Tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi
… Belediyesi ile Belediye ve … Sendikası (…) arasında 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatta belirlenen tavan tutarı aştığı ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin yapılan incelemede;
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.” hükmüne,
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
25.08.2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı üçüncü kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2023” şeklinde uygulanır.
(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.”
Düzenlemeleri yer almaktadır.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemelerden anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre, 375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında sosyal denge sözleşmesi yapılabilecektir.
Diğer taraftan sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri geçici 14’üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihten (11.04.2012) sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dâhil idareler; sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile 4688 sayılı Kanun’da öngörülen Toplu Sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sosyal denge sözleşmesi yapabilecektir. Şöyle ki:
Dikkate alınmaması öngörülen hükümler söz konusu fıkrada sayılan idare borçları ile ilgilidir. Diğer bir ifade ile sosyal denge sözleşmelerinin kurulmasında genel bir kural olarak öngörülmüş “Kanun maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan koşulların bulunması durumunda sosyal denge sözleşmesi yapılamaması veya koşulların sonradan oluşması durumunda mevcut sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalması” ilkesinin yürürlüğü bir istisna olarak geçici 14’üncü maddede belirtilen idareler için 31.12.2015 tarihine kadar durdurulmuştur. Dolayısıyla, 15.03.2012 tarihinden önce akdedilmiş ve 11.04.2012 tarihinde de geçerli sözleşmesi bulunan idareler, 31.12.2015 tarihine kadar Toplu Sözleşme dönemlerini aşmamak şartıyla, 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki sınırlama ile bağlı olmaksızın yani üçüncü fıkrada sayılan borçları olsa dahi sosyal denge sözleşmesi imzalayabileceklerdir.
Yukarıda belirtilen düzenleme ile 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan bir sözleşmesi bulunmayan idareler ile belirtilen tarihler itibariyle sözleşmesi bulunan idareler arasında farklılaştırma yapılmıştır. Diğer bir ifade ile belirtilen tarihler itibariyle geçerli sözleşmesi bulunmayan idareler sosyal denge sözleşmesi kurulmasında 32’nci maddenin üçüncü fıkrasındaki borç sınırlamasına tabi olacaklardır.
31.12.2015 tarihi 2’nci dönem Toplu Sözleşme’nin süresinin sona erdiği tarihtir. Bu durumda, geçici 14’üncü maddede yer alan 31.12.2015 tarihinin, 32’nci maddedeki sınırlamalar yönünden bütün idarelerin uygulamada eşitleneceği tarih olarak kabul edilmesi mevzuatın amacına uyarlı olanıdır. Ancak, “son tarih” Toplu Sözleşme dönemleri itibariyle (31.12.2017), (31.12.2019), (31.12.2021) ve (31.12.2023) olarak sürekli ertelenmiştir. Dolayısıyla, geçici 14’üncü maddede belirtilen idarelere tanınan borç istisnası uygulamasına bir nevi süreklilik kazandırılmıştır.
375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesinde, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği belirtilmiştir.
4688 sayılı Kanun uyarınca, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı üçüncü kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %120’si olarak belirlenir iken; “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında yapılacak ödeme tutarının, hiçbir şekilde 1’inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen yasal düzenlemeler ve yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen tazminatın tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre belirlenebilecek, ancak, mevzuatında belirtilen tavan tutarı, yani en yüksek Devlet memuru aylığının %120’sini hiçbir şekilde aşamayacaktır.
Rapor ve eki dosyalara bakıldığında, Belediye ile Sendika arasında 30.12.2021 tarihinde imzalanan ve 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında uygulanacak sözleşmenin, “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 11’inci maddesinde;
“4688 sayılı Kanun kapsamında verilebilecek aylık net sosyal denge tazminatı tutarı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir;
a) Güncel yayınlanan Mali ve Sosyal Haklara ilişkin toplu sözleşme ve genelgelere istinaden, Sosyal Denge Tazminatı hesabı; SDT= En Yüksek Devlet Memuru Aylığının (ek gösterge dahil) X Memur Maaş Katsayısı X % 120 şeklinde hesaplanarak tespit edilir.”
düzenlemesine yer verilmiştir.
