SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 25147/94
présentée par Rosanna SCHALLER VOLPI
contre la Suisse
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première Chambre),
siégeant en chambre du conseil le 28 février 1996 en présence de
MM. C.L. ROZAKIS, Président
S. TRECHSEL
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 18 juillet 1994 par Rosanna SCHALLER
VOLPI contre la Suisse et enregistrée le 14 septembre 1994 sous le N° de
dossier 25147/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une ressortissante italienne et suisse, née en
1940 et résidant à Genève.
Devant la Commission, elle est représentée par son époux, Me Rudolf
Schaller, avocat au barreau de Genève.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par la requérante, peuvent
se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Soupçonnant avoir fait l'objet, entre 1975 et 1988, d'une
surveillance secrète de la part de la Police fédérale suisse, la
requérante demanda le 16 février 1990 à connaître le contenu du dossier
établi à son sujet pendant la surveillance.
Par décision du préposé spécial du 30 juillet 1991, la requérante
fut autorisée à consulter sa fiche sous la forme d'une photocopie.
Certaines parties de cette fiche étaient noircies et rendues illisibles.
Sous la rubrique "V-kat" figurait un symbole rappelant des des matières
explosives. Le 31 août 1991, la requérante demanda l'intervention du
médiateur public afin de connaître le contenu intégral de sa fiche.
Le 22 janvier 1992, à la suite de l'intervention du médiateur, le
préposé révéla à la requérante certaines données confidentielles et lui
expliqua que le symbole en cause pouvait indiquer un rapport avec le
parti communiste italien ou bien des infractions liées à l'utilisation
de matières explosives. Par ailleurs, il fit savoir à la requérante
qu'une partie des donnés figurant sur la fiche devait rester secrète,
ceci étant nécessaire pour la protection des intérêts de l'Etat. En
effet, l'ordonnance du 5 octobre 1990 relative au traitement des
documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat
prévoit que les données relatives aux personnes ayant traité les fiches
doivent rester secrètes et que les données concernant des services
étrangers de renseignements et de sécurité doivent être gardées secrètes
en vertu d'engagements mutuels.
Le 24 février 1992, la requérante introduisit un recours devant le
Conseil fédéral, par lequel elle contestait la décision du préposé
spécial de garder secrètes certaines informations.
Par décision du 19 janvier 1994, le Conseil fédéral rejeta le
recours de la requérante, estimant que le préposé spécial avait
correctement appliqué l'ordonnance du 5 octobre 1990 et qu'aucune
information visant directement la requérante n'avait été gardée secrète.
B. Droit interne applicable
L'ordonnance du Conseil Fédéral du 5 mars 1990 relative au
traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la
protection de l'Etat régit la consultation des documents établis pour
assurer la protection de l'Etat et le traitement des documents qui sont
devenus inutiles.
L'article 5 de cette ordonnance prévoit :
"Le préposé spécial autorise les requérants à consulter les fiches
les concernant en leur envoyant une photocopie.
Il cache les données relatives aux personnes ayant traité les fiches
et aux services étrangers de renseignements et de sécurité..."
La procédure destinée à garantir la défense des droits de la
personnalité aux personnes à l'égard desquelles existent de tels
documents est énoncée à l'article 14, qui est libellé comme suit :
"Celui qui fait valoir que sa demande de consultation n'a pas été
traitée conformément à la présente ordonnance peut s'adresser dans
les 30 jours au médiateur.
Si le médiateur estime que l'ordonnance a été respectée, il en fait
part au requérant. Celui-ci peut interjeter recours au Conseil
fédéral dans les 30 jours qui suivent la réception de cet avis.
Si le médiateur estime que l'ordonnance n'a pas été respectée, il
en fait part au préposé spécial et au requérant. Le préposé spécial
arrête alors une nouvelle décision pouvant faire l'objet d'un
recours."
Ces dispositions ont été complétées par l'arrêté fédéral de
l'Assemblée fédérale du 9 octobre 1992 sur la consultation des documents
du ministère public de la Confédération. Dans son article 9, l'arrêté
ajoute à la procédure prévue par l'ordonnance du 5 octobre 1990 que toute
décision du préposé spécial peut faire l'objet d'un recours auprès du
Département fédéral de justice et police.
GRIEFS
1. Invoquant les articles 8, 10 et 11 de la Convention, la requérante
se plaint d'avoir fait l'objet d'une surveillance secrète par la police
fédérale, dans la période allant de 1975 à 1988. Elle fait valoir que les
activités de surveillance menées par la police constituent une atteinte
injustifiée à sa vie privée, à sa liberté d'expression et d'association.
2. Invoquant l'article 8 de la Convention, la requérante se plaint du
refus des autorités de lui communiquer le contenu intégral de sa fiche.
