SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
SIR GORDON SLYNN
VOM 15. DEZEMBER 1983 ( 1 )
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Am 10. Juli 1981 wurden die Kapitäne der beiden deutschen Fischereifahrzeuge „Hannover“ und „Kiel“ beim Heringsfang vor der schottischen Westküste angetroffen. Sie wurden festgenommen und wegen Verstoßes gegen die aufgrund des Sea Fish (Conservation) Act 1967 (n. F.) erlassene West Coast Herring (Prohibition of Fishing) Order angeklagt, die den Fischfang in dem Gebiet, in dem die Schiffe angetroffen wurden, untersagt. Am 13. Juli 1981 wurden die Angeklagten verurteilt; sie wurden verwarnt und ihr Fang beschlagnahmt. Sie legten gegen das Urteil Rechtsmittel beim High Court of Justiciary wegen Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht ein. Dieses Gericht hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Frage vorgelegt:„Wenn ein Mitgliedstaat der Kommission nach dem 1. Januar 1979 mitteilt, daß er eine nationale Erhaltungsmaßnahme, die ihrerseits im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht erlassen und beibehalten worden war, ohne inhaltliche Änderungen erneut erlassen hat, stehen dann der erneute Erlaß und die Beibehaltung dieser Maßnahme weiterhin im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht, wenn keine ausdrückliche Genehmigung der Kommission vorliegt?“
Die Frage hat folgenden Hintergrund: Am 16. Juni 1978 machte die Kommission aufgrund einer Empfehlung, die der International Council for the Exploration of the Sea (Internationaler Rat für Meeresforschung) in Anbetracht der geschwundenen Heringsbestände abgegeben hatte, den Vorschlag, ab 1. Juli 1978 den Heringsfang in einer das hier streitige Gebiet umfassenden Zone, dem ICES-Gebiet Via, zu untersagen. Die Regierung des Vereinigten Königreichs machte der Kommission entsprechend der in der Haager Entschließung vom 3. November 1976 vereinbarten Praxis am 3. Juli 1978 Mitteilung von dem für den 6. Juli 1978 vorgesehenen Erlaß einer Verordnung zum Verbot des Heringsfangs in dem betreffenden Gebiet. Nachdem eine Rückfrage betreffend die Ausnahme eines Gebiets vom Geltungsbereich der Verordnung zufriedenstellend beantwortet worden war, billigte die Kommission die Verordnung (im folgenden: die Verordnung von 1978) am 22. Dezember 1978.
Mit Urteil vom 15. April 1981 erklärte der High Court in London die Verordnung von 1978 insoweit für nichtig, als sie sich auf ein bestimmtes, vor Nordirland liegendes Seegebiet erstreckte (da dieses nicht unter das erwähnte Gesetz von 1967 fiel, sondern unter den Fisheries Act (Northern Ireland) 1966 (n.F.)); im übrigen hielt er die Verordnung für gültig (Dunkley/Evans/1981/1 WLR 1522). Das nordirische Seegebiet macht 0,8 % der gesamten von der Verordnung von 1978 erfaßten Fläche aus.
Um die jeweils unter die beiden genannten Gesetze fallenden Seegebiete zu erfassen, wurden daraufhin zwei Verordnungen erlassen, darunter die aufgrund des Gesetzes von 1967 erlassene Verordnung, aufgrund deren die Anklage im vorliegenden Fall erfolgte (im folgenden: die Verordnung von 1981), am 6. April 1981; sie trat am 1. Mai 1981 in Kraft. Beide Verordnungen zusammen galten für das gesamte von der Verordnung von 1978 erfaßte Gebiet und wiesen — abgesehen von der Gebietsaufteilung — keine sachlichen Unterschiede gegenüber dieser Verordnung auf. Die beiden neuen Verordnungen wurden der Kommission mit Schreiben vom 4. Mai 1981 mit dem Hinweis mitgeteilt, daß es erforderlich gewesen sei, einen geringfügigen technischen Fehler in der Verordnung von 1978 zu berichtigen. Am 1. Juli 1982 teilte die Regierung des Vereinigten Königreichs auf eine von der Kommission am 27. Mai gestellte Frage die Gründe mit, aus denen diese beiden Verordnungen im Anschluß an die Entscheidung des High Court zu erlassen waren.
Hauptargument der Rechtsmittelführer ist, daß die Genehmigung der Kommission vor Erlaß der Verordnung von 1981 hätte eingeholt werden müssen. Sie ist nicht vorher konsultiert worden.
