. Zira Dairemize intikal eden olayda 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde akdedilen ve idari işlem/karar niteliğinde olan sosyal denge sözleşmesine göre yapılan ödemeler söz konusudur. Dolayısıyla, bahse konu ödemelerin mevzuatımız açısından kamu zararı değerlendirmesine tabi tutulmasında ve bu süreçlerde görevli olan personele sorumluluk yönlendirilmesinde yasal düzenlemelere aykırılık bulunmamaktadır.
... Başkanlığınca mevzuata aykırı hükümler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmiştir. Sözleşmeyi imzalayan idare temsilcileri açısından fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin 3’üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur.
Ayrıca sözleşmeyi imza edenin bu yetkiyi imza yetki devri ile almış olması sonucu değiştirmez. Zira imza devrinde hem yetkiyi devredenin mali sorumluluğu devam eder hem de devralan sorumluluğa ortak olur. ... Büyükşehir Belediye Meclisinin 25.04.2019 tarihli ve 345 no.lu Kararı’nda, “ilgili Kanun’un belirlediği usul ve esaslar dahilinde, tavan tutarından ödenmek üzere sosyal denge sözleşmesi imzalanmasına” yetki verilmiştir. Dolayısıyla, Meclis Kararı’nda, tavan tutarı aşacak şekilde sosyal denge sözleşmesi imzalanmasına yetki verilmemiştir. Ancak imzalanan sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarında yasal sınır aşılmıştır. Bu durumda, devredilen imza yetkisinin, yetkinin sahibi tarafından tanımlanan sınırlar içinde kullanılmadığı açıktır.
Netice itibariyle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından sözleşmeyi idareyi temsilen imzalayan dönemin Genel Sekreteri ile Genel Sekreter Yardımcısının da sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.
İlamın “Başkan Vekilinin Sorumluluğunun İncelenmesi” başlık kısmın son bölümünde belirtilen hususlar aynı şekilde sözleşmede imzası bulunan idare temsilcileri içinde geçerlidir.
Yani 4688 sayılı Kanun’a göre, sosyal denge sözleşmesi süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyeceğinden, uygulama süresi bu tarihi aşan sosyal denge sözleşmelerinin, sözleşme hukukuna göre kendiliğinden geçersiz sayılması ve yenilenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla, sözleşmede imzası bulunan … ve …’nun ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı seçiminin yenilendiği tarih olan … tarihinden sonraki dönemde yapılan ödemeler sebebiyle oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır.
Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin Sorumluluğunun İncelemesi;
Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.
Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,
Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu durumda, ilgili mevzuat açısından; harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sözleşmeyi tamamen veya kısmen feshetmesi değil sosyal denge tazminatı ödemelerinin mevzuata uygun yapılmasını sağlaması beklenmektedir. Kaldı ki; mevcut olayda hukuka uygun yapılmış bir sözleşme de bulunmamaktadır. Dolayısıyla, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.
Sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecinde yer aldıkları unvanlar temelinde irdelenmesinden ortaya çıkan sonuca ... Başkanlığı ile yetkili sendika arasında düzenlenen sosyal denge sözleşmesi doğrultusunda memur ve sözleşmeli personele mevzuatta belirlenen tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından,
İdareyi temsilen sözleşmeyi imzalayan Genel Sekreter … ve Genel Sekreter Yrd. … ile sözleşmeyi imzalamaya asıl yetkili olan ve imza yetki devri ile bu yetkisini Genel Sekreter Yardımcısına devreden Başkan Vekili ..’nın Sözleşme ilk geçerlilik tarihi olan 01.04.2019 ile ... Başkanlık seçimlerinin yenilendiği 23.06.2019 tarihi arasındaki ödemelerden; harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin ise imzalarının bulunduğu tüm ödemelerden sorumlulukları bulunduğu değerlendirilmektedir.
Tüm bu açıklamalar ışığında mevzuata aykırı olarak tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda oluşan; … TL kamu zararının, sorumlularına
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere kamu zararı yönünden oy birliğiyle ve sorumluluk yönünden aşağıda belirtilen azınlık görüşlerine karşı oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşleri
Üye … ve Üye …’nın Sorumluluk Yönünden Karşı Görüşleri:
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
4688 sayılı Kanunun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “ … sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. ” hükmü mevcuttur.
