Murakıplara Yapılan Ödeme
…… Genel Müdürlüğü hesaplarının denetimi için …… Bakanlığını temsilen …… Bakanlığı Denetim Hizmetleri Başkanı ……’nın, …… Bakanlığını temsilen ise …… Bakanlığı İdari ve Mali İşler Daire Başkanı ……’nın görevlendirilerek ilgililere bu görevleri nedeniyle maaş ve ikramiye ödenmesi sonucu toplam …… TL tutarında kamu zararına sebebiyet verilmesi ile ilgili olarak,
…… Genel Müdürlüğü, 22/6/1935 tarih ve 3035 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 14/06/1935 tarih ve 2804 sayılı Kanun ile kurulmuştur. …… Genel Müdürlüğü ilk kurulduğunda, hükmi şahsiyeti haiz ve bütün işlemlerinde bu Kanun ile özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulmuş olup, ticari usullere göre idare olunan ……’nın bütün harcama ve işlemlerinin 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa, Artırma, Eksiltme ve İhale Kanunlarına ve Divanı Muhasebatın (Sayıştayın) vize ve denetimine tabi olmadığı belirtilmiştir.
2804 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesinde,
“M.T.A. Enstitüsünün hesapları, biri İktısat ve diğeri Maliye Vekaletince her hesap yılı başında birer yıl için tayin edilen iki murakıptan mürekkep bir heyet marifetiyle murakabe olunur. Murakıplar, ticari ve sınai müesseseler muhasebesine vakıf olanlar arasından seçilir. Bunlara verilecek ücret her sene umumi heyetçe tayin olunur. Murakıplar Enstitünün mevcutlarını ve her nevi muamelelerini tetkik ve murakabe ile mükelleftir. Üç ayda bir muamelat hakkında Maliye ve İktisat Vekaletlerine bir rapor verirler. Bu raporların birer sureti umumi heyete tevdi olunacak senelik rapora bağlanır.
Bu murakıplık vazifesi, muhassas ücreti verilmek şartıyla aynı vasıfları haiz Hükümet memurlarına da gördürülebilir. Müddeti biten murakıplar yeniden tayin edilebilir.” denilmektedir.
16’ncı maddesinde ise,
“M.T.A. Enstitüsü, senelik bilançosunu ve bu bilanço ile sene içinde yapılan işler hakkında izahatı muhtevi bir raporu her mali senenin sonundan itibaren nihayet üç ay içinde İktisat Vekaletine vermeğe mecburdur. İktisat Vekaleti, bunları ve murakabe heyetinin yıllık raporunu kendi mütalaasıyla birlikte umumi heyetin tasdik ve tasvibine konulmak üzere tevdii tarihinden itibaren iki ay içinde Başvekalete verir.” hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre kanun koyucu, …… Genel Müdürlüğünün her bir mali seneye ait hesaplarının denetimiyle ilgili özel düzenleme yapmış ve ……’nın her bir mali seneye ait hesaplarının, ilgili kurumlardan görevlendirilen iki murakıptan oluşan bir heyet marifetiyle denetlenmesini öngörmüştür. İktisat Bakanlığı ve Maliye Bakanlığınca tayin edilen iki murakıp tarafından düzenlenen yıllık raporların İktisat Bakanlığı tarafından, kendi mütalaasıyla birlikte umumi heyetin tasdik ve tasvibine konulmak üzere tevdii tarihinden itibaren iki ay içinde Başvekalete (Başbakanlığa) verilmesi belirlenmiş, murakıplara bu hizmetleri karşılığında verilecek ücretin ise her sene umumi heyetçe tayin olunacağı belirtilmiştir.
2804 sayılı Kanun’un ilk halinde, yukarıya alınan maddelerde geçen ‘umumi heyet’ aynı Kanun’un 17 ve 18’inci maddelerinde düzenlenmiş, ancak 22.05.1964 tarih ve 11709 sayılı RG’de yayımlanan 12/5/1964 tarih ve 468 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 7’nci maddesiyle sözkonusu 17 ve 18’inci maddeler yürürlükten kaldırılmıştır.
2804 sayılı Kanun’un yürürlükten kaldırılan 17’nci maddesinde,
“MTA Enstitüsünün umumi heyeti, Başvekaletten intihab edilecek üç murahhas ile Büyük Millet Meclisinin Bütçe, İktisat ve Divanı Muhasebat Encümenleri Azalarının toplantısından vücuda gelir.” hükmüne yer verilmiş,
18’inci maddesinde ise,
“Umumi heyet, Başvekaletten gönderilip Büyük Millet Meclisi Reisi tarafından havale edilen MTA Enstitüsünün yıllık bilançosu ile raporunu, murakabe heyetinin yıllık raporunu ve İktisat Vekaletinin bunlar hakkındaki mütalaasını tetkik edip enstitünün bilançosunun tasdiki ve raporların tasvibi veya bunların reddi hakkında karar verir.
