SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 19133/91
présentée par Francesco Salvatore SCOLLO
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 19 novembre 1991 par Francesco
Salvatore SCOLLO contre l'Italie et enregistrée le 26 novembre 1991
sous le No de dossier 19133/91 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Francesco Salvatore SCOLLO, est un ressortissant
italien né le 10 septembre 1961 à VITTORIA (Italie) et résidant à Rome
(Italie).
Pour la procédure devant la Commission, le requérant est
représenté par Me Enrico Sinigaglia, avocat à Rome.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
a. Le cas d'espèce
Le requérant est propriétaire d'un appartement sis à Rome, qu'il
a acquis le 14 juin 1982. Le propriétaire précédent avait, le
31 décembre 1962, conclu un contrat de location avec l'occupant des
lieux, M. V. Le bail fut renouvelé tacitement chaque année jusqu'à
l'entrée en vigueur de la loi n° 392 du 27 juillet 1978 qui, en
application de l'article 58, prorogea le bail jusqu'au
31 décembre 1983.
Par lettre recommandée parvenue le 20 janvier 1983 au locataire,
le requérant l'informa de sa volonté de ne pas renouveler le bail à son
échéance, soit au 31 décembre 1983, et lui demanda de libérer
l'appartement à cette date.
Par acte du 24 février 1983, notifié le 4 mars 1983, le requérant
intima à M. V. l'ordre de quitter l'appartement à l'échéance du bail.
En même temps, le requérant assigna M. V. à comparaître le 22 mars 1983
devant le juge d'instance ("pretore") de Rome, afin que ce dernier
homologue l'injonction et fixe la date de l'expulsion.
Le 22 avril 1983, le juge fit droit à la demande du requérant et
fixa l'exécution de l'expulsion au 30 juin 1984. Le jugement fut rendu
exécutoire le jour même et notifié à M. V. au début du mois
d'octobre 1983.
Par la suite, le juge, statuant sur la demande du locataire,
ajourna l'exécution de l'expulsion au 31 octobre 1984, en application
de la loi n° 94 du 25 mars 1982 qui avait prorogé l'échéance des baux
en cours pour une durée de deux ans. Néanmoins, à cette date, M. V.
ne s'exécuta pas.
Aussi, par acte du 24 novembre 1984, notifié à M. V. le
5 décembre 1984, le requérant engagea la procédure d'exécution forcée
de l'expulsion. Il somma M. V. de libérer l'appartement dans les
dix jours de la réception de l'acte, en lui précisant qu'à défaut de
départ volontaire de sa part, il serait procédé à l'exécution forcée
de l'expulsion.
Par la suite, le requérant s'adressa à un huissier de justice
près la cour d'appel de Rome qui, par acte notifié le 19 décembre 1984,
informa M. V. que l'exécution forcée aurait lieu le 23 janvier 1985.
Cependant, à cette date, l'huissier de justice se heurta au refus
du locataire de quitter l'appartement. Alors que l'huissier avait fixé
au 13 mars 1985 sa prochaine visite, le 7 février 1985 entra en vigueur
une législation d'urgence dictée pour faire face à l'exceptionnelle
pénurie de logements dans certaines communes, dont Rome. Conformément
à cette législation, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée
au 30 juin 1985.
A partir de cette date et jusqu'au 29 octobre 1986, date d'entrée
en vigueur d'une nouvelle législation suspendant les mesures
d'expulsion forcée jusqu'au 31 mars 1987, l'huissier de justice se
heurta neuf fois au refus de M. V. de quitter l'appartement.
A partir du 1er avril 1987 et jusqu'au 8 février 1988, l'huissier
de justice se heurta huit fois au refus du locataire de libérer
l'appartement. Par acte authentique du 3 novembre 1987, le requérant
déclara solennellement, au sens des articles 2 et 3 de la loi n° 899
du 23 décembre 1986, être dans la nécessité de récupérer son
appartement afin d'y habiter avec sa famille. En vertu de la loi son
cas devait être traité prioritairement.
Le 8 février 1988 entra en vigueur une nouvelle série de lois de
suspension des mesures d'expulsion qui reporta les exécutions forcées
au 30 avril 1989.
