Wichtiger rechtlicher Hinweis
Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs vom 7. November 1989. - FIRMA SCHWEIZERISCHE LACTINA PANCHAUD AG GEGEN BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND. - ERSUCHEN UM VORABENTSCHEIDUNG: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - DEUTSCHLAND. - LANDWIRTSCHAFT - BEIHILFE FUER ZU MISCHFUTTER VERARBEITETE MAGERMILCH - KENNZEICHNUNG DER SAECKE. - RECHTSSACHE 346/88.
Sammlung der Rechtsprechung 1989 Seite 04579
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . Diese Rechtssache betrifft eine wichtige Voraussetzung, die in den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften für die Gewährung einer Beihilfe für Magermilchpulver, aus dem Kälberfutter hergestellt wird, enthalten ist . Gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr . 1725/79 der Kommission vom 26 . Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver ( ABl . L 199, S . 1 ) kann eine Beihilfe für Magermilchpulver, das zur Herstellung von Mischfutter verwendet wird, nur gewährt werden, wenn es unter den in Artikel 4 der Verordnung genannten Bedingungen zu Mischfutter verarbeitet worden ist . Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b hat folgenden Wortlaut :
"Bei der Herstellung eines Mischfutters im Sinne von Absatz 1 darf Magermilchpulver in Form einer Mischung nur dann verwendet werden, wenn
a ) ...
b ) die die Mischung enthaltenden Verpackungen gut leserlich
- eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen :
' Mischung zur Herstellung von Mischfutter - Verordnung ( EWG ) Nr . 1725/79' ,
' mélange destiné à la fabrication d' aliments composés - règlement ( CEE ) n° 1725/79' ,
...,
- Auskunft geben über den Magermilchpulvergehalt, den Gehalt an Mineralsalzen und Saccharose, die hinzugefügt wurden, sowie über den Fettgehalt einschließlich fettlöslicher technologischer Mittel ."
2 . Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Schweizerische Lactina Panchaud AG, ist eine in Kehl ansässige deutsche Gesellschaft, die aus Magermilchpulver Kälberfutter herstellt . Im Jahre 1983 verwendete sie als Rohprodukt Magermilchpulver in Form einer Mischung, das sie von einem französischen Hersteller bezogen hatte . Diese Mischung wurde ihr von dem französischen Hersteller in Papiersäcken geliefert . Die Säcke selbst trugen keine Aufschrift; zusammen mit ihrer oberen Naht waren jedoch Etiketten vernäht, die die Mischungsbestandteile angaben und die Aufschrift "Mélange destiné à la fabrication d' aliments pour animaux - Règ . CEE No . 1725/79" trugen . Anläßlich einer Betriebsprüfung entdeckten Prüfer des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft (" Bundesamt ") am 23 . November 1983 die Säcke mit den eingenähten Etiketten und vertraten die Auffassung, eine solche Kennzeichnung durch Etiketten statt durch Aufschriften auf den Säcken erfuelle nicht die Anforderungen des Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b; das Bundesamt versagte der Klägerin daher eine Beihilfe nach der Verordnung Nr . 1725/79 für 5 700 kg Magermilchpulver .
3 . Die Klägerin erhob gegen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt, Klage auf Zahlung der Beihilfe . Sie berief sich insbesondere auf die Auslegung der maßgeblichen Vorschrift der Verordnung Nr . 1725/79 durch die dem Bundesamt entsprechende französische Stelle, den Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles (" FORMA "). Auf Seite 4 seines Rundschreibens Nr . 09-83 PL/03 vom 17 . Mai 1983 habe der FORMA hierzu festgestellt : "Die Verpackung, die die Mischung enthält, muß entweder selbst oder auf einem Etikett, das Teil des Verschlusses ist, ... (( die erforderliche Aufschrift )) tragen ." Die Klägerin machte geltend, Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b sei auch dann erfuellt, wenn ein Etikett, das die erforderliche Aufschrift trage, mit der Verpackung verbunden sei .
4 . Das mit der Klage befasste Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gelangte zu der Auffassung, der Wortlaut der maßgeblichen Vorschrift der Verordnung Nr . 1725/79 sei nicht eindeutig . Es hat den Rechtsstreit daher dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung über folgende Frage vorgelegt :
"Ist die Bedingung des Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b der Verordnung ( EWG ) Nr . 1725/79 der Kommission vom 26 . Juli 1979 ( ABl . L 199, S . 1 ), wonach die die Mischung enthaltende Verpackung gewisse Aufschriften tragen muß, auch erfuellt, wenn sich die Aufschriften auf Etiketten befinden, welche mit der oberen Naht der Papiersäcke fest angenäht sind?"