Am 1. Januar 1979, also nach Erlaß der Verordnung von 1978, ist der in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehene sechsjährige Übergangszeitraum abgelaufen. In seinem Urteil in der Rechtssache 804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045) hat der Gerichtshof festgestellt, daß der Gemeinschaft seither die ausschließliche Zuständigkeit für Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände zukomme und daß zu diesem Zeitpunkt bestehende Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nur in beschränktem, durch die biologische oder technische Entwicklung bedingtem Umfang geändert werden dürften, keinesfalls aber so, daß dies zu einer Änderung der Politik führe. Die Kommission sollte von den Mitgliedstaaten zu Erhaltungsmaßnahmen konsultiert und ihre Genehmigung eingeholt werden. Tatsächlich erhielt der Rat durch seine für die Jahre 1979 und 1980 geltenden Beschlüsse die am 31. Dezember 1978 in Kraft befindlichen nationalen Erhaltungsmaßnahmen aufrecht. Am 27. März 1981 stellte der Rat, obwohl er noch zu keiner endgültigen Einigung darüber gelangt war, was 1981 geschehen sollte, fest, daß die Mitgliedstaaten bestimmte Schritte unternehmen sollten. In der englischen Fassung des Sitzungsprotokolls heißt es: „would take conservation measures similar to those which had been taken in previous years“. Die deutsche Fassung kann anders verstanden werden, nämlich dahin, daß Maßnahmen ergriffen werden, die dem Erfordernis, Störungen zu vermeiden, gerecht werden, und nicht Maßnahmen, die den in den letzten Jahren ergriffenen entsprechen. Die französische Fassung dagegen lautet: „des mesures de conservation analogues à celles qu'ils avaient déjà prises durant les années précédentes“.
Am 5. Mai 1981 schlug die ICES-Heringsarbeitsgruppe dem ICES Advisory Committee on Fishery Management (ACFM) in Anbetracht der damaligen Entwicklung der Bestände vor, für das ICES-Gebiet Via eine zulässige Gesamtfangmenge (TAC) von 62500 t zu genehmigen. Die Kommission übernahm diese Empfehlung in einem Vorschlag an den Rat vom 12. Juni. Im Anschluß daran erhielten die beiden Kapitäne von der Bundesregierung Fangerlaubnisse für dieses Gebiet. Am 3. Juli empfahl der ACFM, die TAC auf 65000 t heraufzusetzen; diese Zahl wurde daraufhin dem Rat am 24. Juli von der Kommission vorgeschlagen. Am 27. Juli trat der Rat zusammen, ohne jedoch zu einer Einigung zu gelangen, und am 28. Juli forderte die Kommission die Mitgliedstaaten in einer offiziellen Erklärung (veröffentlicht im ABl. C 224, 1981, S. 1) zur Durchführung ihrer Vorschläge auf, die sie „in der derzeitigen Lage als für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend“ ansah und für deren Verwirklichung sie „alle in ihrer Macht stehenden Mittel“ einsetzen wollte. Mit Schreiben vom 28. Juli wies die Kommission die britische Regierung auf ihre dem Rat vorgelegten Vorschläge hin und teilte ihr mit, daß sie die Verordnungen von 1981 nicht genehmigen könne, da sie „durch Notwendigkeiten der Fischbestandserhaltung nicht mehr gerechtfertigt“ seien. Ebenso könnten Bestimmungen ähnlich denen in der Verordnung von 1978 „in ihrer ursprünglichen Form nicht mehr genehmigt werden“. Die britische Regierung wurde aufgefordert, die genannten Maßnahmen nicht anzuwenden, sie gegebenenfalls zurückzunehmen und durch Maßnahmen zu ersetzen, die den neuen Vorschlägen gerecht würden. Tatsächlich wurden die Verordnung von 1981 mit Wirkung vom 11. August und die für Nordirland geltende Verordnung drei Tage später aufgehoben.
Nach Ansicht der Strafverfolgungsbehörde, die von der britischen Regierung und der Kommission unterstützt wird, war die Verordnung von 1981 am 10. und 13. Juli wirksam. Die Verordnung von 1978 sei lediglich nach Behebung eines Irrtums ohne inhaltliche Änderung erneut erlassen worden. Hinsichtlich des hier betroffenen Seegebietes mache es keinen Unterschied, ob die teilweise wirksame Verordnung von 1978 aufrechterhalten oder dahin geändert wurde, daß das nordirische Seegebiet ausgeschlossen wurde. Die Verordnung von 1978 sei genehmigt worden; eine ihr völlig entsprechende Verordnung habe keiner Genehmigung der Kommission bedurft, da keine Änderung vorgenommen worden sei.