A partir du 1er mai 1989 et jusqu'au 15 octobre 1991 (date de la
dernière visite de l'huissier de justice), l'huissier de justice se
heurta dix-huit fois au refus du locataire de quitter l'appartement du
requérant. Entre-temps, par deux fois, l'avocat du requérant écrivit
à la commission préfectorale mise en place par la loi n° 61 du
21 février 1989, compétente pour l'octroi de l'assistance de la force
publique, pour appeler son attention sur le fait que son cas était
prioritaire. Il faisait valoir que le locataire ne payait plus ses
loyers. Il indiquait, par ailleurs, avoir besoin du logement pour y
habiter avec sa famille. Il soulignait qu'affecté de diabète précoce,
il était invalide à 71 % et était au chômage.
De plus, le 1er décembre 1989, le requérant présenta un recours
(ex. art. 610 du CPC) devant le juge d'instance ("pretore") de Rome.
Il demanda à ce que ne soit pas appliquée, dans son cas, la suspension
de la procédure d'exécution forcée de l'expulsion, en vertu de
l'article 2 de la loi n° 61 du 21 février 1989.
Le 12 décembre 1989, le juge fixa l'audience du 7 février 1990
pour la comparution des parties.
Les parties n'ont pas indiqué la suite donnée à ce recours.
Toutefois, à la date de l'examen de la requête, le requérant
n'était toujours pas entré en possession de son appartement.
b. La législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière
prorogation légale est celle établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux
31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les
dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance
des contrats fut prorogée de deux autres années par application
du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94
du 25 mars 1982 ;
Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles
autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des
baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du
5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de
six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette
prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était
un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en
la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le
loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice
des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en
rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la
circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le
bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême
nécessité.
La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux
ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une
prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions
économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait
pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle
contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi,
reconnu par l'article 3 de la Constitution.
- la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux
locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un
résumé de la législation pertinente est annexé au rapport.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEF
Le requérant se plaint d'une atteinte injustifiée à son droit de
propriété. Il allègue la violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
Dans sa requête introductive, le requérant n'a pas invoqué l'article 6
par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 19 novembre 1991 et enregistrée
le 26 novembre 1991.
Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
Le requérant y a répondu le 30 juin 1992.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint d'une atteinte injustifiée à son droit de
propriété. Il allègue la violation de l'article 1 du Protocole
additionnel (P1-1).
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être
examinée à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens,
conformément à l'intérêt général...".
Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui
touchait les centres urbains les plus importants.
Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti
également par la Constitution italienne, peut subir des limitations
lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect
d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque
citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection
constitutionnelle.
C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives
attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec
le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures
d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la
portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il
a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de
l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables
à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat
et déterminait les modalités d'octroi de la force publique.
Le requérant fait valoir tout d'abord que la protection du droit
constitutionnel à l'habitation, évoqué par le Gouvernement italien
comme constituant une limite à l'exercice du droit de propriété, ne
saurait entrer en ligne de compte dans le cadre de rapports de droit
privé. Dans ce cadre, en effet, un tel droit vient à disparaître à
l'échéance du contrat de bail, surtout lorsque celle-ci est constatée
judiciairement par une décision ayant force de chose jugée, notifiée
au locataire avec la formule exécutoire. Dans un tel cas, on voit mal
comment on pourrait encore parler du droit de l'occupant abusif
d'habiter l'immeuble qu'il a été condamné à restituer à son
propriétaire légitime.
En tous cas, le droit inviolable à l'habitation, qui est un
besoin fondamental de caractère social, est un droit auquel il
appartient à la collectivité - Etat - et non à l'individu de
satisfaire.
Le requérant soutient que la limitation à l'exercice du droit du
propriétaire, imposée en dernier lieu par la loi n° 61/89 est une
atteinte intolérable aux droits du propriétaire.
Il souligne tout d'abord que la législation en question constitue
une ingérence illégale du pouvoir exécutif dans l'exercice du pouvoir
judiciaire.