5 . Die Klägerin beruft sich in ihren beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen lediglich auf die unterschiedliche französische und deutsche Praxis bei der Anwendung der Gemeinschaftsregelung; selbst wenn ein solcher Unterschied rechtmässig wäre, führe er doch zu einer Wettbewerbsverzerrung innerhalb der EWG . Ihre Erklärungen lassen keinen Zweifel daran zu, daß sie an ihrer Auffassung festhält, mit der streitigen Kennzeichnung seien die Anforderungen der Verordnung erfuellt, so daß die fragliche Beihilfe gezahlt werden müsse .
6 . Die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt, macht, wie bereits vor dem nationalen Gericht, geltend, die Angaben müssten auf der Verpackung, hier also auf dem Papiersack selbst, aufgeschrieben oder aufgedruckt sein .
7 . Die Kommission spricht sich dafür aus, die fragliche Voraussetzung eng auszulegen, und schlägt vor, die Frage wie folgt zu beantworten : "Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b der Verordnung Nr . 1725/79 ist so auszulegen, daß die Aufschriften mit den Verpackungen fest verbunden sein müssen und sich nicht auf Etiketten befinden dürfen, welche mit der oberen Naht von Papiersäcken fest angenäht sind ."
8 . Betrachtet man Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b von seinem Wortlaut her, so ist es ohne weiteres verständlich, daß das nationale Gericht sich veranlasst sah, eine Vorabentscheidung einzuholen, denn die Formulierung "the package (( Verpackungen )) containing the mixture bears (( tragen )) in clearly legible form ... one or more of the following statements" ist nicht eindeutig . Bei einer engen Auslegung könnte der Begriff "Verpackungen" so verstanden werden, daß er sich nur auf den Sack selbst bezieht und jedes daran befestigte Etikett ausschließt; in diesem Fall ließe sich nicht sagen, eine auf einem Etikett aufgedruckte Aufschrift werde von der Verpackung "getragen ". Es ist jedoch ebenso möglich, den Begriff "Verpackungen" in einem weiten Sinn zu verstehen, nämlich daß er die gesamte Verpackung einschließlich etwa daran angebrachter Etiketten erfasst . Der Umstand, daß der FORMA Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b offensichtlich in diesem Sinne versteht, zeigt, daß eine weite Auslegung keineswegs abwegig ist, auch wenn das Rundschreiben des FORMA natürlich keinerlei bindende Wirkung auf die deutschen Behörden haben kann, wie dies die Klägerin anscheinend vertritt . Dieselbe Mehrdeutigkeit findet sich meines Erachtens auch in der französischen und der deutschen Fassung der streitigen Formulierung : "les emballages contenant le mélange portent, clairement lisibles, l' une ou plusieurs des inscriptions suivantes" und "die die Mischung enthaltenden Verpackungen (( müssen )) gut leserlich ... eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen ". Diese Mehrdeutigkeit wird überdies, wie ich noch zeigen werde, durch den von der Kommission, der Urheberin der Verordnung, selbst vertretenen Standpunkt bestätigt . Tatsächlich halten die Kommission und das Bundesamt zwar daran fest, daß die streitige Voraussetzung im vorliegenden Fall durch Etikettierung nicht erfuellt ist, räumen jedoch ein, daß diese Voraussetzung so ausgelegt werden sollte, daß sie in anderen Fällen durch Etikettierung erfuellt wird . Angesichts dieser Mehrdeutigkeit reicht eine Auslegung der betreffenden Vorschrift nur von ihrem Wortlaut her nicht aus, um über die Rechtssache zu entscheiden . Die Vorschrift muß daher teleologisch ausgelegt werden .
9 . Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b gilt für Magermilchpulver enthaltende Mischungen, bei denen es sich um Zwischenprodukte handelt . Die Vorschriften für die Verpackung des Endprodukts - nämlich Mischfutter - finden sich in Artikel 4 Absätze 2 und 3 . Artikel 4 Absatz 2 schreibt vor, daß Mischfutter "in Säcke ... verpackt (( wird, auf denen bestimmte Aufschriften )) in gut leserlichen Buchstaben aufgedruckt (( sind ))". Zusätzlich bestimmt Artikel 4 Absatz 3, daß die Mitgliedstaaten "die Einzelheiten für die in Absatz 2 vorgeschriebenen Verpackungsaufschriften sowie weitere Angaben, die auf einem Etikett vermerkt werden können", näher festlegen können . Der Unterschied zwischen der Klarheit dieser Vorschriften und der Mehrdeutigkeit des Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b ist deutlich . Nicht ganz so deutlich sind die Schlußfolgerungen, die hieraus zu ziehen sind, da der Umkehrschluß in beiden Richtungen funktioniert : Auf der einen Seite ließe sich die Auffassung vertreten, daß der Gesetzgeber, wenn er in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b eine Etikettierung hätte zulassen wollen, die von ihm in Artikel 4 Absatz 3 verwendete eindeutige Formulierung benutzt hätte . Auf der anderen Seite könnte man sagen, daß er, wenn er einen gedruckten Hinweis auf den Säcken selbst hätte verlangen wollen, sich der in Artikel 4 Absatz 2 verwendeten eindeutigen Formulierung bedient hätte .
