Zabıta müdürlüğüne atama
İlk ataması zabıta müdürlüğüne mevzuata aykırı bir şekilde yapılan …’e asilde aranan şartları taşımadığı halde müdür kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasına ilişkin olarak,
18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in,
“Kapsam” başlıklı 2'nci maddesinde;
“Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla;
a) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda,
b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,
...
istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.
…”
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15'inci maddesinde;
“Belediyeler ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için İçişleri Bakanlığı; yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarındaki personel için Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı olmak üzere kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler.
Bu Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğacak tereddütleri gidermeye Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir.”,
Geçici 2'nci maddesinde ise;
“Belediyeler, il özel idareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulur.”
hükümleri yer almaktadır.
Anılan Yönetmeliğin yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanarak 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik”in,
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan (Değişik ibare:RG-7/5/2014-28993) devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.”
“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde, (Değişik: RG-7/5/2014-28993)
(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü,
…”
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik: RG-7/5/2014-28993)
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.
b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.”
“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde (Değişik: RG-7/5/2014-28993)
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,
...”
“Sınav şartı” başlıklı 10’uncu maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik: RG-7/5/2014-28993)
“(1) Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir.”
“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde düzenlenmiş olan hizmet grupları arasındaki geçişler aşağıdaki esaslar çerçevesinde yapılır.
a) (Değişik:RG-7/5/2014-28993) Aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak kaydıyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılabilir.
b) (Değişik:RG-7/5/2014-28993) Gruplar arası görevde yükselme niteliğindeki geçişler ve alt gruptan üst gruplara geçişler görevde yükselme sınavına tabidir. Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.
…”
denilmiştir.
Mahalli İdareler Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca, müdür kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olunması ve son müracaat tarihi itibarıyla 5’inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışılmış olunması ile Yönetmelikte belirtilen özel şartlara haiz olunması gerekmektedir. Ancak, aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak koşuluyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılması mümkündür.
Anılan Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli başlıklı” 21’inci maddesinde yer alan;
“(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” hükmüne istinaden, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Belediye Zabıta Yönetmeliği”nin,
“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.”
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmelik belediyelerin zabıta teşkilatını kapsar.”
“Kadro ve Unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde,
“(1) Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.”
“Görevde Yükselme Şartları” başlıklı 17’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;
…
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
b) Zabıta amirliğine atanabilmek için;
…
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
c) Zabıta komiserliğine atanabilmek için;
…
4) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.”
denilmektedir.
Buna göre, Yönetmeliğin 1’inci, 2’nci ve bilhassa 6’ncı maddeleri incelendiğinde, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin zabıta müdürü ve daire başkanı dahil olmak üzere tüm zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin işlemlerini kapsadığı açıktır. Ancak, mezkûr Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında “daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara” görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalara ilişkin şartlar düzenlendiğinden, Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrası ile öngörülen “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartının daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarına yapılacak atamalarda aranmayacağı sonucu çıkmaktadır. Öte yandan, aynı maddenin birinci fıkrası hükmünden bağımsız olarak değerlendirilmesi gereken ikinci fıkrası hükmü gereğince, “daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru” şeklinde Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde sayılan tüm zabıta teşkilatı personeli kadrolarına yapılacak atamalar için aranacak hizmet sürelerinin hesabında, 657 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin (B) fıkrasında öngörülen şartların yanı sıra en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak koşulunun da yerine getirilmesi gerekmektedir.
Nitekim, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünü görevde yükselmeye tabi tutmadığı gerekçesiyle iptal edilmesi amacıyla Danıştay 12’nci Dairesi’nde dava konusu edilmesi üzerine adı geçen Daire tarafından verilen … tarih ve … sayılı kararın temyiz edilmesi sonucunda konunun Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından incelenmesi neticesinde verilen … tarih ve … no.lu kararda aynen,
“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır." hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında, "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.” denilerek, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesi hükmünün iptaline yer olmadığına hükmedilmiştir.
Yapılan incelemede, … Bakanlığında 4’üncü dereceli zabıt katibi kadrosunda görev yapmaktayken, 12.11.2018 tarihinde … Belediyesi 1’inci dereceli Zabıta Müdürlüğü kadrosuna, buradan da 24.12.2018 tarihinde görevde yükselme sınavına tabi olan … Müdürlüğüne atanan …’in; hizmet döküm cetveline göre, daha önce zabıta teşkilatında çalışmadığı, dolayısıyla da hizmet süresinin en az iki yılını zabıta teşkilatında geçirmiş olma şartını taşımadığı halde yapılan bu atama işlemi nedeniyle ilgiliye atandığı müdürlük kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.
Sorumlular savunmalarında, 18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkrada yer alan, “Zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki diğer kadrolar için ikinci fıkrada belirtilen hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır.” hükmü ile zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün bu sürelerden muaf tutulduğunun açık hale getirildiğini belirtmişlerse de, ilgilinin zabıta müdürlüğüne atamasının gerçekleştirildiği tarihte bahse konu değişiklik yürürlükte bulunmamaktadır.
Kaldı ki, 18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklikle Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkra hükmünün, 02.07.2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesi ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.
Şöyle ki, 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te bulunmayan bir hükme, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesinde yer verilmiş olup, bu hüküm ile zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapanların alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, sınavsız ve genel hükümlere göre diğer müdür kadrolarına atanabileceği hükme bağlanmıştır. Böylelikle, yeni Yönetmelik ile zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için “zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapma” şartı getirilmesi suretiyle idarelerin sınırsız takdir hakkı kullanımı ve keyfiyetinin önüne geçilmeye çalışılmıştır.
Ancak, sorgu konusu atamanın gerçekleştirildiği tarihte yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te, zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için herhangi bir şart aranılmadığından anılan tarihte zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek açısından ilgilinin en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartını sağlaması gerektiği açıktır.
Konu sorumluluk yönüyle değerlendirildiğinde,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde ise; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları hükme bağlanmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde, belediye personelinin belediye başkanı tarafından atanacağı; … tarih ve … sayılı … Belediyesi Meclis Kararı ile kabul edilen “… Belediyesi İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Kuruluş, Görev, Yetki ve Sorumlulukları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”in 7’nci maddesinde ise, Belediyede çalışan personelin özlük işlemlerinin mevzuat çerçevesinde yürütülmesini sağlamak görevinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürüne ait olduğu belirtilmiştir.
Buna göre, oluşan kamu zararı nedeniyle; ödeme emri ve eki belgelerinde imzası bulunan Harcama Yetkilisi (...) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (…) … ile mevzuata aykırı atama işlemini teklif eden (...) … ile teklif edilen atamayı onaylayan Üst Yönetici (…) … ’un sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, …’in mevzuata aykırı olarak Zabıta Müdürlüğü kadrosuna, buradan da görevde yükselmeye tabi olan … Müdürlüğüne atanmasından kaynaklanan … TL kamu zararının;
Üst Yönetici (…) …, Harcama Yetkilisi (...) …, Gerçekleştirme Görevlisi (…) … ile atama işlemini teklif eden (…) …’ ya müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile ödettirilmesine oy birliğiyle karar verildi.