Wichtiger rechtlicher Hinweis
Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs vom 7. Februar 1991. - BERNER ALLGEMEINE VERSICHERUNGSGESELLSCHAFT GEGEN AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO. - ERSUCHEN UM VORABENTSCHEIDUNG: CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE - ITALIEN. - GEMEINSCHAFTLICHES VERSANDVERFAHREN - FREIGABE DER KAUTION. - RECHTSSACHE C-328/89.
Sammlung der Rechtsprechung 1991 Seite I-02431
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In der vorliegenden Rechtssache hat die Corte suprema di cassazione dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen nach der Auslegung von Artikel 35 der Verordnung (EWG) Nr. 222/77 des Rates vom 13. Dezember 1976 über das gemeinschaftliche Versandverfahren (ABl. 1977 L 38, S. 1) in der vor seiner 1981 erfolgten Änderung geltenden Fassung vorgelegt. Die Vorlage ist in einem Rechtsstreit zwischen einer schweizerischen Gesellschaft, der Berner Allgemeinen Versicherungsgesellschaft (Klägerin) und der italienischen Amministrazione delle finanze dello Stato erfolgt, bei dem es um die Zahlung einer von der Klägerin im Jahre 1978 nach Artikel 27 der Verordnung Nr. 222/77 geleisteten Sicherheit geht. Die Rechtssache dürfte wohl hauptsächlich von historischem Interesse sein, da das Problem durch die im Jahre 1981 erfolgte Änderung für Fälle gelöst wurde, die nach dem Inkrafttreten dieser Änderung auftreten. Allerdings ist in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden, daß die Entscheidung einer Reihe vor italienischen Gerichten anhängiger Rechtsstreitigkeiten von der Antwort abhängt, die der Gerichtshof auf die ihm in diesem Verfahren vorgelegte Frage erteilt.
2. Durch die Verordnung Nr. 222/77 wurde ein gemeinschaftliches Versandverfahren eingeführt, das dann angewandt wird, wenn Waren zwischen zwei Orten der Gemeinschaft befördert werden. Nach der vierten Begründungserwägung wird durch das Verfahren "die Beförderung innerhalb der Gemeinschaft erleichtert; vor allem werden die Förmlichkeiten bei der Überschreitung der Binnengrenzen vereinfacht". Nach Artikel 1 des 1972 geschlossenen Abkommens zwischen der Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft [siehe Verordnung (EWG) Nr. 2812/72 des Rates vom 21. November 1972 (ABl. L 294, S. 1)] wurden im maßgebenden Zeitpunkt die Bestimmungen über das gemeinschaftliche Versandverfahren auf Beförderungen von Waren zwischen zwei in der Gemeinschaft gelegenen Orten über schweizerisches Gebiet und auf andere Warenbeförderungen zwischen dem Gebiet der Gemeinschaft und demjenigen der Schweizerischen Eidgenossenschaft angewandt.
3. Das gemeinschaftliche Versandverfahren besteht aus zwei Verfahrensarten, dem externen gemeinschaftlichen Versandverfahren und dem internen gemeinschaftlichen Versandverfahren (siehe Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 222/77). Im vorliegenden Verfahren geht es um erstere Verfahrensart, da sich die beförderten Waren nicht in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befanden (siehe Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a).
4. Damit das externe gemeinschaftliche Versandverfahren in Anspruch genommen werden kann, muß eine Person nach Artikel 27 der Verordnung Sicherheit leisten. Nach Artikel 27 Absatz 1 besteht der Zweck der Sicherheitsleistung darin, daß
"... die Erhebung der Zölle und anderen Abgaben sichergestellt wird, die ein Mitgliedstaat für die Waren beanspruchen könnte, die sein Gebiet beim gemeinschaftlichen Versandverfahren berühren".
Im vorliegenden Verfahren geht es um die Umstände, unter denen eine Sicherheitsleistung nach der genannten Bestimmung eingezogen werden kann.
5. Der vor dem nationalen Gericht anhängige Rechtsstreit entstand wie folgt. 1978 stellte das schweizerische Zollamt Locarno-Cadenazzo (die "Abgangszollstelle" im Sinne von Artikel 11 Buchstabe c der Verordnung) zwei sogenannte Versandscheine T1 im externen gemeinschaftlichen Versandverfahren für eine Partie Waren aus, von der es glaubte, daß sie in Belgien zum freien Verkehr abgefertigt werden sollte. Nach Artikel 17 der Verordnung wurde eine Frist bestimmt, innerhalb derer die fraglichen Waren der Bestimmungszollstelle zu gestellen waren. Die Klägerin leistete Sicherheit für diese Waren.