Sözleşme’nin “Aylık Sosyal Denge Tazminatı Yardımı Ödeme Miktarları” başlıklı 12’nci maddesinde ise;
“a)Fiilen görevli olan birim müdürlerine; 1 dereceli kadrolu teknik müdüre 2022 yılı Ocak ayında ödenecek çıplak ücretin %70 fazlası uygulanarak hesap edilecek tutarı net alacak şekilde Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır. Ayrıca aylık net ödenecek şekilde belirlenen iş bu tutar memur maaşlarına enflasyon farkı dahil yapılan zam oranı uygulanmak suretiyle arttırılır.
b)657 sayılı kanuna tabi fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarına, bu maddenin (a) bendinde hesaplanarak bulunan net tutarın %20 fazlasına tekabül eden tutara ulaşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödemesi yapılır. Ayrıca aylık net ödenecek şekilde belirlenen iş bu tutar memur maaşlarına enflasyon farkı dahil yapılan zam oranı uygulanmak suretiyle arttırılır.
c)Müdürlüklerde fiilen görev yapan memur personele, almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü güncel Net SDT'nın %80'i kadar net Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır.
d)Müdürlüklerde fiilen görev yapan Uzman, Şef, Zabıta Amiri ve Zabıta Komiseri personele almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü güncel Net SDT'nın % 100’ü kadar net Sosyal Denge Tazminatı ödemesi yapılır.
e)Ramazan ve Kurban Bayramında güncel Net SDT'nın %140T kadar net bayram yardımı yapılır.
f)Her sözleşme yılı içerisinde Mayıs ayı sonuna kadar güncel Net SDT’nın %140’ı kadar net Giyecek yardımı yapılır.
g)Bu sözleşmenin yürürlüğe girdiği tarihte bir defaya mahsus olmak üzere;
- Fiilen görev yapan başkan yardımcılarına; güncel net Sosyal Denge Tazminatının 3 katı tutarında;
- Fiilen görev yapan birim müdürlerine; güncel net Sosyal Denge Tazminatının 3 katı tutarında;
- Fiilen görev yapan Uzman. Şef, Zabıta Amiri ve Zabıta Komiseri personele güncel Net SDT'nın 2 katı tutarında;
- Fiilen görev yapan diğer kamu görevlisine güncel Net SDTnın 1 katı tutarında;
Net Sosyal Denge Tazminatı ikramiyesi ocak ayı sonuna kadar ödenir.
h)Personele kendisinin evlenmesi halinde güncel Net SDT’nın %500’ü kadar net evlilik yardımı yapılır. Eşlerden her ikisi de aynı işyerinde çalışıyorsa ikisinede ayrı ayrı ödenir.
i)Personelin kendisinin veya eşinin doğum yapması durumunda güncel Net SDT’nın %200'ü kadar net doğum yardımı yapılır. Eşlerden her ikisi de aynı işyerinde çalışıyorsa ikisinede ayrı ayrı ödenir.
j)Başkanlık makamı tarafından. Yazı İşleri Müdürlüğü bünyesinde çalışan ve nikah akdetmek üzere yetki verilen personele, Belediyeye ait nikah salonları dışında kıydığı her bir nikah için güncel Net SDT’nin %8’u kadar net sosyal denge Tazminatı ödenir. Kıyılan nikahların puantajları hazırlanıp. Mali Hizmetler Müdürlüğüne bildirilir ve ödeme yapılır.
k)Emekli Teşvik Pirimi Ödemesi;
a) 01.01.2022 tarihinden önce emeklilik süresini dolduran personel, emekliliğin teşvik edilmesi kapsamında; emekliliğini 14 Şubat 2022 tarihine kadar emekliliğe ayrılanlara güncel Net SDT'nin % 3000'i kadar teşvik pirimi ödenir.