10 . In diesem Zusammenhang sollte auch noch das Argument berücksichtigt werden, daß der Begriff "Verpackungen" in Artikel 4 Absatz 3 verwendet wird, um die in Artikel 4 Absatz 2 genannten "Säcke" zu bezeichnen, während der Begriff "Etikett" in Artikel 4 Absatz 3 für eine eigenständige, zusätzliche Sache verwendet wird . Wenn ihm dieselbe Bedeutung wie in Artikel 4 Absatz 3 gegeben wird, so bezieht sich der Begriff "Verpackungen" in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b also auf die die Ware enthaltenden Säcke unter Ausschluß irgendeines mit ihnen verbundenen Etiketts . Dieses Argument hat allerdings viel von seiner Durchschlagskraft verloren, da Artikel 4 Absatz 2 durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 3368/88 des Rates vom 28 . Oktober 1988 ( ABl . L 296, S . 50 ) geändert wurde . In seiner ursprünglichen Fassung verlangte Artikel 4 Absatz 2 vier Hinweise ( Buchstaben a, b, c und d ), die auf den Säcken mit Mischfutter aufgedruckt sein mussten . Seit der Änderung müssen nur die in den Buchstaben a und b genannten Hinweise auf den Säcken aufgedruckt sein; hinsichtlich der übrigen Hinweise ist in Artikel 4 Absatz 2 ein neuer Unterabsatz eingefügt worden, der folgenden Wortlaut hat :
"Auf den Verpackungen müssen ausserdem,
- entweder auf dem Etikett, das Teil des Verschlusses ist,
- oder durch Aufdruck auf der Verpackung selbst,
in gut leserlichen Buchstaben der Magermilchpulveranteil sowie Monat und Jahr der Mischfutterherstellung angegeben sein ."
Die französische Fassung des neuen Unterabsatzes hat folgenden Wortlaut :
"En outre, les emballages doivent porter en caractères clairement lisibles l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre ainsi que le mois et l' année de fabrication des aliments composés :
- soit sur l' étiquette prise dans le système de fermeture,
- soit par impression sur l' emballage lui-même ."
Es ist von Bedeutung, daß die französische Fassung die Formulierung "les emballages doivent porter ..." in dem Sinn verwendet, daß der fragliche Hinweis entweder auf der Verpackung selbst aufgedruckt oder auf dem Etikett, das Teil des Verschlusses ist, enthalten sein kann . Aus diesem Grund kann schwerlich angenommen werden, daß derselben Formulierung, wenn sie in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b verwendet wird, nur die erste dieser beiden Bedeutungen zukommen kann . Die Änderungsvorschriften zeigen vielmehr, daß die streitige Voraussetzung durch ein entsprechendes Etikett erfuellt werden kann .
11 . In jedem Falle wird das Argument des Bundesamtes und der Kommission, die Anforderungen des Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b würden durch Etikettierung nicht erfuellt, durch ihre eigenen Erklärungen entkräftet . Aus den Erklärungen des Bundesamtes und der Antwort der Kommission auf eine in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage geht hervor, daß die Kommission die Auffassung vertreten hatte, zwar erfuelle eine Etikettierung nicht die Anforderungen betreffend die in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b erster Gedankenstrich vorgeschriebene Aufschrift, doch könne die Information, auf die sich Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b zweiter Gedankenstrich beziehe, fallweise auch auf einem mit dem Sack verbundenen Etikett gegeben werden . Wenn es zutreffend ist, der betreffenden Formulierung im Zusammenhang mit dem zweiten Gedankenstrich diese Bedeutung zu geben, so ist es meines Erachtens genauso zutreffend, ihr diese Bedeutung im Zusammenhang mit dem ersten Gedankenstrich zu geben . Es wurden keine Gründe vorgetragen, die eine unterschiedliche Auslegung rechtfertigen würden . Vielmehr hat die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ( Teil II Nr . 3 Absatz 4 ) ausgeführt, daß eine der im zweiten Gedankenstrich genannten Angaben ( der Magermilchpulvergehalt ) für die Gewährung der Beihilfe und ihre Höhe entscheidend ist .
