COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête No 19133/91
Francesco Salvatore Scollo
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 9 mai 1994)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 30 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
A. Grief déclaré recevable
(par. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
B. Points en litige
(par. 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
à la Convention
(par. 32 - 45). . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
CONCLUSION
(par. 45). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
D. Sur la violation de l'article 6 par.1
de la Convention
(par. 46 - 49). . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
CONCLUSION
(par. 49). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
RECAPITULATION
(par. 50). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
OPINION DISSIDENTE DE M. H.G. SCHERMERS . . . . . . . 14
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER. . . 15
ANNEXE : DECISION DE RECEVABILITE. . . . . . . . . . . 16
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant est un ressortissant italien, né en 1961. Il réside
à Rome. Pour la procédure devant la Commission, le requérant est
représenté par Me Enrico Sinigaglia, avocat à Rome.
3. La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement italien
a été représenté par son Agent, M. Luigi Ferrari Bravo, chef du service
du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.
4. Le requérant est propriétaire à Rome d'un appartement qu'il a
acquis en juin 1982. Cet appartement était occupé par un locataire dont
le bail - compte tenu de la prorogation légale des baux en cours -
expirait le 31 décembre 1983. Suite aux interventions du législateur
qui ont eu pour objet tout d'abord la prorogation légale des baux en
cours, puis la suspension et l'échelonnement des exécutions forcées des
décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux,
le requérant a repris la procédure d'exécution le 1er mai 1989. A
partir de cette date et jusqu'au 15 octobre 1991, date de la dernière
visite de l'huissier de justice, ce dernier se heurta dix-huit fois au
refus du locataire de quitter l'appartement du requérant. Le requérant
s'est adressé à la commission préfectorale mise en place par la loi
n° 61 du 21 février 1989, compétente pour l'octroi de l'assistance de
la force publique, et au juge d'instance ("pretore") de Rome : il a
demandé à ce que ne soit pas appliquée, dans son cas, la suspension de
la procédure d'exécution forcée de l'expulsion, en vertu de l'article 2
de la loi précitée. Toutefois, le requérant n'est pas, à ce jour, entré
en possession de son appartement.
Le requérant estime avoir été victime de ce fait d'une atteinte
injustifiée à son droit au respect de ses biens et invoque à l'appui
de son grief l'article 1 du Protocole N° 1.
Le requérant soutient également que, étant donné la longueur
excessive de la procédure d'exécution due soit à des mesures
législatives et réglementaires édictées en la matière soit à des
renvois de l'exécution par les organes compétents, il y aurait eu une
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce que sa cause
n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 19 novembre 1991 et enregistrée
le 26 novembre 1991.
6. Le 10 janvier 1992, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien en l'invitant à se prononcer sur la question de
savoir si l'impossibilité pour le requérant d'obtenir l'exécution de
la décision d'expulsion a porté atteinte aux droits qui lui sont
reconnus par les articles 1 du Protocole N° 1 et 6 de la Convention.
7. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
Le requérant y a répondu le 30 juin 1992.
8. Le 5 avril 1993, la Commission a déclaré la requête recevable
quant aux griefs tirés par le requérant d'une violation des articles 1
du Protocole N° 1 à la Convention et 6 de la Convention.
9. Les parties ont également été invitées à présenter leurs
observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.
Le requérant a fait parvenir ses observations par lettre du
4 juin 1993.
Le Gouvernement n'a pas présenté d'observations.
10. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention,
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Des consultations ont eu lieu avec les
parties entre le 5 avril 1993 et le 24 mars 1994. Vu la position
adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune
base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
A. WEITZEL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
9 mai 1994 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les
faits constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de
la Convention.
14. Le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de
la requête est joint au présent rapport.
15. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Le requérant est propriétaire d'un appartement sis à Rome, qu'il
a acquis le 14 juin 1982. Le propriétaire précédent avait, le
31 décembre 1962, conclu un contrat de location avec l'occupant des
lieux, M. V. Le bail fut renouvelé tacitement chaque année jusqu'à
l'entrée en vigueur de la loi n° 392 du 27 juillet 1978 qui, en
application de l'article 58, prorogea le bail jusqu'au
31 décembre 1983.
