Sosyal Denge Ödemesi:
…. Müdürlüğü tarafından, sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin geçerli sözleşme hükmüne aykırı olarak ve yeni bir meclis kararı alınmadan imzalanan ikinci bir sözleşmeye dayanılarak ödeme yapılması konusuna ilişkin olarak,
..... Belediyesi ile ........ Sendikası arasında 2019 yılındaki sosyal denge tazminat ödemelerini belirleyen 3 adet sözleşme söz konusudur,
13.07.2017 tarihinde imzalanan ve 01.08.2017 ile 31.07.2019 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi (1 numaralı sözleşme),
26.03.2018 tarihinde imzalanan ve hangi tarihler arasında geçerli olduğu düzenlenmemiş sosyal denge sözleşmesi (2 numaralı sözleşme),
16.05.2019 tarihinde imzalanan ve 16.05.2019 ile 16.08.2021 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi (3 numaralı sözleşme),
(2) numaralı sözleşme ile (1) numaralı sözleşmede belirlenmiş olan ödeme tutarları güncellenerek artırılmış ve 26.03.2018 tarihinden itibaren (2) numaralı sözleşme hükümlerine göre işlem tesis edilmeye başlanmıştır. 2019 yılında 1 Ocak ve 15 Mayıs tarihleri arasına isabet eden sosyal denge tazminatı ödemeleri (2) numaralı sözleşme hükümlerine göre yapılmıştır.
(1) numaralı sözleşmede ilgili ödemelere ilişkin hüküm, “657 sayılı devlet memurlarına ve sözleşmeli personele aylık net 600,00 TL, …sosyal denge ödeneği ödenir.” şeklinde iken, 2 numaralı sözleşmede bu hüküm, “657 sayılı devlet memurlarına ve sözleşmeli personele tavan olarak belirlenen sosyal denge tazminatının %92'si ödenir…” şeklinde değiştirilmiştir.
(2) numaralı sözleşmenin bu hükmüne istinaden yapılan ödemeler, (1) numaralı sözleşme hükmüne göre yapılan ödemelere kıyasla artışa neden olmuştur.
27.06.1989 tarih ve 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesinde,
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” Hükmü yer almaktadır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesindeki,
“…belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, …karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, …arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” düzenlemesine istinaden alınan ........ sayılı Belediye Meclisi Kararı’na dayanılarak (1) ve (2) numaralı sözleşmeler imzalanmıştır. Hükümden de görüleceği üzere, aynı konu ve kapsamda imzalanacak birden çok sözleşme için birden fazla belediye meclis kararı alınması zorunluluğundan bahsedilmemiştir.
Ayrıca imzalanmış üç sözleşmenin de “Yürürlük ve Süre” başlıklı 26’ncı maddesinde, “Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 (Otuz) gün önce başlanır” Hükmüne yer verilmiştir.
Görevli Denetçiler tarafından düzenlenen yargılamaya esas raporda konuyla ilgili olarak, (1) numaralı sözleşmenin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 26’ncı maddesinde “Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 (Otuz) gün önce başlanır” ifadesine yer verilmesi nedeniyle sözleşmenin bitmesinden önceki 30 günlük süreden önce bir sosyal denge sözleşmesi imzalanmasının mümkün olmadığı, imzalanması halinde ise bu sözleşmenin geçersiz olacağı, (2) numaralı sözleşmede (1) numaralı sözleşmenin 26’ncı maddesine aykırılık teşkil ettiğinden, geçersiz olduğu, bu kapsamda yapılan ödemelerin de kamu zararı olarak değerlendirileceği ifade edilmiştir.
Uyuşmazlığın, 1 Ocak-31 Mart 2019 tarihleri arasında personele ödenen sosyal denge tazminatlarının hesaplanmasında 13.07.2017 tarihinde imzalanan ve 01.08.2017 ile 31.07.2019 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinin (1 numaralı sözleşme) mi yoksa 26.03.2018 tarihinde imzalanan ve hangi tarihler arasında geçerli olduğu düzenlenmemiş sosyal denge sözleşmesi (2 numaralı sözleşme) hükümlerinin mi uygulanacağı konusunda çıktığı görülmektedir. Denetçiler (2) numaralı sözleşmenin (1) numaralı sözleşmenin 26’ncı maddesi hükmüne aykırı olması nedeniyle geçersiz olduğunu ve belirtilen sürede (1) numaralı sözleşme hükümlerinin uygulanması gerektiğini ileri sürmektedirler.