6. Wäre das Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen, hätte die Bestimmungszollstelle beim Eintreffen der Ware Exemplare des Versandscheins T1 der Abgangszollstelle zurücksenden müssen, woraufhin die Unterlagen erledigt und die Sicherungsgeberin von ihren Verpflichtungen befreit worden wären. Die Waren wurden jedoch rechtswidrig in Italien zum freien Verkehr abgefertigt und erreichten Belgien niemals. Im Juli 1979 teilten die Schweizer Zollbehörden der Klägerin mit, daß die Versandpapiere T1 nicht innerhalb der gesetzten Frist erledigt worden seien. Im Januar 1982 erließ das Zollamt Como in Italien gegen die Klägerin einen Zahlungsbescheid über den Betrag der Sicherheit von 6 250 000 LIT.
7. Die Klägerin focht diesen Bescheid unter anderem gestützt auf Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung an, der im maßgebenden Zeitpunkt wie folgt lautete:
"Der Sicherungsgeber ist auch nach Ablauf einer Frist von zwölf Monaten, vom Zeitpunkt der Registrierung des Versandpapiers T1 an gerechnet, von seinen Verpflichtungen befreit, wenn er von der Abgangszollstelle nicht über die Nichterledigung des Versandscheins T1 unterrichtet worden ist."
Die Klägerin wurde von der Nichterledigung der Versandpapiere T1 nicht durch die Abgangszollstelle, sondern durch die Generaldirektion der schweizerischen Zollverwaltung benachrichtigt. Sie macht geltend, daß deshalb von ihr die Zahlung der Sicherheitsleistung nicht verlangt werden könne.
8. Mit dem Rechtsstreit ist die Corte suprema di cassazione befasst worden, die dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt hat:
"Ist Artikel 35 der Verordnung (EWG) Nr. 222/77 des Rates vom 13. Dezember 1976 über das gemeinschaftliche Versandverfahren - der in seiner ursprünglichen Fassung bestimmt, daß der Sicherungsgeber von seinen Verpflichtungen befreit ist, wenn er nach Ablauf einer Frist von zwölf Monaten, vom Zeitpunkt der Registrierung des Versandpapiers T1 an gerechnet, von der Abgangszollstelle nicht über die Nichterledigung des Versandscheins T1 unterrichtet worden ist - so auszulegen, daß zur Vornahme dieser Unterrichtung ausschließlich die Abgangszollstelle befugt ist, oder so, daß diese Befugnis auch der Stelle zusteht, die - nach der innerstaatlichen Rechtsordnung - der Abgangszollstelle im Verwaltungsaufbau übergeordnet ist und an deren Statt eine solche Handlung vornehmen kann?"
9. Die Klägerin und die Kommission machen geltend, daß nach der im maßgebenden Zeitpunkt geltenden Fassung des Artikels 35 die Haftung des Sicherungsgebers erst nach seiner Unterrichtung über die Nichterledigung durch die Abgangszollstelle eintrete. Dieser Begriff werde in der Verordnung Nr. 222/77 genau in dem Sinne verwendet, der in Artikel 11 Buchstabe c definiert sei, wonach hiermit "die Zollstelle, bei der das gemeinschaftliche Versandverfahren beginnt", gemeint sei. Eine unterschiedliche Auslegung des Begriffs für die Zwecke von Artikel 35, wo dieser genau in dem in Artikel 11 Buchstabe c festgelegten Sinn verwendet werde, sei nicht gerechtfertigt.
10. Daß der Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigt habe, dem Ausdruck im Zusammenhang mit Artikel 35 die gleiche Bedeutung wie in Artikel 11 Buchstabe c beizulegen, werde durch eine Änderung des Artikels 35, die erfolgt sei, nachdem sich der Sachverhalt des vorliegenden Falls abgespielt habe, bestätigt. In der Verordnung (EWG) Nr. 3813/81 des Rates vom 15. Dezember 1981 (ABl. L 383, S. 28) sei der Begriff "Abgangszollstelle" in Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung Nr. 222/77 durch den Begriff "zuständige Zollbehörden des Abgangsstaats" ersetzt worden. Diese Änderung stelle eine Bestätigung dafür dar, daß Artikel 35 Absatz 2 in seiner ursprünglichen Form eine engere Bedeutung gehabt habe, falls es einer solchen bedürfe.