b) Sözleşmenin imza tarihinden sonra, emeklilik şartlarını tamamlayan personele emekliliğin teşvik edilmesi kapsamında; hitap sistemine göre emekliliği hak ettiği tarihten itibaren 45 gün içerisinde emekliliğe ayrılanlara güncel Net SDT’nin % 3000’i kadar teşvik pirimi ödenir.
c) Yukarda bahsi geçen durumlar dışında emekliliğe ayrılan personele emekliliğin teşvik edilmesi kapsamında güncel Net SDT’nin % 800'ü kadar teşvik pirimi ödenir.
l)19.11.1986 Tarih ve 86/11220 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyeyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3/2 fıkrası, 2. Cümlesi kapsamında, görev yapan zabıta personeline, anılan yönetmeliğin hükümleri gereği ve 6. Toplu sözleşmeleri yerel yönetim hizmet koluna ilişkin toplu sözleşmenin 13. Maddesine istinaden ek olarak her ay güncel Net SDT'nin % 25’si kadar net yemek yardımı yapılır.
m)Ölüm Yardımı: Personelin, İş kazası sonucu ölümü halinde yasal mirasçılarına toplam güncel Net SDT'nin %800’ü kadar, Normal ölümü halinde ise güncel Net SDT'nin %200’ü kadar, Anne, baba, eş, kardeş ve çocuklarının ölümü halinde her bir olay için güncel Net SDT'nin % 100’ü kadar ölüm yardımı yapılır.”
Düzenlemesine yer verilmiştir.
Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’na göre 2023 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları; 2023 yılının ilk altı ayı için 4.944,00 TL, ikinci altı ayı için 5.811,67 TL’dir (Söz konusu tavan tutarlar en yüksek devlet memuru aylığının, ek gösterge dâhil, %120’sidir).
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; sosyal denge sözleşmesinin mevzuatında belirtilen şekliyle düzenlenmediği ve bazı personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği; İdare tarafından 2023 yılında geçerli olan sözleşmede yer alan çeşitli ödemelerin verilmesi ile yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’de yer alan tavan tutarın aşılmasına neden olunduğu tespit edilmiştir.
Kamu zararından hangi görevlilerin sorumlu olduğu hususuna gelince: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmektedir.
Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Sayıştay Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.
Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.
Bu esaslar çerçevesinde, kamu zararına konu hukuki uyuşmazlık konusunda sorumluluğun tespit edilmesi için sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecinde yer aldıkları unvanlar temelinde incelemek gerekecektir.
Belediye Başkanının Sorumluluğunun İncelenmesi
4688 sayılı Kanunun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “ … belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü mevcuttur.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca belediye başkanları, konuyu belediye meclisine teklif etmeye ve ilgili sendika ile sözleşme yapmaya yetkili kılınmış ve sözleşme akdedilme sürecinden birincil olarak sorumlu tutulmuşlardır.
Dairemize intikal eden olayda 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde imzalanan ve idari işlem/karar niteliğinde olan sosyal denge sözleşmesine göre yapılan ödemeler söz konusudur. Hal böyle olunca mevzuata aykırı sözleşme yapılmasından, idareyi temsilen sözleşmeyi (ek protokol) imzalayan belediye başkanın sorumlu olacağı açıktır. Dolayısıyla, kanunla belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumakla yükümlü tutulan başkanın sosyal denge ödemeleri yönünden bu yükümlülüğünü yerine getirmediği anlaşılmaktadır. Açıklanan gerekçelerle Belediye Başkanı’nın kamu zararından sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.
Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin Sorumluluğunun İncelemesi;
Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.
Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,
Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.