Par lettre recommandée parvenue le 20 janvier 1983 au locataire,
le requérant l'informa de sa volonté de ne pas renouveler le bail à son
échéance, soit au 31 décembre 1983, et lui demanda de libérer
l'appartement à cette date.
17. Par acte du 24 février 1983, notifié le 4 mars 1983, le requérant
intima à M. V. l'ordre de quitter l'appartement à l'échéance du bail.
En même temps, le requérant assigna M. V. à comparaître le 22 mars 1983
devant le juge d'instance ("pretore") de Rome, afin que ce dernier
homologue l'injonction et fixe la date de l'expulsion.
Le 22 avril 1983, le juge fit droit à la demande du requérant et
fixa l'exécution de l'expulsion au 30 juin 1984. Le jugement fut rendu
exécutoire le jour même et notifié à M. V. au début du mois
d'octobre 1983.
Par la suite, le juge, statuant sur la demande du locataire,
ajourna l'exécution de l'expulsion au 31 octobre 1984, en application
de la loi n° 94 du 25 mars 1982 qui avait prorogé l'échéance des baux
en cours pour une durée de deux ans. Néanmoins, à cette date, M. V.
ne s'exécuta pas.
18. Aussi, par acte du 24 novembre 1984, notifié à M. V. le
5 décembre 1984, le requérant engagea la procédure d'exécution forcée
de l'expulsion. Il somma M. V. de libérer l'appartement dans les
dix jours de la réception de l'acte, en lui précisant qu'à défaut de
départ volontaire de sa part, il serait procédé à l'exécution forcée
de l'expulsion.
19. Par la suite, le requérant s'adressa à un huissier de justice
près la cour d'appel de Rome qui, par acte notifié le 19 décembre 1984,
informa M. V. que l'exécution forcée aurait lieu le 23 janvier 1985.
Cependant, à cette date, l'huissier de justice se heurta au refus
du locataire de quitter l'appartement. Alors que l'huissier avait fixé
au 13 mars 1985 sa prochaine visite, entra en vigueur une législation
d'urgence - le décret-loi n° 12 du 7 février 1985, converti en la loi
n° 118 du 5 avril 1985 - dictée pour faire face à l'exceptionnelle
pénurie de logements dans certaines communes, dont Rome. Conformément
à cette législation, l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée
au 30 juin 1985. En l'espèce, le requérant ayant obtenu un titre
exécutoire avant le 30 juin 1983, la loi n° 118 du 5 avril 1985
prévoyait que l'exécution de ces mesures d'expulsion pouvait avoir lieu
à compter du 1er juillet 1985.
A partir de cette date et jusqu'au 29 octobre 1986, date d'entrée
en vigueur d'une nouvelle législation suspendant les mesures
d'expulsion forcée jusqu'au 31 mars 1987, l'huissier de justice se
heurta neuf fois au refus de M. V. de quitter l'appartement.
A partir du 1er avril 1987 et jusqu'au 8 février 1988, l'huissier
de justice se heurta huit fois au refus du locataire de libérer
l'appartement. Par acte authentique du 3 novembre 1987, le requérant
déclara solennellement, au sens des articles 2 et 3 de la loi n° 899
du 23 décembre 1986, être dans la nécessité de récupérer son
appartement afin d'y habiter avec sa famille. En vertu de la loi son
cas devait être traité en priorité.
Le 8 février 1988 entra en vigueur une nouvelle série de lois de
suspension des mesures d'expulsion qui reporta les exécutions forcées
au 30 avril 1989.
20. A partir du 1er mai 1989 et jusqu'au 15 octobre 1991 (date de la
dernière visite de l'huissier de justice), l'huissier de justice se
heurta dix-huit fois au refus du locataire de quitter l'appartement du
requérant. Entre-temps, par deux fois, l'avocat du requérant écrivit
à la commission préfectorale mise en place par la loi n° 61 du
21 février 1989, compétente pour l'octroi de l'assistance de la force
publique, pour appeler son attention sur le fait que le cas de son
client était prioritaire. Il faisait valoir que le locataire ne payait
plus ses loyers. Il indiquait, par ailleurs, que son client avait
besoin du logement pour y habiter avec sa famille. Il soulignait que
son client était diabétique, invalide à 71 % et était au chômage. Il
n'obtint pas de réponse de la Commission préfectorale.