Umumi heyetin bilançoyu tasdik ve raporları tasvip kararı MTA Enstitüsü ve memurlarının ibrasını tazammum eder.” denilmiştir.
Dolayısıyla, 2804 sayılı Kanunun mülga 17’nci maddesinde umumi heyetin kimlerden oluştuğu, mülga 18’inci maddesinde ise umumi heyetin yetkileri düzenlenmiştir.
…… Genel Müdürlüğü, 468 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 22.05.1964 tarihinden itibaren bu Kanun kapsamına dahil edilerek, …… Genel Müdürlüğüne ait hesapların denetiminin Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılması ve düzenlenecek raporların Türkiye Büyük Millet Meclisi Kamu İktisadi Teşebbüsleri (Karma) Komisyonu tarafından incelenmesi hususu yasal düzenleme altına alınmıştır.
01.01.2005 tarihinden itibaren ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 2 ve 3’üncü maddeleriyle …… Genel Müdürlüğü Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri kapsamına alınarak Kanuna ekli (II-B) sayılı Cetvelde de sayılmış ve Özel Bütçeli Kuruluş haline gelmiştir, söz konusu Kanunun 81/c maddesindeki, “Bu Kanun kapsamındaki kamu idarelerine ilişkin olarak, ..., diğer kanunlarla 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu, 6245 sayılı Harcırah Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanununa tâbi olunmadığına dair istisna veya muafiyet getiren hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır.” hükmü ile ……’nın mali yönetim ve denetimleri, mülga 832 sayılı Sayıştay Kanunu ve halen yürürlükte bulunan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri doğrultusunda Sayıştay tarafından yapılmaya başlanmıştır.
Yapılan incelemede murakıplara, “22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Geçici 9 ve Ek 1’inci maddelerine tabi kuruluşlarla, bu Kanun Hükmünde Kararname kapsamı dışında kalan ve 15/11/2000 tarihli ve 4603 sayılı Kanuna tabi olmayan kamu bankaları ile PTT Anonim Şirketinde çalışan kapsam dışı ve sözleşmeli personel ile bu kuruluşlar ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ve iştiraklerinin yönetim kurulu başkan ve üyeleri, denetim ve tasfiye kurulu üyeleri ile denetçilerine 2016 ve 2017 yıllarında uygulanacak ücretlerin tespitine ilişkin 18/07/2017 tarihli ve 2017/T-7 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı” esas alınarak bu Kararın 2’nci maddesi hükmüne göre her ay aylık ücret ile her yılın Ocak ve Temmuz aylarında da birer aylık ücret tutarı kadar ikramiye ödendiği görülmüştür.
Tüm bu değerlendirmelerden sonra uyuşmazlık konusu ödemeyle ilgili olarak iki durumun tespiti önem arz etmektedir: Birincisi, denetim görevinin yasal dayanağı, ikincisi ise bu denetim görevi karşılığında ödenecek ücretin yasal gerekçesi.
Söz konusu “denetim görevi” 2804 sayılı Kanunun 14’üncü maddesine müstenid olup bu madde 02.07.2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nın 153/4 bendiyle yürürlükten kaldırıldığı 02.07.2018 tarihine kadar yürürlükte kalmıştır. Her ne kadar söz konusu yasal düzenlemenin 5018 sayılı Kanunun 81/c maddesi gereğince yürürlükten kaldırıldığı iddia edilse de 2804 sayılı Kanunun 14’üncü maddesi Kurumun Sayıştay tarafından denetlenmesine engel teşkil etmediğinden bu iddiaya itibar edilmemiştir.
Ayrıca Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü Genel Direktörlüğünün Yönetim ve Denetim Şekilleri İle Örgütlenmesi Hakkında Yönetmelik’in 7-13 üncü maddelerinde de bahsi geçen denetimle ilgili düzenlemeler yer almaktadır.