Yargı konusu olayda bazı ödeme emri belgelerinde gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzası bulunan kişilerin 696 sayılı KHK kapsamında hizmet alımı suretiyle belediyede istihdam edilen belediye iştirak şirketin personeli olduğu görülmüştür. 696 sayılı KHK’nın ek 20 ve geçici 24’üncü maddelerine tabi olarak çalıştırılan söz konusu personeller 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre faaliyet göstermekte olan belediye şirketinin işçileri durumundadır. Bu durumda anılan kişilere imza yetkisi de gerektiren gerçekleştirme görevliliği sıfatı verilerek belediyeye ait harcama süreçlerinde görev verilmesi hatalı bir uygulamadır. Ancak idare hukukunda, yargı içtihatları ve doktrine göre idari hiyerarşisinin dışında bulunan kişilerin idare adına giriştikleri eylem ve işlemler iyiniyetli üçüncü kişilere karşı geçerli kabul edilmektedir. Bu durumda idare yetkilisi gibi imza eden kişiler attıkları imzadan sorumlu olmaktadırlar. Dolayısıyla ödeme emri belgesine gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imza atan belediye şirketinin işçileri kamu zararından sorumludurlar.
5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu durumda, ilgili mevzuat açısından; harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sözleşmeyi tamamen veya kısmen feshetmesi değil sosyal denge tazminatı ödemelerinin mevzuata uygun yapılmasını sağlaması beklenmektedir. Kaldı ki; mevcut olayda hukuka uygun yapılmış bir sözleşme de bulunmamaktadır. Dolayısıyla, tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının bulunmamaktadır.
Muhasebe Yetkilisinin Sorumluluğunun İncelenmesi;
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi uyarınca bir kamu görevlisinin kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için, fiili ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı aranmasını öngörmektedir. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili ‘kasıt, kusur, ihmal’ unsurlarını taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir
5018 sayılı kamu mali yönetimi ve kontrol kanunun muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları başlıklı 61 inci maddesi;
“Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
kontrol etmekle yükümlüdür. Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.” hükmünü içermektedir. Madde hükmünde anlaşılacağı üzere muhasebe yetkililerinin sorumluluğu ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yapacağı incelemeyi kapsamaktadır. Dolayısıyla kamu zararıyla doğrudan ya da dolaylı irtibatı olmayan bir şekli hatanın kamu zararı ile ilişkilendirilmesi 5018 sayılı Kanun ile kurulmuş olan yetki ve sorumluluk dengesine uygun düşmeyecektir. Açıklanan gerekçelerle muhasebe yetkililerinin ödeme emri belgesi üzerinde “yetkili” kişilerin imzalarını kontrol etme sorumluluğunu yerine getirmemesinden ötürü ödeme emri belgesinde yer alan kamu zararından sorumlu tutulmalarının mevzuatla uyarlı olmadığı kanaatine varılmıştır. Kaldı ki; yukarıda açıklandığı üzere ödeme emri belgesine gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imza atan belediye şirketinin işçileri idare hukuku açısından kamu zararından zaten sorumludurlar.
Sorguda sorumlu tutulanların harcama sürecinde yer aldıkları unvanlar temelinde irdelenmesinden ortaya çıkan sonuca göre … Belediyesi ile yetkili sendika arasında düzenlenen sosyal denge sözleşmesi doğrultusunda memur ve sözleşmeli personele mevzuatta belirlenen tavan tutarların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından, belediyeyi temsilen sözleşmeyi imzalayan belediye başkanı ile harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun bulunduğu değerlendirilmektedir.
Sonuç olarak, yukarıda yer alan açıklamalar doğrultusunda söz konusu tavan tutarlara riayet edilmeden memur ve sözleşmeli personele Ramazan ve Kurban Bayramı’nda ikramiye ödemesi yapılması sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının;
… TL'sinin Üst Yönetici … (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi … (Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Müdürü), Gerçekleştirme Görevlisi … (… A.Ş. Personeli)
… TL'sinin Üst Yönetici … (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi … (Destek Hizmetleri Müdürü), Gerçekleştirme Görevlisi … (… A.Ş. Personeli)
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere kamu zararı yönünden oy birliğiyle ve sorumluluk yönünden aşağıda belirtilen azınlık görüşlerine karşı oy çokluğuyla,
Azınlık Görüşleri
Daire Başkanı …’ın Sorumluluk Yönünden Karşı Görüşü:
4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir ...”
hükmü yer almaktadır. Buna göre belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya münhasıran yetkili kişi “belediye başkanı”dır.