21. De plus, le 1er décembre 1989, le requérant présenta un recours
(ex art. 610 du code de procédure civile) devant le juge d'instance de
Rome. Il demanda à ce que ne soit pas appliquée, dans son cas, la
suspension de la procédure d'exécution forcée de l'expulsion, en vertu
de l'article 2 de la loi n° 61 du 21 février 1989.
Le 12 décembre 1989, le juge fixa l'audience du 7 février 1990
pour la comparution des parties.
Les parties n'ont pas indiqué la suite donnée à ce recours.
Le 4 juin 1993, le requérant a informé la Commission qu'il
n'était pas encore entré en possession de son appartement.
B. Eléments de droit interne pertinent
22. Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet le contrôle des loyers au moyen du blocage de
ceux-ci, mitigé par les augmentations légales décrétées de façon
ponctuelle par le Gouvernement, ainsi que la prorogation légale de tous
les baux en cours et la prorogation, suspension ou échelonnement de
l'exécution forcée des expulsions.
a) en matière de prorogation légale
La dernière prorogation légale concernant tous les baux en cours,
sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi, est celle
établie par la loi n° 392 du 27 juillet 1978 jusqu'au 31 décembre 1982,
30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des
contrats de bail.
23. Il y a lieu de noter cependant que, en ce qui concerne les
immeubles destinés à un autre usage que l'habitation, la prorogation
légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi
n° 118 du 5 avril 1985 a été déclarée inconstitutionnelle par un arrêt
de la Cour constitutionnelle (n° 108) du 23 avril 1986. Dans cet arrêt,
la Cour a estimé que "les limites légales au droit de propriété,
prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les
finalités sociales de celle-ci, permettent de considérer légitime la
réglementation imposant des restrictions, à condition que cette
réglementation ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que
"le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la
protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la
Constitution".
24. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles destinés à un autre usage que l'habitation, pour une durée
de six mois, établie par la loi n° 118, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment au fait que cette prorogation
prenait le relais d'autres prorogations légales et pouvait être un
point de départ à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle
en la matière. De surcroît, la prorogation légale perpétuait des
contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations
applicables conformément à l'indice des prix à la consommation,
"n'était même pas approximativement en rapport avec la nouvelle réalité
socio-économique". De plus, cette législation ne prévoyait pour le
bailleur la possibilité de rentrer en possession de l'immeuble qu'en
cas d'extrême nécessité.
25. La Cour a également estimé, toujours pour les immeubles destinés
à un autre usage que l'habitation, que dans la mesure où la
loi n° 118 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours,
sans tenir compte des différentes conditions économiques des bailleurs
et locataires, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de
justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des
citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution.
b) en matière d'exécution forcée
26. De nombreuses dispositions ont réglementé la prorogation, la
suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée des décisions
judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze
di sfratto).
Une première suspension a été mise en place par le décret-loi
n° 795 du 1er décembre 1984. Ses dispositions ont été reprises par le
décret-loi n° 12 du 7 février 1985, converti en la loi n° 118 du
5 avril 1985. Elle concerne la période du 1er décembre 1984 au
30 juin 1985. Par ailleurs, ces textes prévoyaient l'échelonnement de
l'exécution forcée des mesures d'expulsion, aux 1er juillet 1985,
30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986 suivant la date
à laquelle le jugement constatant la fin du bail était devenu exécutif.
L'article 1 par. 3 de la loi n° 118, prévoyait qu'une telle
suspension ne s'appliquait pas lorsque la libération des lieux avait
été ordonnée en raison des retards de paiement des loyers, ni dans les
cas prévus à l'article 59, premier alinéa, numéros 1, 2, 7, 8, de la
loi n° 392 du 27 juillet 1978 et à l'article 3, premier alinéa,
numéros 1, 2, 4, 5, du décret-loi n° 629 du 15 décembre 1979, converti
en la loi n° 25 du 15 février 1980 .
27. Une deuxième suspension a été mise en place par le décret-loi
n° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du
23 décembre 1986.
Elle concernait la période du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et
prévoyait les mêmes exceptions que les dispositions précédentes.
Par ailleurs, un décret-loi n° 8 du 26 janvier 1987 converti en
la loi n° 120 du 27 mars 1987 a suspendu l'exécution des mesures
d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1987, pour certaines régions dont la
Campanie.