11. Die italienische Regierung vertritt die Ansicht, daß der Zweck von Artikel 35 Absatz 2 darin bestehe, einen Sicherungsgeber vor dem Eintritt seiner Haftung zu bewahren, wenn keine Unterrichtung darüber erfolgt sei, daß das Versandpapier T1 nicht innerhalb der gesetzten Frist erledigt worden sei. Es sei nicht erforderlich, daß diese Unterrichtung durch die Abgangszollstelle erfolge, sofern der Sicherungsgeber von der Nichterledigung unterrichtet worden sei. Die 1981 eingeführte Änderung von Artikel 35 Absatz 2 sei nur zu dem Zweck erfolgt, die Situation zu klären, und berühre den Kern nicht.
12. Ich halte die Ansicht von Klägerin und Kommission für richtig. Der Wortlaut der umstrittenen Bestimmung ist in dieser Hinsicht völlig eindeutig.
13. Wenn ich diese Bestimmung für mehrdeutig hielte, würde ich den Standpunkt einnehmen, daß die Behörden eines Mitgliedstaats Zahlung aufgrund einer Sicherheit nach Artikel 27 der Verordnung nur unter genau festgelegten Umständen verlangen dürften. Wie die Kommission darlegt, hat ein Unternehmen, das nach dieser Bestimmung Sicherheit leistet, und bei dem es sich oft um eine Bank oder, wie im vorliegenden Fall, eine Versicherungsgesellschaft handelt, möglicherweise keine Kontrolle über den tatsächlichen Versand der fraglichen Waren. Daher hat es meines Erachtens einen Anspruch darauf, den genauen Umfang seiner möglichen Haftung zu kennen, insbesondere, weil die Zahlungsverpflichtung als eine Art Sanktion betrachtet werden kann. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache 117/83 (Könecke, Slg. 1984, 3291, Randnr. 11) ausgeführt hat, darf "eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht".
14. Dem entspricht Artikel 35 der Verordnung, denn diese Bestimmung bezweckt, wie der Gerichtshof in bezug auf dessen Vorläufer ausgeführt hat, "Personen, die entsprechend den Vorschriften dieser Verordnung eine Bürgschaft für Versandverfahren übernommen haben, Rechtssicherheit ... zu gewährleisten ..." (siehe Rechtssache 277/80, SIC, Slg. 1982, 629, Randnr. 13). Das Erfordernis der Rechtssicherheit ist auf dem Gebiet des Zollrechts offensichtlich. Ausserdem würde eine Unsicherheit bei den fraglichen Bestimmungen die Kosten der Sicherheitsleistung erhöhen und wäre für die Ziele des Versandverfahrens nachteilig.
15. Wenn Artikel 35 der Verordnung im gewöhnlichen Sinne des verwendeten Wortlauts ausgelegt wird, so genügt er den Erfordernissen der Rechtssicherheit in dieser Hinsicht sowohl in seiner ursprünglichen als auch in seiner geänderten Fassung. Diesen Erfordernissen würde Artikel 35 in seiner ursprünglichen Fassung nicht genügen, wenn er in der von der italienischen Regierung vertretenen Weise ausgelegt würde.
16. Die italienische Regierung vertritt die Ansicht, daß die Rechtssicherheit durch eine weitere Auslegung der angefochtenen Bestimmung nicht bedroht würde, da nicht vorgetragen sei, daß die Klägerin nicht gewusst habe, daß die Versandpapiere T1 nicht erledigt gewesen seien. Ich vermag diesem Vorbringen nicht zu folgen. Wenn die entscheidende Frage nicht darin bestand, wer den Sicherungsgeber von der Nichterledigung unterrichtete, sondern einfach darin, ob der Sicherungsgeber davon unterrichtet war, würde sich ein Sicherungsgeber dem Risiko ausgesetzt sehen, daß eine möglicherweise nicht eindeutige Unterrichtung durch eine inoffizielle Quelle später als Benachrichtigung davon gelten könnte, daß das Versandpapier T1 nicht erledigt ist. Es könnte sich auch die Frage stellen, ob von einem Sicherungsgeber, der von der Nichterledigung nicht unterrichtet war, jedoch hätte unterrichtet sein müssen, die Zahlung aufgrund der von ihm übernommenen Sicherheit verlangt werden könnte.
17. Die italienische Regierung geht im vorliegenden Fall nicht so weit, sondern meint nur, daß jede offizielle Benachrichtigung von der Nichterledigung ausreiche. Allerdings ist es möglich, daß andere nationale Behörden weiter gehen könnten. Würde der strikte Wortlaut der angefochtenen Bestimmung nicht beachtet, so wäre gerade unklar, welche Formalien erfuellt sein müssten, bevor eine Sicherheitsleistung eingefordert werden könnte.