En outre, un tel système de "réglementation", loin de réaliser
un équilibre entre les intérêts opposés des propriétaires et des
locataires, donne lieu à une protection a priori et outrancière du
locataire, qui est considéré toujours et de toute manière comme étant
la partie la plus faible et donc digne de protection. Pour ce faire,
on en est venu à créer une catégorie de "titres d'exécution non
exécutoires".
Le requérant se plaint également que l'échelonnement de
l'exécution des expulsions locations, sur une période de trois ans,
s'effectue sans prévision aucune d'un classement effectif et public des
cas prioritaires. De surcroît, aucune information n'est fournie par
la commission provinciale créée par la loi n° 61/89 au propriétaire qui
demande l'octroi de la force publique sur les modalités et les délais
selon lesquels elle sera accordée. En l'absence de toute information
à ce sujet, le propriétaire, afin d'éviter la péremption des actes
exécutoires, se voit dans l'obligation de payer à intervalles réguliers
(30-40 jours) une multitude de déplacements de l'huissier de justice
pour la notification de l'ordre d'expulsion, avec tous les frais que
ceci comporte.
Par contre, aucune activité n'est requise du locataire afin qu'il
recherche une autre habitation.
Le requérant doute que les problèmes, qui sont à l'origine des
risques de tension sociale évoqués par le Gouvernement pour justifier
la législation en cours, puissent être résolus à travers des lois
telles que les lois n° 392/78 et 61/89.
Le requérant souligne en conclusion que bien qu'il ait déclaré
avoir besoin de son appartement, par actes déposés au commissariat de
police le 12 novembre 1987 (conformément à la loi n° 899/86) et le
27 mai 1989 (conformément à la loi n° 61/89), il n'a pu obtenir
l'exécution des décisions d'expulsion obtenues en sa faveur en
mars 1983.
Il estime qu'il y a eu de ce fait violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour le requérant d'entrer en possession de son appartement, a porté
atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux
de fait et de droit qui ne sauraient être résolus au stade de la
recevabilité et nécessitent un examen au fond.
2. En réponse aux observations du Gouvernement, le requérant a pour
la première fois allégué que les mesures de suspension de l'exécution
des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à l'exécution
forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue possible,
portent atteinte aux droits que lui garantit l'article 6 par. 1 (art.
6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a droit à ce que
sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, par un tribunal ...
qui décidera ... des contestations sur ses droits ... de caractère
civil".
Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la
Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution
des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la
procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs.
De ce fait, le grief tiré par le requérant de la durée excessive de la
procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention. De
plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où les
mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la
poursuite de toute une catégorie de procédures.
Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie
de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour
le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief
tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Le requérant considère que le Gouvernement ne saurait soutenir
que l'article 6 (art. 6) ne s'appliquerait pas à la procédure
d'exécution en ce que cette dernière serait caractérisée en l'espèce
par l'intervention d'organes administratifs.
Un tel argument reviendrait à dire que l'on a transformé une
procédure judiciaire en une procédure administrative sans d'ailleurs
permettre pour autant, en cette matière, l'application de la loi
n° 241/90 sur la transparence de la procédure administrative. Ceci
équivaudrait à un déni de justice.
De même, le requérant estime qu'il est absurde de soutenir que
l'on ne se trouverait pas devant un problème de durée de l'exécution
mais seulement devant le problème de la satisfaction des droits
reconnus par une décision judiciaire, car ceci reviendrait à dire que
pour toute autre matière que les locations, le titre judiciaire
exécutoire donne droit à l'exécution forcée alors qu'en matière de
location il ne donnerait droit qu'à la possibilité d'une exécution
forcée dont la réalisation concrète dépendrait d'une décision des
organes administratifs prise sur la base de critères d'opportunité,
sujet à de fréquents changements.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour le requérant d'entrer en possession de son appartement, a porté
atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 6 (art. 6) de
la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui
ne sauraient être résolus au stade de la recevabilité et nécessitent
un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant
aux griefs tirés par le requérant de ce qu'il a été privé de l'usage
de son appartement.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Full & Egal Universal Law Academy