La loi n° 899 du 23 décembre 1986 a également établi qu'il
appartenait au préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder
le concours de la force publique en vue de procéder à l'exécution
forcée dans le cas de locataires récalcitrants sur avis d'une
"commission" comprenant également les représentants des locataires et
propriétaires.
Le paragraphe 5 bis de l'article 3 de la loi n° 899 du
23 décembre 1986 prévoyait également que l'exécution forcée des
expulsions était en tout cas suspendue jusqu'au 31 décembre 1987 à
l'égard des locataires ayant droit à l'attribution d'un logement
social.
28. Une troisième suspension a été mise en place par le décret-loi
n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988.
Elle concernait la période du 8 février 1988 au 30 septembre 1988 tout
d'abord, puis de cette dernière date au 31 décembre 1988.
29. Une quatrième suspension a été mise en place par le décret-loi
n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du
21 février 1989, jusqu'au 30 avril 1989. Dans les régions touchées par
des calamités naturelles la suspension allait jusqu'au
31 décembre 1989.
Cette loi prévoyait également, sauf en cas de nécessité,
l'échelonnement de l'octroi du concours de la force publique pour
l'exécution des expulsions sur une période de quarante-huit mois, à
compter du 1er janvier 1990, et créait une commission préfectorale
chargée de fixer les priorités dans l'octroi du concours de la force
publique. Ainsi, la remise effective d'un appartement à la disposition
de son propriétaire pouvait être reportée jusqu'au 31 décembre 1993.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et l'aide
au logement.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
30. La Commission a déclaré recevable :
- le grief du requérant selon lequel l'impossibilité pour lui
d'obtenir l'exécution de la décision d'expulsion à cause de la
législation italienne pertinente constituerait une violation de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ;
- le grief selon lequel les mesures de suspension de l'exécution
des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à l'exécution
forcée lorsque l'exécution était redevenue possible, porteraient
atteinte aux droits que lui garantit l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention.
B. Points en litige
31. Les points en litige sont les suivants :
- les mesures législatives et réglementaires qui ont empêché
l'exécution de la décision d'expulsion adoptée par le juge d'instance
de Rome le 22 avril 1983 ont-elles enfreint l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) ?
- l'impossibilité pour le requérant d'obtenir l'exécution de ladite
décision, et même de l'obtenir dans les laps de temps où les mesures
législatives et réglementaires n'étaient pas applicables, constitue-t-
elle une atteinte aux droits reconnus par l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention ?
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
32. L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) dispose que :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
a) Considérations générales
33. Le maintien dans les lieux du locataire du requérant, après
l'échéance du bail et l'homologation judiciaire de la sommation lui
enjoignant de libérer les lieux, a été rendu possible par l'adoption
de lois suspendant l'exécution des décisions judiciaires et rendant
impossible l'exécution forcée de ces mêmes décisions. Le requérant a
allégué que cela a eu pour effet de limiter son droit d'user et de
disposer de ses biens et a enfreint de ce fait l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
34. Selon la jurisprudence de la Cour (cf. Cour eur. D.H., arrêt
Mellacher et autres du 19 décembre 1989, série A n° 169, p. 24,
par. 42) "l'article 1 garantit en substance le droit de propriété
(arrêt Marckx du 13 juin 1979, série A n° 31, pp. 27-28, par. 63). Il
contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la
première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce
le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la
seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la
soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans
le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir,
entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt
général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à
cette fin (arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A
n° 52, p. 24, par. 61). Il ne s'agit pas pour autant de règles
dépourvues de rapport entre elles ; la deuxième et la troisième ont
trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ;
dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré
par la première (voir notamment l'arrêt Lithgow et autres du
8 juillet 1986, série A n° 102, p. 46, par. 106)."
35. En l'espèce la Commission est d'avis que le maintien dans les
lieux du locataire ne s'analyse ni en une expropriation formelle - car
il n'y a pas eu transfert de propriété - ni en une expropriation de
fait puisqu'en contrepartie de l'occupation de son appartement le
requérant percevait un loyer. En outre, le requérant pouvait à tout
moment vendre son appartement bien qu'occupé par un locataire.
