DEUXIEME CHAMBRE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 17078/90
présentée par SCI DE BOUMOIS
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 13 février 1992 en présence
de
MM. S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G. H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Deuxième Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 28 mars 1990 par SCI DE BOUMOIS
contre la France et enregistrée le 27 août 1990 sous le No de dossier
17078/90 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
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EN FAIT
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par la
requérante peuvent se résumer comme suit :
La requérante est une société civile immobilière ayant son siège
social à St Martin de la Place (Maine et Loire). Elle est représentée
par son gérant en exercice.
Le 11 janvier 1983, la société requérante obtint du maire de St
Martin de la Place une autorisation d'affouillement délivrée en
application du Code de l'urbanisme en vue de l'aménagement d'un étang.
Le maire de la commune, exerçant ses pouvoirs de police
municipale, prescrivit par arrêté du 23 septembre 1983 la suspension
immédiate des travaux de creusement en raison des risques graves que
comportait la réalisation du projet de la société requérante.
Le 9 octobre 1985, la société requérante saisit le tribunal
administratif de Nantes qui rejeta le 3 juillet 1986 son recours en
annulation de l'arrêté municipal en considérant notamment que "la
société requérante ne peut se prévaloir de droits acquis par la
délivrance antérieure d'un permis de construire des cabanes de tir et
de clôtures, à le supposer valide, ce permis ne pouvant tenir lieu de
l'autorisation de creusement prévue par les articles R-442-1 et
suivants du Code de l'urbanisme".
Le 5 septembre 1986, la société requérante saisit le Conseil
d'Etat d'un recours contre le jugement.
Le 30 septembre 1986, le dossier de première instance fut
transmis au Conseil d'Etat.
Le 12 novembre 1986, la société requérante déposa son mémoire
ampliatif. Le 7 juin 1987, le maire de la commune déposa son mémoire
en défense auquel la société répliqua le 22 octobre 1987. Le 5 janvier
1988, le dossier fut confié à un rapporteur et le 5 avril 1988, à la
demande de l'avocat de la société, communiqué aux directions
départementales de l'équipement et de l'agriculture du Maine et Loire.
Il fut restitué le 19 août 1988 sans observations. Le 18 juillet 1990,
le ministre de l'Equipement présenta ses observations. Le 15 octobre
1990, un nouveau rapporteur fut désigné. Il déposa son rapport le 12
février 1991. Le 23 mars 1991, eut lieu la séance d'instruction.
Après audience du 19 avril 1991, le Conseil d'Etat rendit son
arrêt le 17 mai 1991 par lequel il annula le jugement du tribunal
adminsitratif de Nantes et l'arrêté municipal du 23 septembre 1985 en
considérant que les travaux entrepris par la société requérante
n'apparaissaient pas comme étant de nature à compromettre la sécurité
publique et que le maire avait excédé ses pouvoirs en prescrivant
l'interruption desdits travaux.
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GRIEFS
La société requérante se plaint de la longueur de la procédure
administrative introduite le 9 octobre 1985 devant le tribunal
administratif de Nantes et qui a abouti à l'arrêt rendu le 17 mai 1991
par le Conseil d'Etat. Ce dernier a statué au terme de quatre ans et
huit mois de procédure.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 28 mars 1990 et
enregistrée le 27 août 1990.
Le 15 octobre 1990, la Commission, en application de l'article
48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, a décidé de porter cette
requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à
lui présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son
bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations les 16 avril et
23 mai 1991. La requérante y a répondu le 12 juin 1991.
Le 9 avril 1991, la Commission a décidé de renvoyer la requête
à une Chambre.
EN DROIT
La société requérante se plaint de la durée de la procédure
administrative en contestation de l'arrêté municipal lui prescrivant
l'interruption des travaux qu'elle avait entrepris en vertu de
l'autorisation municipale qu'elle avait obtenue. Elle invoque les
dispositions de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui
garantit à toute personne le droit "à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable".
Le Gouvernement oppose à la société requérante une première
exception tirée du non-épuisement de la voie de recours interne ouverte
par l'arrêt de principe Darmont du 29 décembre 1978 pour fonctionnement
défectueux du service public de la justice.
La requérante conteste l'interprétation que le Gouvernement fait
de l'article 26 (Art. 26) de la Convention.
La Commission rappelle que l'épuisement des voies de recours
internes n'implique l'utilisation des voies de droit que pour autant
qu'elles sont efficaces et suffisantes, c'est-à-dire susceptibles de
remédier à la situation en cause (voir Cour Eur. D.H., arrêt De Jong,
Baljet et van den Brink du 22 mai 1984, série A n° 77, p. 19, par. 39).
Il incombe à l'Etat défendeur, s'il plaide le non-épuisement des
vois de recours internes, de démontrer la réunion de ces diverses
conditions (voir entre autres Cour Eur. D.H., arrêt Johnston et autres
du 18 février 1986, série A n° 112, p. 22, par. 45 ; arrêt Ciulla du
22 février 1989, série A n° 148, p. 14, par. 31).
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La Commission relève que cette voie de recours présuppose que les
autorités administratives reconnaissent au préalable qu'une durée
excessive de la procédure est constitutive d'une faute lourde commise
dans l'exercice de la fonction juridictionnelle.