Sosyal denge sözleşmelerinin gerek kamu hizmetinin görülmesine yönelik olması gerekse sözleşmede kamu gücü ve ayrıcalıklarının söz konusu olması nedeniyle idari sözleşme olduğunun kabulünde bir duraksama bulunmamaktadır. İdari sözleşmelerin de bir “sözleşme” olması nedeniyle özel hukuktaki sözleşme kuralları (Borçlar Kanunu hükümleri) esas itibariyle idari sözleşmelere “genel hüküm” olarak uygulanabilir. Nitekim Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 35’inci maddesi “…bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Borçlar Kanunu hükümleri uygulanır…” diyerek, Borçlar Kanunu’nun, idarenin sözleşmelerine genel hüküm olarak uygulanabileceğini ayrıca ve açıkça öngörmüştür. Dolayısıyla idari sözleşmelerin uygulanmasında da esasen özel hukuk sözleşmelerinin uygulanmasında geçerli olan kurallar geçerlidir. Bu kuralların başında “sözleşmenin bağlayıcılığı”, “tek taraflı değişiklik yasağı” ve “tarafların eşitliği” ilkeleri gelir. (Kemal GÖZLER, İdare Hukuku, 3. Baskı, C:2, Sf. 154)
Borçlar Kanunu’nun 1’inci maddesi “Sözleşmenin kurulması” başlığı altında “Sözleşme, tarafların iradelerini karşılıklı ve birbirlerine uygun olarak açıklamalarıyla kurulur” demektedir. Dolayısıyla sözleşmenin kurucu unsuru tarafların birbirlerine uygun iradelerinin karşılıklı olarak ve varsa yasalarda öngörülen şekil şartına göre açıklamalarıdır. Şu halde, taraflar arasında geçerli bir sözleşme yürürlükte iken bu sözleşme hükümleri yine tarafların karşılıklı ve birbirlerine uygun iradeleri ile değiştirilebilir ya da ortadan kaldırılabilir. Diğer bir anlatımla, karşılıklı ve birbirlerine uygun taraf iradelerinin yürürlükteki sözleşme hükümlerine aykırı olması durumunda sözleşme yeni taraf iradeleri doğrultusunda hükümlerini doğuracaktır. Buradan hareketle sonraki sözleşme hükümlerinin öncekine aykırı olması durumunda sonraki sözleşmenin geçersizliğinden bahsedilemez.
Uyuşmazlık konusu olayda taraflar arasında imzalanan 13.07.2017 tarihli ve 01.08.2017 ile 31.07.2019 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinin (1 numaralı sözleşme) 26’ncı maddesine “Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 (Otuz) gün önce başlanır” hükmünü koymuşlar ancak bu süreyi beklemeden 26.03.2018 tarihinde yeni bir sosyal denge sözleşmesi (2 numaralı sözleşme) akdetmişlerdir. Dolayısıyla, sözleşmenin kurucu unsuru olan karşılıklı ve birbirine uygun taraf iradeleri ile 1 numaralı sözleşme hükmünde usul ve yasaya uygun olarak değişiklik yapmışlardır. Bu değişikliğin hukuk düzeni tarafından kabulünü engelleyici bir durum bulunmadığından 2 numaralı sözleşme olarak adlandırılan sözleşmeye göre yapılan işlemlerde mevzuata aykırı bir husus bulunmamaktadır.
Bu itibarla, geçerli olan bir sözleşmeye dayanılarak ve yasal sınırlar aşılmadan yapılan sosyal denge ödemelerinin yukarıda belirtilen gerekçelerle kamu zararı oluşturmadığı görüldüğünden, uyuşmazlık konusu ….. TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
Üyeler ..... ve ........ karşı oyları ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Üyeler ..... ve ........ karşı oy gerekçesi:
“27.06.1989 tarih ve 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesinde,
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” Hükmü yer almaktadır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesindeki,
“27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” düzenlemesi ile kanun koyucu mahalli idarelerde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme sürecini, sözleşmenin nasıl, kimler arasında ve ne zaman yapılacağını özel hükümler ile belirlemiştir.