Les mesures dont il s'agit s'analysent donc en une réglementation
de "l'usage des biens" et doivent dès lors être examinées à la lumière
du deuxième alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
36. La Commission rappelle les considérations introductives de la
Cour dans l'affaire Mellacher et autres précitée (ibidem, p. 25,
par. 45) :
"Le second alinéa laisse aux Etats le droit d'adopter les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général.
Pareilles lois sont particulièrement indiquées et fréquentes dans
le domaine du logement, qui occupe une place centrale dans les
politiques sociales et économiques de nos sociétés modernes. Dans
la mise en oeuvre de telles politiques, le législateur doit jouir
d'une grande latitude pour se prononcer tant sur l'existence d'un
problème d'intérêt public appelant une réglementation que sur le
choix des modalités d'application de cette dernière. La Cour
respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l'intérêt
général, sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu
de base raisonnable (arrêt James et autres du 21 février 1986,
série A n° 98, p. 32, par. 46)."
La Commission rappelle également que "le second alinéa de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) doit se lire à la lumière du
principe consacré par la première phrase de l'article. Par conséquent,
une mesure d'ingérence doit ménager un «juste équilibre» entre les
exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de
la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu. La recherche de
pareil équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 tout
entier, donc aussi dans le second alinéa. Il doit exister un rapport
raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but
visé" (voir Cour eur. D. H., arrêt Mellacher et autres précité, p. 27,
par. 48).
La Commission doit donc vérifier si les lois mises en cause par
le requérant répondent à un impératif d'intérêt général et si elles
réalisent un juste équilibre entre celui-ci et les intérêts du
requérant.
b) Le cas d'espèce
37. Le Gouvernement allègue que la suspension de l'exécution des
mesures d'expulsion était dictée par la nécessité de faire face à une
situation de crise de logement qui touchait les centres urbains les
plus importants, et donc à la difficulté de reloger dans des
habitations de ce type des locataires aux ressources modestes sous le
coup d'une mesure d'expulsion. Cette situation était susceptible de
provoquer d'importantes tensions sociales et d'avoir de fortes
répercussions sur l'ordre public. L'Etat a donc recouru à des lois
permettant l'exécution graduelle des mesures d'expulsion.
Quant à l'octroi du concours de la force publique en vue de
permettre l'exécution forcée des expulsions, le Gouvernement a indiqué
que des règles ont dû être édictées à cet égard en raison du nombre
d'expulsions à exécuter et de l'impossibilité pratique de garantir en
même temps et à chacun, dans le cadre de chaque préfecture, le concours
de la force publique.
38. Le requérant fait valoir que le droit à un logement est un droit
fondamental. Il incombe dès lors à l'Etat de prendre les mesures
nécessaires pour permettre sa mise en oeuvre et non aux individus de
supporter les manquements de l'Etat. Il soutient que la limitation à
l'exercice du droit du propriétaire, imposée en dernier lieu par la loi
n° 61 du 21 février 1989 est une atteinte intolérable aux droits du
propriétaire. Selon lui, la législation en question constitue une
ingérence illégale du pouvoir exécutif dans l'exercice du pouvoir
judiciaire.
39. La Commission estime que les mesures adoptées par la Gouvernement
correspondaient à un besoin urgent en matière de logement, étaient
dictées par l'intérêt général et avaient pour but d'éliminer des
risques de tensions sociales et des menaces pour l'ordre public qui
pouvaient découler de l'exécution forcée de nombreuses expulsions. Elle
admet donc que ces mesures poursuivaient un but légitime conforme à
l'intérêt général (voir, Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et autres
précité, p. 26, par. 47).
40. Toutefois, la Commission se doit d'examiner si un juste équilibre
a été ménagé entre l'intérêt général de la communauté et les impératifs
de sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Dans des affaires
similaires (voir, notamment, N° 11381/85, déc. 3.3.86, D.R. 46 p. 206)
la Commission avait accordé beaucoup de poids au fait que les mesures
de suspension des expulsions étaient édictées pour des périodes de
temps limitées. Elle avait estimé en outre, au vu de la durée de
l'ingérence qui en résultait, que dans les circonstances de l'espèce
le sacrifice imposé aux requérants n'était pas disproportionné par
rapport au but légitime poursuivi.
