YEMEK YARDIMI
… Belediyesinde Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre 2014 yılı içerisinde, yiyecek yardımının ayni yemek yardımı verilmek yerine, bu ihtiyacın özel bir yemek şirketine ihale edilmesi suretiyle karşılanması hususunda,
….. Belediyesinde görevli personele 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca yemek yardımı yapılması amacıyla, …. İnş. Nakl. Elek. Yemek Tem. San. Tic. Ltd. Şti. ile yemek hizmet alım işi adı altında sözleşme imzalamak suretiyle yemek servis hizmeti satın alındığı, yemek bedelinin tamamının belediye bütçesinden karşılandığı görülmüştür.
657 sayılı Kanunda memurların yararlanacağı çeşitli sosyal yardımlara yer verilmiştir. Bunlardan aile yardımı gibi bazıları her ay memurlara aylıklarıyla birlikte ödenirken bazıları belli şartlarda ve belli şekillerde verilmektedir. 657 sayılı Kanunun 212’ nci maddesinde, “Madde 212 – Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur..” hükmü yer almıştır. Madde hükmünde ‘hangi hallerde’ ifadesine yer verilerek, bütün devlet memurlarının yemek yardımından mutlak olarak yararlanamayacağı, yemek yardımı yapılabilmesi için belli durumların ve şartların mevcut olması gerektiği belirtilmiştir. Bu durumda memurlar her hal ve şartta yemek yardımından faydalanamayabilir. Memurun hangi halde ve ne şekilde bu yardımdan faydalanacağı da ilgili yönetmeliğe bırakılmıştır. Söz konusu yasa maddesine dayanılarak hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin,
“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde,
“ Madde 1 – Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.”
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“ Madde 2 – Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır.”
“Yardım Şekli” başlıklı 3’üncü maddesinde,
“Madde 3 – Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz.”
“Yardımın Şartları” başlıklı 5’inci maddesinde,
“Madde 5 – Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.
Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir.
Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz”. hükümlerine yer verilmiştir.
Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi ….. Belediye Başkanlığı personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi veya civardaki lokantalara bedeli ödenmek suretiyle temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir. Çünkü bu hallerin hiçbirisi, Yönetmelikte yiyecek yardımı yapılması şekli ve yöntemi olarak sayılmamıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un “tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
Dolayısıyla söz konusu maddede, hizmetin tanımı yapılırken, ‘yemek hazırlama ve dağıtım’ ifadelerine de yer verilmiştir. Bu ifadeden mamul mal alımı şeklinde lokantalardan hazır yemek alımının değil, yukarıda zikredilen Yönetmelik hükümleri çerçevesinde yemeğin hazırlatılması ve dağıtımı hizmetinin alınmasının kastedildiği anlaşılmaktadır. Öte yandan “yemek hazırlama ve dağıtım” ifadesinden, sadece öğle yemeğinin anlaşılmasını gerektirecek bir düzenleme bulunmayıp, bu ifadenin başka amaçlarla verilecek bir yemek hizmeti için de kullanılabileceği gözden kaçırılmamalıdır. Mevcut haliyle uygulama, Kamu İhale Kanunun izin verdiği bir hizmet alımından çok, mal alımı şekline dönüşmüş durumdadır. Kaldı ki 4734 sayılı Kanunun yürürlüğünden sonra Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nde muhtelif değişiklikler yapılmış olmasına karşın, yiyecek yardımının nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak veya civardaki lokantalara bedeli ödenmek suretiyle temin edilebilmesine dönük bir düzenlemeye de gidilmemiştir. Para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesi 1. fıkrasında Kamu Zararı tanımlanmış, 2. fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun da, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, .. Belediyesi personeline yemek yardımını … İnş. Nakl. Elek. Yemek Tem. San. Tic. Ltd. Şti. ile yemek hizmet alım işi adı altında sözleşme imzalamak suretiyle gerçekleştirilmesi ve bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.
Bu itibarla, personele yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olduğundan, 2014 yılı içerisinde … Belediyesi bünyesinde çalışan memur ve sözleşmeli personele yapılan yiyecek yardımının ayni yemek yardımı yerine bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması sonucu oluşan ve toplam … TL kamu zararının, raporda belirtilen sorumlularına müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine (Üye …’in, “Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, “ Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.” Denilmekte, “Yapım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, “Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz….” Denilmekte, “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesinde, “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır….” denilmekte, “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde, “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” denilmekte, “Yemek Maliyetinin Hesabı” başlıklı 9 uncu maddesinde ise, “Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” denilmektedir.
Yönetmelikte, yemek servisi için gerekli personel, bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumca karşılanacağı ve bunların yemek maliyetine dahil edilmeyeceği ifade edilmektedir. Memurlardan alınacak tutar sadece yemek malzeme bedelinin yarısıdır.
Ancak kurumlar yemek alımını malzemeli veya malzemesiz olarak veya doğrudan firmalardan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunun gereğince ihale yoluyla almaktadır. Yönetmelik, kurumun kendi yemekhanesinde yemek üretilmesi halinde maliyetinin yarısının alınmasını öngörmektedir. Kurum kendi yemekhanesinde yemek çıkarması halinde, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil değildir. İhale usulü ile alındığında ise firma kar payı da dahil olmak üzere tüm bu unsurlar maliyete dahildir. Bu nedenlerle Yönetmeliğin çıkarılış amacının kurumun kendi yemekhanesinde yemek çıkarılması esasına dayandığı, ihale usulü ile yemek hizmeti alınması halinde uygulanmasını gerektiren bir mevzuatın bulunmadığı düşünülmektedir” şeklindeki,
Üye …’nın “ 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesiyle devlet memurlarına yemek yardımı verilmesi ve bunun esas ve usullerinin ise Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacağı bir yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Söz konusu yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5’inci maddesinde ise, “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.
Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir.
Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” denilerek kanunla verilen bir hakka sınırlama getirilmiştir. Kanun koyucunun amacının bu olmadığı düşünüldüğünde, uygulamada yönetmelikte belirlenen şekillerden farklı (Örneğin ihale ile yemek satın alınması gibi) yemek yardımları yapılması göz önünde bulundurulduğunda, sorguda yer aldığı şekilde memurlara yemek yardımı yapılmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı), 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesi uyarınca ilamın tebliğinden itibaren altmış gün içinde temyiz başvurusu ve aynı Kanunun 56’ncı maddesi uyarınca ilamın tebliğinden itibaren 5 yıl içinde yargılamanın iadesi başvurusu yolları açık olmak üzere,oy çokluğuyla karar verildi.