18. Die italienische Regierung trägt auch vor, daß die Praktik der schweizerischen Zollbehörden oft darin bestanden habe, die Unterrichtung von der Nichterledigung zentral vorzunehmen. Zu dieser Praktik habe Artikel 6 Absatz 1 des genannten Abkommens zwischen der Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft ermächtigt. Satz 1 dieser Bestimmung lautet: "Die zuständigen schweizerischen Zollstellen sind befugt, insbesondere die Aufgaben von Abgangszollstellen, Grenzuebergangsstellen, Bestimmungszollstellen und Zollstellen der Bürgschaftsleistung wahrzunehmen."
19. Meines Erachtens ermächtigte Artikel 6 Absatz 1 des Abkommens von 1972 die zuständigen schweizerischen Zollstellen nur dazu, bei der Durchführung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens in gleicher Weise wie die Zollstellen der Mitgliedstaaten tätig zu werden. Sie ermächtigte keine einzelne schweizerische Einrichtung, Aufgaben zu übernehmen, die in den Mitgliedstaaten der Zuständigkeit bei mehreren bestimmten Zollämtern lagen.
20. Diese Auslegung von Artikel 6 Absatz 1 des Abkommens von 1972 wird dadurch bestätigt, daß der Wortlaut der Bestimmungen über das gemeinschaftliche Versandverfahren in Anhang I des Abkommens 1982 entsprechend der im Jahr zuvor erfolgten Änderung von Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung Nr. 222/77 geändert wurde. Daher waren die Schweizer Behörden meines Erachtens verpflichtet, bei der Unterrichtung von Sicherungsgebern das gleiche Verfahren wie die Zollbehörden der Mitgliedstaaten anzuwenden, wenn Versandpapiere T1 nicht innerhalb der gesetzten Frist erledigt wurden.
21. Schließlich vertritt die italienische Regierung die Ansicht, daß der Umstand, daß der Rat in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3813/81 nicht ausdrücklich auf die Änderung von Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung Nr. 222/77 hingewiesen habe, bedeute, daß diese nicht als sachliche Änderung betrachtet werden könne. Ansonsten würde die Verordnung Nr. 3813/81 nicht den sachlichen Erfordernissen des Artikels 190 EWG-Vertrag genügen, wonach Verordnungen "mit Gründen zu versehen" sind.
22. Dieses Vorbringen vermag mich ebenfalls nicht zu überzeugen. Es steht fest, daß den Anforderungen von Artikel 190 genügt ist, wenn in den Begründungserwägungen einer Verordnung deren allgemeine Ziele umrissen und die wesentlichen Zuege der getroffenen Maßnahmen erläutert sind. Es bedarf keiner besonderen Begründung sämtlicher in einer Verordnung enthaltenen Einzelheiten (siehe z. B. Rechtssache 166/78, Italien/Rat, Slg. 1979, 2575, Randnr. 8).
23. Weiter heisst es in der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3813/81: "Aufgrund der mehrjährigen Erfahrung mit der Anwendung des gemeinschaftlichen Gesamtverfahrens erscheint es möglich, einige der im Rahmen dieses Verfahrens zu erfuellenden Förmlichkeiten zu erleichtern." Diese Aussage dürfte mit dem Gesichtspunkt voll und ganz in Einklang stehen, daß durch diese Verordnung Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung Nr. 222/77 sachlich geändert wurde und daß die Bestimmung vor dieser Änderung enger auszulegen war, was meiner Ansicht nach deren genauer Bedeutung entspricht.
24. Ich schlage deshalb vor, auf die Frage der Corte suprema di cassazione wie folgt zu antworten:
Artikel 35 der Verordnung (EWG) Nr. 222/77 vom 13. Dezember 1976 in seiner Fassung vor der Änderung durch die Verordnung (EWG) Nr. 3813/81 vom 15. Dezember 1981 ist so auszulegen, daß die Befreiung des Sicherungsgebers nur dann abgelehnt werden darf, wenn der Sicherungsgeber von der Nichterledigung des Versandpapiers T1 durch die Zollstelle unterrichtet worden ist, bei der der Vorgang im gemeinschaftlichen Versandverfahren begann. Die Befreiung von der Sicherheitsleistung darf nicht abgelehnt werden, wenn der Sicherungsgeber von der Nichterledigung des Versandpapiers T1 von einer anderen Zolldienststelle des Versandstaats unterrichtet wurde, selbst wenn diese Behörde nach dem Recht dieses Staates im Verwaltungsaufbau der genannten Zollstelle übergeordnet ist.
(*) Originalsprache: Englisch.
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