41. Pour le requérant, le système mis en place, loin de réaliser un
équilibre entre les intérêts opposés des propriétaires et des
locataires, donne lieu à une surprotection du locataire. Ce dernier est
toujours considéré comme étant la partie la plus faible et donc digne
de protection. Il en est découlé la création juridiquement aberrante
d'une catégorie de "titres d'expulsion non exécutoires".
42. Le Gouvernement a justifié les choix faits par le législateur par
la recherche du plus juste équilibre entre les exigences des
propriétaires et celles des locataires afin de concilier le droit au
respect des biens et le droit à un logement.
43. Afin de vérifier si en matière de blocage de l'augmentation des
loyers, de prorogation légale des baux en cours et de suspension de
l'exécution des mesures d'expulsion un juste équilibre est assuré entre
l'intérêt général et celui des individus concernés, la Commission
estime qu'il convient d'examiner dans chaque cas d'espèce si la
préférence accordée au locataire était justifiée au regard du but
poursuivi par la loi. La Commission note à ce propos que les
dispositions législatives relatives à la prorogation des baux, à la
suspension et à l'échelonnement de l'exécution des décisions
judiciaires d'expulsion prévoient certaines exceptions. Parmi celles-ci
figurent notamment les immeubles affectés à d'autres usages que celui
d'habitation, le cas des bailleurs ayant un besoin urgent de disposer
de l'immeuble pour eux-mêmes, leurs ascendants ou descendants, le cas
où le locataire peut disposer d'un autre immeuble. Il faut donc tout
d'abord vérifier dans chaque cas si les propriétaires remplissaient les
conditions nécessaires pour invoquer l'une ou l'autre de ces exceptions
et s'ils ont été empêchés néanmoins de rentrer en possession de leur
appartement, avant de se demander si le sacrifice qui leur avait été
imposé n'était pas de toute façon disproportionné par rapport au but
poursuivi par la loi.
44. En ce qui concerne la présente requête, la Commission note que
le requérant se trouvait dans la nécessité absolue de récupérer son
appartement afin d'y habiter avec sa famille. Il avait d'ailleurs fait
la déclaration solennelle prévue par les articles 2 et 3 de la loi
n° 899 du 23 décembre 1986 et cette nécessité n'était pas contestée.
Il était en outre au chômage et invalide à 71 % en raison du diabète
dont il souffrait.
Le requérant était donc en droit d'invoquer l'une des exceptions
prévues par la législation italienne et de demander que son cas soit
traité en priorité. Malgré cela, il s'est heurté à toute une série de
renvois de l'exécution de la décision d'expulsion. Il n'a même pas pu
obtenir de réponse de la commission préfectorale, mise en place par la
loi n° 61 du 21 février 1989, compétente pour juger des priorités en
matière d'octroi du concours de la force publique.
Le Gouvernement n'a par ailleurs pas soutenu que le locataire se
trouvait dans une situation susceptible d'une protection sociale
renforcée.
CONCLUSION
45. La Commission conclut, par vingt et une voix contre deux, qu'il
y a eu en l'espèce violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
D. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
" Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
dans une délai raisonnable, par un tribunal ... qui
décidera des contestations sur ses droits ... de caractère
civil ...".
46. Le requérant soutient que, étant donné la longueur excessive de
la procédure d'exécution due soit à des mesures législatives et
réglementaires édictées en la matière soit à des renvois de l'exécution
par les organes compétents, il y aurait eu une violation de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) en ce que sa cause n'aurait pas été entendue dans un
délai raisonnable.
47. Selon le Gouvernement l'article 6 (art. 6) de la Convention ne
serait pas applicable à la procédure relative à l'exécution des
expulsions, cette partie de la procédure étant caractérisée par des
phases non juridictionnelles qui dépendent de l'intervention d'organes
administratifs. De plus, à partir du moment où des mesures législatives
spécifiques empêchent le déroulement ou la poursuite de toute une
catégorie de procédures, il ne pourrait s'agir d'un problème de durée
de la procédure en raison de l'absence même de procédure. Dès lors, il
s'agirait plutôt d'une question de garantie de mise en oeuvre des
droits reconnus par une décision judiciaire dont l'étude relèverait de
l'examen du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
48. Vu les circonstances de la cause et la conclusion figurant au
paragraphe 46, la Commission ne juge pas nécessaire d'examiner de
surcroît le grief tiré de l'article 6 (art. 6) de la Convention (cf.,
mutatis mutandis, Cour eur. D. H., arrêts Santilli, Zanghì, Brigandì
du 19 février 1991, série A n° 194 B-C-D).
