Daire başkanlığına vekalet eden memura konut tahsis katkısı ödenmesi,
Kadro karşılığı sözleşmeli statüde bulunmayıp, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olarak görev yapan ve daire başkanlığına vekalet eden personele konut tahsis yardımı ödenmesi suretiyle kamu zararına neden olunduğu iddiası ile sorgu konusu edilen toplam …….. TL hakkında konunun esasına geçilmeden önce Kurumun, Sayıştayın yargısal denetimine tabi olmadığı iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede,
Temyiz Kurulunun ….’nın 2011 yılı hesabıyla ilgili vermiş olduğu ……... tarih ve ….. sayılı kararında da ifade edildiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar.
Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” denilmiştir.
“Kamu zararı”na ilişkin 71’inci maddesi ise,
“(Değişik birinci fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde,
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
(Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış, sağlanmamış hizmetleri sağlanmış, yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” şeklindedir.
19.12.2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 5’inci maddesinde,
“ (1) Sayıştay,
a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.
b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.
c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.” hükmüne yer verilerek Sayıştayın görevleri sayılmıştır.
Aynı Kanun’un 48’inci maddesinde de “Yargılamaya esas rapor” düzenlenmiştir. Söz konusu maddede,
“(1) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların savunmaları alınarak mali yıl sonu itibariyle yargılamaya esas rapor düzenlenir. Ancak bu Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen hususlara ilişkin düzenlenen yargılamaya esas raporlar için mali yıl sonu beklenmez. Yargılamaya esas raporun düzenlenmesinde, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde cevap vermeyen sorumluların savunmaları dikkate alınmaz.
(2) Yargılamaya esas raporlar eki belgelerle birlikte Başkanlığa sunulur. Başkanlık bu raporları en geç onbeş gün içinde hesap yargılamasının yapılacağı daireye gönderir.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanun’un 2’nci maddesindeki, “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” hükmü yukarıda yer verilen, 6085 sayılı Kanunun 5 ve 48’inci madde hükümlerinin uygulanmasına engel teşkil etmemektedir. Kaldı ki 6085 sayılı Kanun’un “Kaldırılan hükümler” başlıklı 82’nci maddesinde yer alan,
“(1) Bu Kanunun geçici maddelerindeki hükümler saklı kalmak kaydıyla,
a) Geçici 11’inci maddesi hariç, 21/2/1967 tarihli ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile ek ve değişiklikleri,
b) 24/6/1983 tarihli ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ek ve değişiklikleri,
c) Diğer kanunların Sayıştay denetiminden istisna veya muafiyet tanıyan hükümleri ile bu Kanuna aykırı hükümleri,
yürürlükten kaldırılmıştır.” şeklindeki hüküm de buna cevaz vermektedir.
Ayrıca, 6085 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kanun’dan sonra yürürlüğe girmiş olup, yargılama hükümleri söz konusu Kanun ile yeniden belirlenmiştir. Denetimle birlikte yargı alanı genişletilmiş, denetleyici ve düzenleyici kurumlar bu yargı alanına tabi kılınmıştır. Bu itibarla ….’nın Sayıştay tarafından yapılan yargısal denetime tabi olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Esasa ilişkin yapılan incelemede,
Kadro karşılığı sözleşmeli statüde bulunmayıp, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olarak görev yapan ve daire başkanlığına vekalet eden personele konut tahsis yardımı ödenmesi ile ilgili olarak,
01.11.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum personeli” başlıklı 92’nci maddesinin birinci fıkrasında,
“Bu Kanun ile Kuruma verilen görevlerin gerektirdiği sürekli görev ve hizmetler, bankalar yeminli murakıpları ve yardımcıları, bankacılık uzman ve yardımcıları, hukuk uzman ve yardımcıları, bilişim uzman ve yardımcıları ile Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu uzman ve yardımcılarından oluşan meslek personeli ve idarî personel eliyle yürütülür………..” denilmekte,
İkinci fıkrasında,
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbidir.” hükmüne yer verilmekte,
“Ücretler, malî ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinin ikinci fıkrasında ise,
“Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.”