Nach Auffassung der Bundesregierung bedarf jede Maßnahme, unabhängig davon, ob sie inhaltliche Änderungen mit sich bringe, der Genehmigung der Kommission; wenn diese nicht vor dem Erlaß der Maßnahme erteilt werde, sei diese automatisch ungültig. Zumindest müsse die Vorlage zur Genehmigung vor ihrem Erlaß erfolgt sein. Im übrigen habe im vorliegenden Fall bereits vor der April/Mai-Tagung der ICES-Arbeitsgruppe festgestanden, daß die Heringslaichbestände bei weitem über das Minimum von 200000 t hinausgingen, das eine Wiedereröffnung der Fischerei zugelassen habe. Diese Erkenntnisse und insbesondere die am 5. Mai gemachten Vorschläge hätten die Situation so stark verändert, daß die Verordnung von 1978 nicht als Verordnung von 1981 wirksam erneut erlassen habe werden können. Im Zuge dieser Argumentation mußte die Bundesregierung die Ansicht vertreten, die Verordnung von 1978 hätte spätestens ersetzt werden müssen, als die ICES-Heringsarbeitsgruppe ihre Vorschläge gemacht habe. Die Bundesregierung geht darüber hinaus und macht geltend, die Verordnung von 1978 sei fehlerhaft gewesen, da sie nicht befristet gewesen sei, die Situation jedoch jährlich hätte überprüft werden müssen. Jedenfalls aber sei die Wirksamkeit der Verordnung von 1981 entfallen, als die Kommission am 12. Juni ihre Vorschläge gemacht habe, so daß am 10. Juli keine Straftat begangen worden sei. Der letzte Gesichtspunkt wird vom Wortlaut der Vorlagefrage offensichtlich bewußt nicht erfaßt. Gleichwohl ist es angebracht, kurz darauf einzugehen, um das Gewicht des Arguments zu prüfen, das auf die im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung von 1981 bestehende Situation abstellt.
Weder im EWG-Vertrag noch in der Verordnung (EWG) Nr. 101/76 des Rates vom 19. Januar 1976 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 20, S. 19) noch in den Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 804/79 (Slg. 1981, 1045) oder 269/80 (Slg. 1981, 3079) kann ich einen Anhaltspunkt dafür finden, daß genehmigte nationale Maßnahmen zeitlich befristet oder jährlich festgesetzt werden müßten. Es genügt, wenn sie im Falle einer Änderung der Gemeinschaftspolitik ersetzt oder geändert werden. Ebensowenig ist die Rechtslage so, daß bei einer Änderung der Sachlage — im vorliegenden Fall der Zunahme der Heringsbestände — nationale Maßnahmen ihre Wirksamkeit verlieren und rechtmäßig nicht neu erlassen werden können. Eine Empfehlung der ICES-Heringsarbeitsgruppe an den ACFM sowie dessen Empfehlungen an die Kommission sind zweifellos von großer Bedeutung für die Formulierung der Gemeinschaftspolitik, doch werden diese Gremien nicht ausschließlich von den Mitgliedstaaten besetzt, und sie sind keine Organe der Kommission. Ihre Berichte konnten daher die Verordnung von 1978 nicht außer Kraft setzen oder eine derartige Änderung der Situation bewirken, daß sie aufgrund des verfahrensrechtlichen Vorbehalts nicht erneut als Verordnung von 1981 hätte erlassen werden können. Meines Erachtens ist der High Court of Justiciary bei der Vorlage seiner Frage zu Recht davon ausgegangen, daß die Verordnung von 1978 nicht nur rechtmäßig erlassen, sondern auch rechtmäßig „beibehalten“ worden ist. Die gegenteilige Ansicht würde zu Ungewißheiten und Divergenzen führen, und ich halte sie vom Grundsatz her für unzutreffend, da sie auf der Annahme basiert, daß nationale Vorschriften ohne Tätigwerden eines Gemeinschaftsorgans ungültig werden.
Auch der Wortlaut des Ratsprotokolls vom 27. März ändert meines Erachtens — unabhängig davon, welche Fassung man zugrunde legt — nichts an der Situation, was die Gültigkeit der Verordnung von 1978 angeht. Wenn die Fischerei zugelassen werden sollte, hätte dies auf einer klareren Grundlage als in einer bloßen Notiz betreffend die Absichten der Mitgliedstaaten erfolgen müssen. Die Vorschläge der Kommission vom 12. Juni und ihre geänderten Vorschläge vom 24. Juli waren deutlicher. Allerdings bestand, nicht zuletzt angesichts der langen Reihe von Versuchen, zu einer Einigung zu gelangen, keine Gewißheit, daß sie angenommen würden, und tatsächlich behielt sich die Kommission am 12. Juni das Recht vor, die Vorschläge zu ändern, wie es dann auch geschah. Diese Vorschläge erfolgten nach dem Erlaß der Verordnung von 1981; sie konnten nicht zur Ungültigkeit der Verordnung im Zeitpunkt ihres Erlasses führen, und da sie als Vorschläge späteren Änderungen unterlagen, konnten sie auch nicht nach ihrer Annahme zur Ungültigkeit der Verordnung führen und damit eine Strafverfolgung wegen der gegen die Verordnung verstoßenden Geschehnisse vom 10. Juli ausschließen. Wenn dies zutrifft, so ist die Annahme, die Verordnung sei bereits vor den Vorschlägen der Kommission vom 12. Juni ungültig gewesen, noch fragwürdiger.