La Commission constate de plus que le Gouvernement ne cite pas,
suite à l'arrêt Darmont de 1978 qui a posé le principe mais ne l'a pas
appliqué au cas qui lui avait été soumis en l'espèce, un quelconque
arrêt ayant fait application de ce principe. A fortiori, le
Gouvernement ne cite aucun arrêt dans lequel le Conseil d'Etat aurait
constaté qu'une juridiction administrative avait commis une faute
lourde à raison de la durée excessive de la procédure engagée devant
elle, et aurait attribué une indemnisation en raison de la durée de la
procédure et de la violation subséquente de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
En l'espèce, la Commission constate que le Gouvernement défendeur
n'a pas démontré que le recours que le requérant aurait dû, selon lui,
utiliser pour répondre aux exigences de l'article 26 (art. 26) de la
Convention était effectif (cf. No 11282/84, déc. 12.11.87, D.R. 54 p.
77).
Il s'ensuit que l'objection tirée du non-épuisement des voies de
recours internes ne saurait être retenue.
Le Gouvernement oppose ensuite une exception tirée de
l'incompatibilité ratione materiae avec la Convention au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2), au motif que la société requérante
n'était titulaire d'aucun droit ainsi qu'a pu le juger le tribunal
administratif et subsidiairement, qu'en ordonnant l'interruption des
travaux de creusement d'un étang, le maire ne mettait pas en cause les
droits de caractère civil que sont le droit de propriété et le droit
de construire, mais visait à faire respecter l'obligation d'obtenir une
autorisation de creusement. Son intervention prise après avis des
services compétents était fondée sur les pouvoirs de police qu'il tient
de l'article L 131-2 du Code des communes et ne créait aucun rapport
juridique de caractère civil entre la société requérante et une
autorité publique. Il se réfère sur ce point à la décision de la
Commission du 6 mai 1982 (N° 9607/81, déc. 6.5.82, D.R. n° 28, p. 248)
dans laquelle la Commission a considéré que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) ne s'applique pas à toute limitation apportée par les
autorités à la jouissance du droit de propriété et qu'en particulier
la législation sur la police des constructions édictée souverainement
par l'Etat dans l'intérêt public, n'est pas génératrice de rapports
juridiques pouvant être qualifiés de droits et obligations de caractère
civil.
La requérante conteste la thèse du Gouvernement et soutient que
la décision du maire d'interdire les travaux a constitué une atteinte
à son droit de propriété.
Certes, la Commission a déjà pu considérer que la législation sur
la police des constructions, en particulier les normes relatives à la
hauteur des bâtiments, édictée souverainement par l'Etat dans l'intérêt
public, n'est pas génératrice de rapports juridiques entre les
propriétaires et l'Etat qui pourraient être qualifiés de droits et
obligations de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention (cf. N° 9607/81, déc. 6.5.82, D.R. 28 p.
248).
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La Commission considère cependant devoir dans la présente espèce
adopter un raisonnement inspiré des principes dégagés par la Cour
européenne des Droits de l'Homme (cf. notamment arrêt Tre Traktörer AB
du 7 juillet 1989, Série A n° 159, pp. 16 et 17, par. 36, arrêt Allan
Jacobsson du 25 octobre 1989, Série A n° 163, p. 19, par 66) et
rechercher s'il y avait contestation sur un "droit" que l'on pouvait
dire, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne, et,
dans l'affirmative, si ce droit revêtait un caractère civil au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Quant au premier point, la Commission estime qu'il y avait bien
une contestation réelle, notamment sur la légalité de la décision
municipale interdisant la poursuite des travaux entrepris par la
société requérante. Quant au caractère civil du droit de la société
requérante, la Commission rappelle que la notion de "droits et
obligations de caractère civil" ne doit pas, d'après la jurisprudence
de la Cour, s'interpréter par simple référence au droit interne de
l'Etat défendeur ; il suffit que l'issue de la procédure soit
déterminante pour les droits et obligations de caractère privé (voir
arrêt Tre Traktörer AB précité, Série A n° 159, p. 18, par. 41).
En l'occurrence la Commission considère que l'issue de la
contestation était déterminante pour les activités professionnelles de
la société requérante et que le "droit" qui lui était contesté de
construire sur son terrain revêt un "caractère civil" aux fins de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
La Commission est par conséquent d'avis que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention est applicable en l'espèce. Partant,
l'exception soulevée à cet égard par le Gouvernement ne saurait être
retenue.
En ce qui concerne le bien-fondé du grief, la Commission relève
que le recours devant le tribunal administratif de Nantes qui marque
le début de la procédure date du 9 octobre 1985. Le Conseil d'Etat a
rendu son arrêt le 17 mai 1991. Selon la requérante, ce laps de temps
ne saurait passer pour "raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
Le Gouvernement combat cette thèse. Il considère que la
procédure qui a duré moins de neuf mois devant le tribunal
administratif de Nantes est raisonnable et que le déroulement
chronologique de la procédure devant le Conseil d'Eat fait apparaître
des carences et initiatives malencontreuses imputables à la société
requérante qui a tardé dans le dépôt de ses mémoires et a retardé le
déroulement de l'instance en demandant la communication du dossier aux
différentes directions départementales. Il estime enfin qu'aucune
négligence particulière ne peut être imputée aux autorités judiciaires
qui ont conduit la procédure sans retard.
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Selon la jurisprudence constante de la Cour et de la Commission,
le caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'apprécie suivant les
circonstances de la cause et eu égard en particulier aux critères
suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et
celui des autorités compétentes (voir, par exemple, Cour Eur. D.H.,
arrêt H. c/ France du 24 octobre 1989, série A n° 162, p. 21, par. 50).
Faisant application de ces critères et tenant compte des
circonstances propres à la présente affaire, la Commission estime que
la durée de la procédure litigieuse soulève des problèmes qui
nécessitent un examen du fond de l'affaire. En conséquence, elle ne
saurait déclarer la requête manifestement mal fondée au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président
Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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