Denilmektedir.
Anılan yasal düzenlemelerden kadro karşılığı sözleşmeli olarak istihdam edilen personelin ücret, mali ve sosyal haklarının 5411 sayılı Kanun’da öngörülen esas ve usullere göre ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edileceği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede, …… tarihli ve …… sayılı kurul kararı ile 01.11.2005 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilen personele (Başkan Yardımcılarına, Başkanlık Müşavirlerine ve Daire Başkanlarına) sosyal haklar kapsamında, Başbakanlık Müsteşarına yapılan konut tahsisi dikkate alınarak konut tahsis katkısı adı altında kira yardımı ödenmesine karar verilmiştir.
…… tarihli ve …… sayılı kurul kararının 5’inci maddesinde,
"İzin, geçici görev veya görevden uzaklaştırma gibi nedenlerle geçici olarak görevinden ayrılan personelin yerine vekalet görevi verilmesi ve vekalet görevinin üç aydan fazla sürmesi halinde üç aydan fazla devam eden süre için, boş kadroya vekalet görevi verilmesi halinde ise vekalet tarihinden itibaren almakta olduğu tüm ödemeler (aile yardımı hariç) ile vekalet edilen kadro için belirlenen tüm ödemeler (aile yardımı hariç) arasındaki varsa olumlu farkın net vekalet ücreti olarak ödenmesine” Denilmektedir.
Yapılan incelemede, yukarıda yer verilen Kurul kararına istinaden daire başkanlığı kadrosuna vekalet etmekte olan personele yapılan ödemenin, kendi kadrosundan kaynaklanan ödemeler ile vekalet ettiği kadroya ait ödemeler arasındaki olumlu farkın ödenmesi suretiyle gerçekleştirildiği, yapılan ödeme, her ne kadar bordro üzerinde “konut tahsis katkısı” sütunu altında gösterilmiş olsa da, bu durumun vekalet edilen kadro ile kendi kadrosu arasındaki ödeme farkının konut tahsis katkısı tutarı kadar olmasından kaynaklandığı, fiilen yerine getirilen vekalet görevi karşılığında aradaki ücret farkından kaynaklanan tutarın ilgili kişiye ödenmesi sonucu herhangi bir kamu zararına sebebiyet verilmediği anlaşıldığından, uyuşmazlık konusu edilen ……… TL hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına, Üye ………….’ın karşı oyu ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Üye …………’ın karşı oy gerekçesi:
“5411 sayılı Kanun’un “Kurum personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikici fıkrasında,
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbidir.” Denilmekte,
“Ücretler, malî ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinin ikinci fıkrasında ise,
“Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.”
Hükmüne yer verilmektedir.
Söz konusu mevzuat hükümlerine bakıldığında, 657 sayılı Kanun’a tabi Kurum personelinin ödemelerinin kurul kararı ile düzenlemeyeceği anlaşılmaktadır. Kurumda boş kadroya vekalet durumunda, vekalet ücretlerinin nasıl ödeneceği ise …… tarih ve ….. sayılı kurul kararıyla düzenlenmiştir.
Aynı zamanda sadece boş kadroya vekalet ücretlerinin ödenmesi açısından değil, diğer her türlü hak ve yükümlülükler yönünden de 657 sayılı Kanun’a tabi personel hakkında kurul kararı ile düzenleme veya değişiklik yapılması mümkün değildir.
Ayrıca söz konusu personele yapılan ödemelerin bulunduğu bordrolara bakıldığında, ilgili ödemelerin “konut tahsis katkısı” sütunu altında, sadece konut tahsis katkısı tutarına denk gelecek tutarda yapıldığı da görülmektedir.
Bu itibarla, 657 sayılı Kanun’a tabi olarak çalışan Kurum personeline yasal bir dayanağı olmadığı halde konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan toplam …….. TL kamu zararının raporda adı geçen sorumlularına ödettirilmesi gerekir.”