12 . Da diese Bedeutung der Formulierung nach meiner Auffassung in bezug auf beide Gedankenstriche zukommen muß und da das Bundesamt ohne Zweifel aufgrund der von der Kommission vertretenen Auslegung vorgegangen ist und in Fällen, in denen die im zweiten Gedankenstrich genannten Angaben auf Etiketten erfolgten, Beihilfen gewährt hat, würde im übrigen eine grosse Unsicherheit hervorgerufen, wenn der Gerichtshof jetzt entscheiden würde, daß eine Etikettierung die Anforderungen der Verordnung in bezug auf den ersten Gedankenstrich nicht erfuellt . Da die Formulierung der Rechtsvorschriften und deren widersprüchliche Auslegung durch die Kommission bereits grosse Verwirrung angerichtet haben, wäre es in meinen Augen falsch, die engere Auslegung zu akzeptieren, obwohl die weitere Auslegung zumindest genauso vertretbar ist .
13 . Es gibt einen weiteren nicht unwichtigen Punkt . Während das Bundesamt darauf besteht, daß die vorgeschriebene Aufschrift auf dem Sack aufgedruckt oder aufgeschrieben sein muß, lässt die Kommission in ihrem Vorschlag für die Beantwortung der von dem nationalen Gericht gestellten Frage erkennen, daß sie eine Aufschrift, die "mit den Verpackungen fest verbunden" ist, akzeptieren würde, und deutet damit an, daß die Anforderung durch etwas anderes als auf dem Sack aufgedruckte Worte erfuellt werden kann . In der mündlichen Verhandlung hat sie sogar erkennen lassen, daß sie einen mit Industriekleber befestigten Aufkleber akzeptieren würde . Unter diesen Umständen ist zu fragen, warum ein in die Naht des Sackes eingenähtes Etikett nicht eine derartige "mit den Verpackungen fest verbundene" Aufschrift darstellen soll .
14 . Aus den dargelegten Gründen bin ich geneigt, die weitere Auslegung der Verordnung zu akzeptieren .
15 . Es bleibt zu prüfen, ob diese Auslegung des Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b mit dem Zweck dieser Vorschrift und mit der vom Gerichtshof in vergleichbaren Fällen vertretenen Auffassung vereinbar ist . Ausführungen zum Zweck der Vorschrift finden sich in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr . 1725/79, wo es heisst, daß "geeignete Maßnahmen zur Verhütung einer mehrmaligen Zahlung der Beihilfe für dasselbe Erzeugnis erforderlich" sind, und in der fünften Begründungserwägung, in der es heisst : "Aus Kontrollgründen ist es ausserdem notwendig vorzuschreiben, die ... Erzeugnisse so zu verpacken, daß ihre Identifizierung möglich ist ." Die Kommission macht geltend, diese Zwecke würden durch ein in die Naht des Sackes eingenähtes Etikett nicht so gut erreicht wie durch eine Aufschrift, die "mit den Verpackungen fest verbunden" ist, da Etiketten leicht abgerissen und ausgewechselt werden könnten . Die Kommission hat allerdings kein überzeugendes Argument vorgetragen, das erklären würde, warum eine Etikettierung den Anforderungen weniger genügen sollte als andere von ihr offensichtlich akzeptierte Methoden . Ebensowenig hat die Kommission, wie bereits erwähnt, dargetan, wieso eine Etikettierung, die im Hinblick auf den ersten Gedankenstrich unzureichend ist, im Hinblick auf den zweiten Gedankenstrich annehmbar sein soll .