Yargılamaya konu ödemeye esas toplu sözleşmede, her ne kadar mevzuata aykırı hükümler yer alıyor olsa da; hukuken geçerliliğinde tereddüt bulunmayan ve tarafları bağlayan mevcut sözleşmeyi, herhangi bir kamu görevlisinin yok hükmünde sayma ve uygulamama imkânı bulunmamaktadır. Hukuken geçerli olan sözleşmede öngörülen ödemelerin gerçekleştirmesi konusunda gerek harcama yetkililerinin gerekse harcama sürecinde yer alan diğer Kamu görevlilerinin herhangi bir takdir yetkisi bulunmamaktadır.
Ayrıca, gerek 5018 sayılı Kanun’da, gerekse diğer ilgili mevzuatta; kanunların verdiği yetkiye istinaden üst yöneticiler tarafından tesis edilen işlemlerin hukuka uygunluğunu denetleme konusunda harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerine verilmiş herhangi bir görev, yetki ve sorumluluk bulunmamaktadır. Belirtilen nedenlerle, mevzuatın öngördüğü limitleri aşacak şekilde ödeme öngören sosyal denge sözleşmesinde belirtilen miktarlar esas alınmak suretiyle yapılan ödemeden dolayı sadece sözleşmeyi imzalayan üst yönetici ile diğer kamu görevlilerinin sorumlu tutulması gerektiği harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğa dahil edilme imkanı bulunmadığı gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye … ve Üye …’un Sorumluluk Yönünden Karşı Görüşü:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı 61 inci maddesinde;
“Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
kontrol etmekle yükümlüdür.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı kararında da aynen:
“5- Muhasebe Yetkilisinin Görev ve Sorumlulukları
Muhasebe yetkilisinin harcama sürecindeki rolü belge kontrolü ve ödeme olarak görülmekte ise de, kuruluş muhasebesinin genel düzenlemesi ve yönetim dönemi hesabının verilmesi bakımından bu görevlinin özel bir yeri ve işlevi vardır. Bu itibarla Sayıştay’a karşı sorumluluk noktasında muhasebe yetkilisinin sorumluluğunun ayrıntılı olarak ele alınması gerekmektedir.
a) Muhasebe Yetkilisinin İmza Kontrol Görev ve Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi uyarınca muhasebe yetkilisinin, ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yetkililerin imzasını arama yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu nedenle;
- Ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları olmakla birlikte, ödeme emri belgesi eki belgeler üzerinde herhangi bir imza eksiği varsa muhasebe yetkilisinin, ödeme emri belgesi üzerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
- Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sadece birinin imzası varsa, muhasebe yetkilisinin, imzası bulunan görevliyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
- Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları yoksa muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu tutulması gerektiğine,
Denilmektedir.
Gerek 5018 sayılı Kanun gerekse bahse konu genel kurul kararında yetkililerin imzasının tamlığından ve dolayısıyla imzaların yetkili kişilerce atılıp atılmadığından muhasebe yetkilisinin sorumlu olduğu esası benimsenmiştir.
Yargı konusu olayda bazı ödeme emri belgelerinde gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzası bulunan kişilerden bazılarının 696 sayılı KHK kapsamında hizmet alımı suretiyle belediyede istihdam edilen belediye iştiraki olan şirketin personeli olduğu görülmektedir. 696 sayılı KHK’nın ek 20 ve geçici 24’üncü maddelerine tabi olarak çalıştırılan söz konusu personeller 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre faaliyet göstermekte olan belediye şirketinin işçileri durumundadır. Bu durumda anılan kişilere imza yetkisi de gerektiren gerçekleştirme görevliliği sıfatı verilerek belediyeye ait harcama süreçlerinde görev verilmesi hatalı bir uygulamadır.
Bu durumda muhasebe yetkililerinin, yetkisiz kişilerce gerçekleştirme görevlisi bölümü imzalanan ödeme emri belgelerindeki kamu zararından üzerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri birlikte sorumlu tutulması gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Full & Egal Universal Law Academy