Söz konusu mevzuat hükümlerine göre,
Belediyelerde sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin sözleşme imzalanabilmesi için belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmiş olması gerekir. Bu kanunun emredici hükmü olup, belediye meclisi kararı ile belediye başkanına sözleşme yapma yetkisi verilmeden belediye başkanı tarafından sözleşme imzalanması mümkün değildir. Bu düzenleme ile sözleşme imzalama süreci her seferinde yeniden başladığından her sözleşme için belediye meclisinin ayrı kararı gerekir.
Bunun yanında “...sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarı…” denilmek suretiyle, sözleşmenin başlangıç ve bitişinin belirlendiği bir dönemde yani sözleşme süresince sosyal denge tazminatının verileceği düzenlenmiştir.
Diğer taraftan “...toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir...” hükmü ile de sözleşmenin ne zaman yapılacağına ilişkin bir süre sınırı getirilmiştir.
..... Belediyesi ile ........ Sendikası arasında 2019 yılındaki sosyal denge tazminat ödemelerini belirleyen 3 adet sözleşme imzalanmıştır,
13.07.2017 tarihinde imzalanan ve 01.08.2017 ile 31.07.2019 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi (1 numaralı sözleşme),
26.03.2018 tarihinde imzalanan ve hangi tarihler arasında geçerli olduğu düzenlenmemiş sosyal denge sözleşmesi (2 numaralı sözleşme),
16.05.2019 tarihinde imzalanan ve 16.05.2019 ile 16.08.2021 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi (3 numaralı sözleşme),
(2) numaralı sözleşme incelendiğinde, sözleşme Belediye Meclisinin ........ sayılı Kararı’na dayanılarak, yani (1) numaralı sözleşmenin de dayanağı olan belediye meclis kararına göre imzalanmış, belediye meclisinden yeni sözleşme yapılmasına ilişkin yeni bir karar alınmamıştır. 26.03.2018 tarihinde imzalanan bu sözleşmede, sözleşmenin hangi tarihler arasında geçerli olduğunu gösteren geçerlilik süresi de belirtilmemiştir. Ayrıca toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir hükmüne uyulmadan sözleşme imzalanmıştır.
Yukarıda açıkça belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak (2) numaralı sözleşme imzalanması hukuken geçerli olmadığından bu sözleşme hükümlerine göre sosyal denge tazminatı ödenmesi mümkün değildir.
Ayrıca (1) numaralı sözleşmenin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 24’üncü maddesinin (c) fıkrasında , “Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 (Otuz) gün önce başlanır” denilmektedir. (1) numaralı sözleşmenin geçerlilik süresi 01.08.2017 ile 31.07.2019 olarak belirlenmiştir ancak geçerliliğin, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “…Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez…” şeklindeki düzenlemeden dolayı yerel seçim tarihi olan 31 Mart 2019’u geçemeyeceği göz önünde bulundurulursa, sözleşmenin geçerliliği 31 Mart 2019 tarihinde sona erecektir. Şu halde yeni sözleşme görüşmelerinin en erken 31 Mart 2019 tarihinden 30 gün öncesinde yapılmaya başlanması gerekirdi.
(1) numaralı sözleşmede yer alan “Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 (Otuz) gün önce başlanır” hükmüne de aykırı olarak (2) numaralı sözleşme imzalanmıştır. Sözleşmelerin tamamına konulan bu hüküm eğer taraflar açısından bağlayıcı olmayacaksa sözleşmelere bu hükmün konulmasının hukuki açıdan doğru olmayacağı aşikârdır.
Yukarıda belirtilen kanun ve sözleşme hükümlerine aykırı olarak (2) numaralı sözleşme imzalanarak bu sözleşme hükümlerine göre sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının raporda belirtilen sorumlulara ödettirilmesi gerekir.”