Buna göre, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sosyal denge sözleşmesi yapılabilecek, bu sözleşmenin Kanun’un uygulanması bakımından Toplu Sözleşme sayılmayacak, yapılacak sosyal denge sözleşmesi Toplu Sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanacak, sosyal denge sözleşmesi süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyecek ve mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de Toplu Sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sosyal denge sözleşmesi yapılabilecektir.
4688 sayılı Kanunun 32’inci maddesini ikinci fıkrasında sosyal denge sözleşmelerinin süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyeceği düzenlenmiştir. Fakat yargı konusu olayda sözleşmenin süresinin seçim tarihini geçecek şekilde 01.04.2019-31.12.2019 tarihleri arasında geçerli olmak üzere düzenlendiği ve 24.05.2019 tarihinde imzalandığı görülmektedir. Bu noktada geçerlilik süresi mahalli idareler seçim tarihini aşan sözleşmelerin hukuki durumu önem kazanmaktadır. Ülkemiz hukuk sistemi özel hukuk – kamu hukuku ayrımına göre düzenlenmiştir. Özel hukuk işlemlerinde irade serbestisi ilkesi sonucu, istisnai düzenlemeler hariç, şekil serbestisi kuraldır ve kişiler istedikleri şekilde ve konuda işlem yapmakta özgürdürler. Yani sözleşmenin içeriği ve şeklini belirlemekte kanunlarla belirlenen istisnalar dışında serbesttirler. Ancak kamu hukukunda idareler sözleşme yaparken ne içerik ne de şekil yönünden bir serbestliğe sahip değildir. İçerik yönünden sözleşmeler, kanunların veya diğer düzenlemelerin çizdiği çerçeveye uygun olmalıdır. 4688 sayılı Kanun’a göre, sosyal denge sözleşmesi süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçim tarihini geçemeyeceği açıktır. Hal böyle olunca, uygulama süresi bu tarihi aşan sosyal denge sözleşmelerinin, sözleşme hukukuna göre geçersiz sayılması ve yenilenmesi gerekmektedir.
Bu noktada ayrıca ifade etmek gerekir ki; en son mahalli idareler seçiminde belediye başkanlığını aynı kişinin kazanması durumunda; daha önceden mahalli idareler genel seçimi tarihini geçecek şekilde imzalanan sosyal denge sözleşmesinin uygulanmasında kamu yararı açısından sorun görülmeyebilir. Çünkü sözleşmenin uygulama sürecini aynı belediye başkanı yürütmektedir. Ancak, en son mahalli idareler seçiminde belediye başkanlığını farklı kişinin kazanması durumunda, irade beyanının yenilenmesi ve imza yetkisinin yeniden kullanılması yasal zorunluluktur. Zira seçimlerden sonraki dönemde imza yetkisi ve sorumluluğu yeni belediye başkanına aittir.
Yeni belediye başkanının, seçimden sonraki süreçte sosyal denge sözleşmesi imzalamaması ve eski sözleşmeye dayalı olarak ödemelerin yapılmasına izin vermesi; önceki sosyal denge sözleşmesinin olduğu gibi kabul edildiği anlamına gelecektir. Dolayısıyla, yeni dönemde de uygulanan önceki sosyal denge sözleşmesi zımnen onaylanmış olmaktadır. Bu durumda, hem ilgili yasal düzenlemenin amacına hem de hakkaniyet ilkesine göre sözleşmeye bağlı olarak ortaya çıkan kamu zararından yeni belediye başkanının da sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.
Öte yandan 4688 sayılı Kanunun ikinci fıkrasında sözleşmenin seçim tarihinden itibaren üç ay içerisinde yapılabileceğini hüküm altına alındığından, seçim tarihi olan 23.06.2019 tarihinden itibaren üç aylık süre boyunca yeni seçilen belediye başkanının kamu zararından sorumlu tutulamayacağı ancak söz konusu süreden sonra yapılan ödemeler neticesinde oluşan kamu zararından sorumlu tutulması gerektiği düşünülmektedir.