CONCLUSION
49. La Commission conclut, par vingt-deux voix contre une, qu'il n'y
a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de
l'article 6 (art. 6) de la Convention.
RECAPITULATION
50. La Commission conclut, par vingt et une voix contre deux, qu'il
y a eu en l'espèce violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) à la Convention.
La Commission conclut, par vingt-deux voix contre une, qu'il n'y
a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de
l'article 6 (art. 6) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
(Or. français)
OPINION DISSIDENTE DE M. H.G. SCHERMERS
Cette requête pose deux problèmes : le respect des biens et
l'exécution des décisions judiciaires. Dans son rapport, la Commission
a préféré trouver une violation quant au respect des biens et ne pas
traiter le problème de l'exécution de nombreuses décisions judiciaires.
En ce qui me concerne, j'aurais préféré l'inverse pour les raisons
suivantes.
En Italie, comme dans d'autres pays en Europe, la situation du
logement a été grave pendant de nombreuses années. Cela a justifié une
législation stricte en matière de contrats de location créant un
véritable régime de contrôle. Ce régime implique un conflit potentiel
entre l'intérêt du propriétaire à la jouissance entière et totale du
bien et le droit individuel au logement du locataire (droit d'avoir un
domicile). Tous les deux ont un intérêt fondamental et c'est en premier
lieu au législateur et au juge national de les évaluer. Ils ont
nécessairement un important pouvoir discrétionnaire, bien que celui-ci
soit finalement soumis au contrôle des organes de la Convention. A mon
sens, en l'espèce, ni le législateur ni le juge italien n'ont usé de
ce pouvoir discrétionnaire de manière à entraîner une violation de la
Convention.
Bien que les décisions des juges italiens dans la présente
requête ont fait droit à la demande du requérant, leur exécution se
heurta à maintes reprises au refus du locataire sans qu'aucune mesure
effective ne fût prise. Or, à mon avis, ce n'est pas une question de
propriété. On pourrait bien imaginer une situation pareille quand on
ordonne à un locataire de quitter un appartement au profit d'un autre
locataire. Ce qui est gênant dans la présente affaire, ce n'est pas
tant la limitation de l'usage des biens que la non-exécution de
nombreuses décisions. L'article 6 par. 1 de la Convention implique que
les décisions d'un tribunal relatives à des contestations sur les
droits et obligations de caractère civil doivent être exécutées. C'est
pourquoi, j'aurais préféré trouver une violation de l'article 6 de la
Convention et conclure qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'il y a eu
violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (ce qui, à mon sens, n'est
pas le cas).
(Or. français)
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER
L'avis de la Commission conclut, dans cette affaire, à la
violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
J'approuve donc, bien sûr, le sens de cet avis. Mais je ne puis
pas approuver les motifs qui l'inspirent. Ils sont de circonstance, et
taillés au cas de l'espèce.
Or, pour les raisons que développe l'opinion dissidente que j'ai
formulée dans l'affaire SPADEA-SCALABRINO, je crois que la violation
constatée découle, beaucoup plus généralement, des effets inhérents au
système en cause, qui bloque les loyers à un taux très inférieur au
prix du marché, qui proroge légalement les baux bien au-delà du terme
contractuel, et qui ne permet aux propriétaires de recouvrer l'usage
de leur propriété que sur permission du pouvoir exécutif.
A ce propos, je relève aussi, comme le fait l'opinion dissidente
présentée par M. SCHERMERS à propos de la présente affaire SCOLLO,
qu'il n'est pas acceptable, dans un Etat de Droit, que les décisions
judiciaires soient mises en échec par un refus d'exécution de
l'autorité administrative.
M. SCHERMERS y voit un manquement à l'article 6 de la Convention.
Je le pense aussi. Mais, étant de l'avis qu'un tel système, à cause
de ses diverses caractéristiques, viole en lui-même et d'abord
l'article 1 du Protocole N° 1 (que cet article 1 soit pris isolément
ou qu'il soit pris en conjonction avec l'article 14 de la Convention),
je ne crois pas nécessaire de me prononcer, de surcroît, sur la
violation de l'article 6.
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