3. La requérante se plaint de ce que le droit suisse ne prévoit aucun
recours devant un tribunal indépendant et impartial pour faire valoir son
droit à connaître intégralement les donnés figurant sur la fiche établie
par la police. Elle fait valoir que les organes qui ont statué sur son
affaire ne revêtent pas le caractère d'impartialité et indépendance,
s'agissant d'organes de l'exécutif, qui décident selon des critères
d'opportunité. Par conséquent, elle n'a pas bénéficié ni d'un recours
efficace, au sens de l'article 13 de la Convention, ni d'un procès
équitable, au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention. Sous l'angle
de cette dernière disposition, la requérante se plaint également de la
durée de la procédure devant les autorités administratives.
EN DROIT
1. Invoquant les articles 8, 10 et 11 (art. 8, 10, 11) de la
Convention, la requérante se plaint d'avoir fait l'objet d'une
surveillance secrète par la police fédérale, dans la période allant de
1975 à 1988. Elle fait valoir que les activités de surveillance menées
par la police constituent une atteinte injustifiée à sa vie privée, à sa
liberté d'expression et d'association.
Toutefois, la Commission n'est pas appelée à se prononcer sur le
point de savoir si les faits allégués par la requérante révèlent
l'apparence d'une violation des dispositions invoquées. En effet, aux
termes de l'article 26 (art. 26) de la Convention, la Commission ne peut
être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tels
qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement
reconnus, et dans le délai de six mois, à partir de la date de la
décision interne définitive.
La Commission note que la requérante a constaté qu'elle avait fait
l'objet d'une surveillance suite à la décision du préposé spécial du
30 juillet 1991, l'autorisant à consulter sa fiche sous forme d'une
photocopie, alors que la présente requête a été introduite le
18 juillet 1994, soit plus de six mois plus tard.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est tardive et doit être
rejetée en application des articles 26 et 27 par. 3 (art. 26, 27-3) de
la Convention.
2. La requérante se plaint de ce que le refus des autorités de lui
communiquer le contenu intégral de sa fiche constitue une ingérence dans
son droit au respect de la vie privée au sens de l'article 8 (art. 8) de
la Convention, dont la partie pertinente est libellée comme suit :
" 1. Toute personne a droit au respect de vie privée (...).
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une
société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la
sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de
l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection
de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et
libertés d'autrui."
La Commission rappelle que la mémorisation et la communication de
données relatives à la vie privée, assorties du refus d'accorder à la
personne concernée la faculté de les réfuter, portent atteinte au droit
au respect de la vie privée (voir Cour eur. D.H., arrêt Leander du
26 mars 1987, série A n° 116, p. 22, par. 48).
Il faut donc rechercher si cette ingérence se justifiait au regard
de l'article 8 par. 2 (art. 8-2) de la Convention.
Aux termes de cette disposition de la Convention, l'ingérence doit
être «prévue par la loi» et «nécessaire» ... «dans une société
démocratique» pour atteindre l'un des objectifs y mentionnés.
Quant à la première de ces exigences, la Commission relève que
l'interdiction de communiquer certains renseignements contenus dans les
fiches est prévue dans l'ordonnance du Conseil fédéral du 5 mars 1990
relative au traitement des documents de la Confédération établis pour
assurer la sécurité de l'Etat, ordonnance édictée par le Conseil fédéral
suisse conformément au pouvoir réglementaire que lui confère la
Constitution.
L'ordonnance prévoit dans son article 5 par. 2 (art. 5-2) que le
préposé spécial, sous la garde duquel sont placés ces documents, "cache
les données relatives aux personnes ayant traité les fiches et aux
services étrangers de renseignements et de sécurité".
Ces dispositions légales sont suffisamment précises et accessibles
aux particuliers et indiquent avec suffisamment de netteté l'étendue du
pouvoir d'appréciation conféré au préposé spécial.
La Commission estime que cette ordonnance doit être considérée comme
une «loi» au sens de l'article 8 par. 2 (art. 8-2). Dès lors, la
Commission considère que l'atteinte portée au droit du requérant au
respect de sa vie privée était «prévue par la loi».
Il faut ensuite examiner si l'ingérence poursuivait un but légitime.
La Commission constate que l'ingérence était destinée à assurer la
«protection de la sécurité nationale» au sens de l'article 8 par. 2
(art. 8-2), ainsi qu'il résulte du libellé de l'ordonnance du
5 mars 1990. Elle poursuit donc un des buts énoncés au paragraphe 2 de
l'article 8 (art. 8-2).
La Commission doit enfin rechercher si la mesure prise à l'égard de
la requérante en vertu de l'ordonnance de 5 mars 1990 était «nécessaire
à la sécurité nationale».
La notion de nécessité implique une ingérence fondée sur un besoin
social impérieux, et notamment proportionnée au but légitime recherché
(voir arrêt Leander précité, p. 25, par. 58).
Il faut donc mettre en balance l'intérêt de l'Etat défendeur à
protéger sa sécurité nationale avec la gravité de l'atteinte au droit du
requérant au respect de sa vie privée.
Dans la présente affaire, le refus de communiquer intégralement le
contenu des fiches était justifié, ainsi que les autorités nationales
l'ont fait savoir, par l'obligation de maintenir le secret lorsqu'il
existe des engagements envers des services étrangers de renseignements
et de sécurité.