Söz konusu “denetim” için ödenecek ücrete gelince, bu ücret yasal dayanağını yine aynı Kanunun 14’üncü maddesinde geçen “Bunlara verilecek ücret her sene umumi heyetçe tayin olunur.” ibaresinde bulmaktadır. Dolayısıyla söz konusu ücretin tespiti yetkisi münhasıran umumi heyete aittir. Ancak söz konusu ücretin tespiti yönündeki idari işlemi yapacak olan umumi heyetin kuruluş, görev ve yetkilerini düzenleyen 2804 sayılı Kanunun 17 ve 18’inci maddeleri 12.05.1964 tarih ve 468 sayılı Kanunun 7’inci maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. Dolayısıyla bahsi geçen “denetim” görevi karşılığı “ücreti” belirleyecek yetkili makam artık mevcut değildir. Bu durumda ücret ile ilgili belirlemeyi yapan idari işlem “yetki” yönünden sakat olacaktır. Sorumlular her ne kadar söz konusu ücreti Yüksek Planlama Kurulunun 18.7.2017 tarih ve 2017/T-7 sayılı Kararı gereğince yaptıklarını ifade etmişler ise de, yukarıda belirtildiği gibi bu ücretin tespiti münhasıran “umumi heyet”e aittir ve başka kişi ya da kurullar tarafından belirlenemeyecektir. Bu bağlamda uyuşmazlık konusu ücret ödemesi işleminin yasal dayanağı bulunmamaktadır. Ancak, aynı konu Genel Müdürlüğün 2010 yılına ait yargı raporunda da konu edilmiş ve uyuşmazlığı inceleyen Sayıştay 7. Dairesi, 2804 sayılı Kanunun 14’üncü maddesinde öngörülen denetimin, “5018 ve 6085 sayılı Kanunlarda öngörülen hükümlerle çelişmeyen ve bunlardan farklı mahiyete sahip bir inceleme ve kontrol faaliyeti nedeniyle yapılan “Denetim Kurulu Üye Ücreti” ödemesinde mevzuata aykırılık bulunmadığına” karar vermiştir. ( 28.9.2012 tarih ve 60 sayılı ilama ait tutanak Md:6)
Yine aynı mahiyetteki yasal düzenlemelerin yer aldığı 2819 sayılı Elektrik İşleri Etüt İdaresi Teşkiline Dair Kanunun 14, (12.5.1964 tarih ve 468 sayılı Kanunun 8 inci maddesi ile mülga) 17 ve 18 inci maddeleri mucibince murakıplara yapılan ödemenin yasallığını tartışan Sayıştay Temyiz Kurulu 19.11.2013 tarih ve 37896 tutanak sayılı kararında, söz konusu ödemenin mevzuata uygunluğuna karar vermiştir.
Bahsi geçen yargısal kararlar, her ne kadar tarafların aynı olmaması nedeniyle dava konusu uyuşmazlığa uygulanması gereken bir ‘kesin hüküm’ teşkil etmese de, bu kararların, söz uyuşmazlık konusu ödemeyi yapan kamu görevlilerinde ödemenin yasallığı konusunda bir kanaatin oluşmasına yol açması kaçınılmazdır. Bunun da, tazmin yaptırımıyla sonuçlanan ‘kamu zararına sebebiyet verme’ eyleminin manevi unsurunu oluşturan ‘kusur’ unsurunu ortadan kaldırdığı açıktır. 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 2/k ve 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddeleri gereğince ise mevzuata aykırı bir ödemenin sorumlulara ödettirilmesi yaptırımıyla sonuçlanan ‘kamu zararı’ oluşturabilmesi için bu zararın sorumluların kusurlu eylemi sonucunda ortaya çıkması gerekir.
Şu halde uyuşmazlık konusu ödemenin sorumluların kusurlu bir eylemi sonucunda oluşmadığı kanaatine varılmış olup sorumlular hakkında tazmin kararı verilmesine mahal olmadığına,
Kamu zararı oluşturmayan ……TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
Daire Başkanı ……ve Üye ……’nın karşı oyları ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Daire Başkanı ……ve Üye ……’nın karşı oy gerekçesi,
“2804 sayılı MTA Genel Müdürlüğü Kanunu’nun 14’üncü maddesinde murakıplara verilecek ücretin her sene Umumi Heyetçe tayin olunacağı hususu düzenlenmiş ise de, Kanun’un Umumi Heyetin kimlerden oluştuğunu ve yetkilerini düzenleyen 17 ve 18’inci maddeleri 12/5/1964 tarih ve 468 sayılı Kanunun 7’nci maddesiyle yürürlükten kaldırıldığından ve murakıplara verilecek ücretin tayin olunacağı makam artık bu tarih itibarıyla ortadan kalkmış olduğundan murakıplara yapılacak ödemelerin yasal dayanağının kalmadığı, ayrıca MTA Genel Müdürlüğü 01.01.2005 tarihinden itibaren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu kapsamına girdiğinden bu tarihten itibaren Sayıştay denetimine tabi olduğu, bu nedenle her iki murakıbın denetim yetkisinin olmadığı ve bu kişilere yapılacak ödemelerin yasal dayanağının bulunmadığı anlaşıldığından, …… TL tutarındaki kamu zararının sorumlulara müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine karar verilmesi gerekir.”