Ich gehe hier einmal davon aus, daß die Erklärung der Kommission vom 27. Juli und ihr Schreiben vom 28. Juli die erforderliche Klarheit und Deutlichkeit aufwiesen — die britische Regierung hat sie jedoch befolgt. Sie können nicht die Gültigkeit der Verordnung am 10. Juli 1981 nicht in Frage stellen.
Die Bundesregierung stützt sich auch auf das Protokoll der Ratssitzung vom 15., 16. und 17. Dezember 1980, in dem es heißt, daß die Mitgliedstaaten ihre Fischereitätigkeit so ausüben werden, daß der TAC Rechnung getragen wird, die von der Kommission in ihren Vorschlägen vom 18. November und 16. Dezember 1980 für 1981 unterbeitet worden ist. Diese Vorschläge sahen jedoch eine TAC Null vor, und das Protokoll kann nicht dahin ausgelegt werden, daß es die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet hätte, alle späteren Vorschläge der Kommission zu befolgen.
Meines Erachtens gibt es daher keine sachlichen Gründe für die Ungültigkeit der Verordnung von 1978, die ihrem erneuten Erlaß als Verordnung von 1981 entgegengestanden oder die letztere am 13. Juli 1981 ungültig gemacht hätten. Die Situation wäre anders zu beurteilen, wenn die Erklärung der Kommission vor dem Erlaß der Verordnung von 1981 abgegeben worden wäre.
Was die verfahrensrechtliche Seite angeht, so ist es gewiß wünschenswert, daß die Kommission vorab von Maßnahmen unterrichtet wird, da andernfalls das Risiko versehentlicher sachlicher Änderungen besteht. Es mag auch von Rechts wegen — wie von der Kommission vertreten — erforderlich sein, daß Änderungen, durch die die Geltungsdauer einer befristeten Maßnahme verlängert wird, vorab vorgelegt werden. Wird jedoch eine unbefristete Maßnahme oder eine Maßnahme während ihrer Geltungsdauer und nicht über die vorgesehene Frist hinaus erneut erlassen, ohne daß inhaltliche Änderungen erfolgen, so wird sie meines Erachtens nicht dadurch ungültig, daß sie der Kommission nicht zur vorherigen Genehmigung vorgelegt worden ist. Diese Maßnahme begründet keine Rechtsänderung, und aus den Urteilen des Gerichtshofes ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß ihre Vorlage Vorbedingung für ihre Gültigkeit wäre, auch wenn es aus Gründen der Verwaltungseffizienz angebracht ist, sie mitzuteilen. Materiell gab es für die Kommission nichts zu beurteilen oder zu kontrollieren; in keinem Fall kann davon gesprochen werden, daß gegen die Pflichten der Regierung „als Sachwalterin des Gemeinschaftsinteresses“ verstoßen worden wäre oder daß eine mangelnde Zusammenarbeit mit der Kommission vorgelegen hätte.
Die Bundesregierung trägt schließlich vor, für den Fall, daß die Maßnahme gültig sei, möge der Gerichtshof feststellen, daß eine Person, die aufgrund eines unvermeidbaren Irrtums eine Handlung begeht, die andernfalls eine Straftat darstellen würde, hierfür nicht verurteilt werden darf. Diese Frage braucht meines Erachtens im Zusammenhang mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen nicht behandelt zu werden und ist jedenfalls in erster Linie vom High Court of Justiciary nach nationalem Recht zu prüfen, wenn sie dort vorgebracht wird.
Ich schlage vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten: „Wenn ein Mitgliedstaat der Kommission nach dem 1. Januar 1979 mitteilt, daß er eine nationale Maßnahme zur Erhaltung der Fischbestände, die ihrerseits im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht erlassen und beibehalten worden war, ohne inhaltliche Änderungen erneut erlassen hat, steht dieses erneute Erlassen der Maßnahme auch ohne ausdrückliche Genehmigung der Kommission im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht, und die Maßnahme bleibt im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht, sofern keine Entscheidung des Rates oder der Kommission ergeht, wonach diese Maßnahme aufgehoben oder geändert werden muß, um sie in Übereinstimmung mit der Erhaltungspolitik der Gemeinschaft zu bringen.“
Soweit dem Procurator fiscal durch die Vorlage besondere Kosten entstanden sind, ist hierüber vom High Court im Rahmen des Ausgangsverfahrens zu entscheiden. Die Kommission und die Regierungen des Vereinigten Königreichs und der Bundesrepublik Deutschland sollten ihre Kosten selbst tragen.
( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.
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