La Commission reconnaît que c'est aux autorités nationales qu'il
appartient en premier lieu de juger de la nécessité d'une ingérence
déterminée et qu'à cet effet, les autorités nationales disposent d'une
marge d'appréciation qui est relativement large dans le domaine concerné
en l'espèce. Comme la Commission l'a déjà précisé dans l'affaire Leander,
la sécurité de l'Etat est un secteur très sensible où les Etats doivent
disposer d'un large pouvoir d'appréciation pour fixer les systèmes de
protection de leur sécurité nationale qu'ils jugent appropriés (Leander
c/Suède, rapport Comm., 17.5.85, par. 68, Cour eur. D.H., série A n° 116,
p. 43).
Toutefois, les décisions des Etats restent soumises à un contrôle
des organes de la Convention (voir par exemple Cour. eur. D.H., arrêt
Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, p. 23, par. 49).
La Commission se doit de vérifier s'il y a des garanties adéquates
et suffisantes contre les abus que peut engendrer un système de
surveillance secrète assorti d'une consultation limitée des fiches de
surveillance.
La Commission remarque que l'article 6 de l'ordonnance du
5 mars 1990 donne la possibilité à l'intéressé de demander des
explications supplémentaires relatives à la limitation de la
consultation. En outre, l'article 12 institue un préposé spécial nommé
par le Conseil fédéral, qui autorise la consultation des documents, ainsi
que les conditions dans lesquelles celle-ci peut s'effectuer. Les
articles 13 et 14 prévoient, afin d'assurer le respect de l'ordonnance,
l'institution d'un médiateur et d'une procédure de recours devant le
Conseil fédéral.
La Commission considère que les garanties prévues dans l'ordonnance
du 5 mars 1990 sont suffisantes pour prévenir des éventuels abus.
Par conséquent, l'ingérence dont se plaint le requérant peut être
considérée comme proportionnelle et donc «nécessaire...à la protection
de la sécurité nationale» «dans une société démocratique», ainsi que
l'exige le deuxième paragraphe de l'article 8 (art. 8-2).
La Commission estime que le grief de la requérante est dès lors
manifestement mal fondé. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit
être rejeté en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
3. La requérante se plaint de ne pas avoir bénéficié d'un procès
équitable devant les autorités administratives suisses et de ne pas avoir
bénéficié d'un recours efficace, étant que les organes qui ont statué sur
son affaire ne revêtaient pas le caractère d'impartialité et
indépendance, s'agissant d'organes de l'exécutif. Elle allègue la
violation des articles 6 par. 1 et 13 (art. 6-1, 13) de la Convention.
L'article 6 (art. 6), dans sa partie pertinente dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera...des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil....."
La Commission doit trancher d'abord la question de l'applicabilité
de cette disposition en l'espèce.
La Commission rappelle que, d'après sa jurisprudence, la question
de savoir si une contestation porte sur des droits et obligations de
caractère civil doit être tranchée par référence au contenu matériel du
droit litigieux et à ses effets (No 7151/75 et No 7165/75, déc. 5.3.79,
D.R. 15, p. 15). S'agissant d'actes administratifs, l'applicabilité de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) dépend notamment de leurs effets directs,
mais non de leurs conséquences indirectes ou fortuites sur les droits et
obligations de caractère civil de l'intéressé (No 7598/76, déc. 17.7.80,
D.R. 21, p. 5).
La Commission estime que dans le cas d'espèce la procédure
administrative engagée par la requérante devant le Conseil fédéral suite
au refus opposé par le préposé spécial de lui communiquer le contenu
intégral des fiches n'a pas eu du point de vue de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) un effet direct sur les droits de caractère civil de la
requérante. En effet, les informations recherchées, contenant les noms
des personnes appartenant au service de renseignement et de sécurité, ne
peuvent être considérés comme des documents ou des renseignements
personnels à la requérante (voir No 14497/89, déc. 14.10.91, non
publiée).
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme
étant incompatible ratione materiae avec les dispositions de la
Convention en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
La Commission est enfin appelée à se prononcer sur la violation
alléguée de l'article 13 (art. 13) résultant de l'inexistence d'un
recours effectif contre le refus de communiquer à la requérante le
contenu intégral des fiches établies à son égard.
L'article 13 (art. 13) de la Convention dispose :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours
effectif devant une instance nationale, alors même que la violation
aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de
leurs fonctions officielles."
La Commission rappelle que l'application de l'article 13 (art. 13)
exige que le grief selon lequel il y a eu violation d'une disposition de
la Convention doit être plausible (voir par exemple, Boyle et Rice,
rapport Comm., 7.5.86, par. 74, Cour eur. D.H., arrêt du 27 avril 1988,
série A n° 131, p. 40).
La Commission se réfère à ses constatations selon lesquelles le
refus des autorités de communiquer le contenu intégral des fiches ne
représente pas une ingérence disproportionnée dans son droit au respect
de sa vie privée et conclut que le grief de la requérante n'est pas
défendable.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est aussi manifestement
mal fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
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