16 . Was schließlich die Rechtsprechung angeht, kann ich in früheren Urteilen des Gerichtshofes nichts finden, was meine Auffassung betreffend die richtige Auslegung der streitigen Vorschrift erschüttern könnte . Es gibt zwar eine Reihe von Urteilen, die einen allgemeinen Grundsatz dahin gehend aufstellen, daß dann, wenn Steuergelder der Gemeinschaftsbürger in Form von Beihilfen dieser oder jener Art ausgegeben werden, die betreffenden Rechtsvorschriften eng ausgelegt und ihre Voraussetzungen strikt erfuellt werden sollen . In seinem Urteil vom 6 . Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 146, 192 und 193/81 ( BayWa/BALM, Slg . 1982, 1503, 1529, Randnr . 10 ) spricht der Gerichtshof von "dem in der Rechtsprechung des Gerichtshofes wiederholt herangezogenen Grundsatz, daß die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und insbesondere der Verordnungen des Rates oder der Kommission, durch die Ansprüche auf aus Gemeinschaftsmitteln finanzierte Leistungen begründet werden, eng auszulegen sind ". Im Urteil vom 7 . Februar 1979 in der Rechtssache 11/76 ( Niederlande/Kommission, Slg . 1979, 245, 279, Randnr . 9 ) hielt der Gerichtshof eine "enge Auslegung der Voraussetzungen für die Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL" für erforderlich . In seinem Urteil vom selben Tage in der Rechtssache 18/76 ( Deutschland/Kommission, Slg . 1979, 343, 388, Randnr . 22 ) entschied der Gerichtshof schließlich, daß eine "strikte Einhaltung der Nachweisförmlichkeiten, die Voraussetzung dafür sind, daß den Unternehmen die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik gewährten finanziellen Vorteile zufließen", erforderlich ist . Weitere Rechtssachen werden von Generalanwalt Mischo in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache 143/85 ( Corman/OBEA, Slg . 1986, 2873, 2885 ) zitiert .
17 . Die Rechtssache Corman ist von besonderem Interesse nicht nur deswegen, weil sie auffallende Parallelen zur vorliegenden Rechtssache aufweist, sondern auch deswegen, weil sie zeigt, daß der in den anderen von mir zitierten Rechtssachen aufgestellte Grundsatz der engen Auslegung und strikten Anwendung keineswegs absolut gilt . Im Fall Corman ging es um Verkäufe von Butter aus Interventionsbeständen unter der Voraussetzung, daß der Käufer sie zu Butterreinfett verarbeitet und den Verbrauchern in Plastikbechern anbietet, die auf der Oberseite die Aufschriften "Butterschmalz" oder "Butterreinfett" tragen . ( Es ist beachtenswert, daß in der dort maßgeblichen Verordnung ebenso der Begriff "tragen" verwendet wird wie in der Verordnung Nr . 1725/79 .) Der Gerichtshof gelangte zu dem Ergebnis, daß eine derartige Voraussetzung erfuellt ist, wenn die fraglichen Bezeichnungen nicht auf der Verpackung selbst, sondern auf einem Blatt Metallpapier erscheinen, das zwischen dem Butterreinfett und dem durchsichtigen Verpackungsdeckel eingelegt ist . Der Gerichtshof stellte in Randnummer 23 des Urteils fest, es sei nicht dargetan worden, daß eine derartige Verpackung geeignet wäre, Betrügereien zu erleichtern . Man kann ohne weiteres die Auffassung vertreten, daß zwischen einem in die obere Naht eines Sacks Magermilchpulver eingenähten Etikett und einem unter den Deckel eines Bechers Butterreinfett eingelegten Blatt Metallpapier nur ein geringer Unterschied besteht .
18 . Aus den vorgenannten Rechtssachen lassen sich folgende Schlußfolgerungen ziehen : Auf der einen Seite müssen Rechtsvorschriften, die einen Anspruch auf Leistungen begründen, die aus Gemeinschaftsmitteln finanziert werden, eng ausgelegt werden; auf der anderen Seite sollten sie nicht enger ausgelegt werden, als es im Hinblick auf ihren Zweck erforderlich ist . Wenn ich diese Grundsätze auf die vorliegende Rechtssache anwende, gelange ich zu dem Ergebnis, daß die Frage, ob die in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b der Verordnung Nr . 1725/79 aufgestellte Voraussetzung erfuellt ist, nicht davon abhängig ist, ob die Kennzeichnung durch Etikettierung oder auf andere Art und Weise erfolgt, sondern ob sie ein wirksames Instrument zur Identifizierung der Verpackung und zur Verhinderung von Betrügereien darstellt . Ob diese Testfrage unter den Umständen des vorliegenden Falls zu bejahen ist, ist eine Tatsachenfrage, die das nationale Gericht beantworten muß .
19 . Meiner Auffassung nach sollte die dem Gerichtshof vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vorgelegte Frage daher wie folgt beantwortet werden :
"Die Bedingung des Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b der Verordnung ( EWG ) Nr . 1725/79 der Kommission, wonach die die Mischung enthaltende Verpackung gewisse Aufschriften tragen muß, ist erfuellt, wenn sich die Aufschriften auf Etiketten befinden, die mit der oberen Naht der Verpackungen fest angenäht sind, sofern derartige Etiketten den Zweck erfuellen, die Verpackungen zu identifizieren und Betrügereien zu verhindern ."
(*) Originalsprache : Englisch .
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