SCORDINO et AUTRES (n° 3) contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 43662/98
présentée par Giovanni Maria SCORDINO et autres (no 3)
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 6 avril 2004 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
G. Bonello,
MmesF. Tulkens,
N. Vajić,
E. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
MmeM. Del Tufo, juge ad hoc,
et de M. S. Nielsen, greffier  de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le 12 août 1998,

Vu l'article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, Giovanni Maria Scordino, Elena Scordino, Maria Scordino et Giuliana Scordino, sont quatre ressortissants italiens, nés respectivement en 1959, 1949, 1951 et 1953 et résidant à Reggio Calabria. D'abord désignés par les initiales G.S. et autres, les intéressés ont ensuite consenti à la divulgation de leur identité. Ils sont représentés devant la Cour par Me N. Paoletti, avocat à Rome. Le gouvernement défendeur était représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et ses coagents successifs, respectivement MM. V. Esposito et F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants ont hérité de A. Scordino un terrain situé à Reggio Calabria, et enregistré au cadastre comme feuille 111, parcelles 107 et 109.

Ce terrain était soumis à un permis d'exproprier en vue de construire des habitations. En 1980, la municipalité de Reggio Calabria décida que la société coopérative « La Rinascita calabrese » procéderait aux travaux de construction sur 3 676 m² du terrain.

Par un arrêté du 20 août 1980, l'administration autorisa la coopérative à occuper le terrain. L'occupation matérielle du terrain eut lieu le 6 septembre 1980.

Le 30 octobre 1980, A. Scordino introduisit un recours devant le tribunal administratif de Calabria (« T.A.R. »), faisant valoir que le décret autorisant l'occupation du terrain était entaché de nullité, au motif qu'il n'avait été soumis à l'organe régional de contrôle (« CORECO »).

Le 2 février 1982, le président de la région décréta l'expropriation du terrain occupé au bénéfice de la municipalité de Reggio Calabria.

Par un jugement du 16 février 1982, le T.A.R. rejeta le recours, estimant que le décret d'occupation d'urgence, qui avait été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, était inefficace et ne pouvait dès lors être à la base d'une ingérence dans les droits des particuliers. De ce fait, l'occupation du terrain devait se qualifier comme étant arbitraire. L'intéressé avait la possibilité d'engager une action en dommages intérêts pour l'occupation illégale du terrain devant les juridictions civiles.

Par une injonction du 10 août 1984, A. Scordino demanda à la municipalité de Reggio Calabria le dédommagement pour l'occupation du terrain. Cette injonction resta sans suite.

Par un acte notifié le 26 avril 1986, A. Scordino engagea une action en dommages-intérêts à l'encontre de la coopérative « La Rinascita calabrese » devant le tribunal civil de Reggio Calabria. Il faisait valoir que l'occupation du terrain en vue de son expropriation était illégale, puisque, conformément au jugement du T.A.R., le décret d'occupation était inefficace. En outre, le plan d'urbanisme sur la base duquel l'occupation du terrain avait été décidée avait été annulé par l'arrêt du Conseil d'Etat no 28 de 1985.

La mise en état de l'affaire commença le 20 juin 1986. La coopérative défenderesse mit en cause la municipalité de Reggio Calabria. Celle-ci se constitua dans la procédure le 28 octobre 1988.

Le 6 octobre 1989, le tribunal désigna un expert. Le rapport d'expertise fut déposé en date du 15 juin 1990. A l'audience du 4 octobre 1991, les parties précisèrent leurs conclusions.

Le 30 novembre 1992, A. Scordino décéda.

Le 21 septembre 1993, le ministère du Travail prit un arrêté en vue de dissoudre la coopérative « La Rinascita calabrese » pour cause d'insolvabilité et nomma un commissaire chargé de la liquidation.

Le 26 octobre 1994, l'état des créances de la coopérative fut déposé. Y figurait une créance des requérants pour un montant de 369 400 000 ITL, sous réserve de l'issue de la procédure.

Le 22 novembre 1994, le tribunal ordonna un complément d'expertise. Le rapport complémentaire fut déposé en date du 3 mai 1995.

Le 3 novembre 1995, les requérants et le commissaire chargé de la liquidation de la coopérative se constituèrent dans la procédure. Le 22 décembre 1995, les parties présentèrent leurs conclusions.

Par une ordonnance du 25 février 1997, le tribunal de Reggio Calabria demanda un autre complément d'expertise, suite à l'entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996. L'expert donna les précisions requises à l'audience du 22 avril 1997.

Par une décision du 27 mai 1997, le tribunal de Reggio Calabria prit note de ce que, conformément au jugement du tribunal administratif, le terrain des requérants avait été occupé de manière illégale dès le début et qu'il y avait eu une ingérence arbitraire dans leur droit de propriété. Toutefois, en application de la règle jurisprudentielle de l'expropriation indirecte, la propriété du terrain avait été automatiquement transférée à l'administration, une fois les travaux de construction accomplis, à savoir en date du 13 janvier 1982. Le décret d'expropriation intervenu ultérieurement était à considérer comme étant inefficace. Les requérants avaient donc droit au dédommagement pour la privation du terrain.

Or, selon l'expert, la valeur vénale du terrain en 1982 était de 480 220 000 ITL. Cependant, suite à l'entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996, les requérants ne pouvaient pas percevoir cette somme en entier, mais avaient droit à seulement 264 284 339 ITL. Cette somme devait être indexée au jour du prononcé et assortie d'un intérêt légal jusqu'au paiement

Par un acte d'assignation notifié le 2 septembre 1998, les requérants interjètent appel de ce jugement devant la cour d'appel de Reggio Calabria.

Ils contestaient notamment le montant que le tribunal de Reggio Calabria leur avait accordé et qui résultait de l'application rétroactive de la loi no 662 de 1996.

Par un arrêt du 22 mai 2000, la cour d'appel de Reggio Calabria rejeta le recours des requérants, confirmant l'applicabilité au cas d'espèce de la loi no 662 de 1996.

Par un recours notifié le 14 novembre 2000, les requérants se pourvurent en cassation.

Par un arrêt du 18 avril 2002, déposé au greffe le 23 août 2002, la Cour de cassation rejeta le recours.

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

1. L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation doivent intervenir un décret d'expropriation formelle.

2. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

a) Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain. Par l'arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années '80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

b) Il convient ici de rappeler l'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle, qui était appelée à se prononcer sur la question de la compatibilité avec la Constitution du principe de l'expropriation indirecte. La Cour a déclaré la question irrecevable au motif qu'elle-même n'était pas compétente pour examiner un principe jurisprudentiel mais pouvait uniquement connaître des dispositions législatives. La Cour constitutionnelle a ensuite jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle. Elle a affirmé que le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne posait aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emportait sur l'intérêt du particulier, à savoir le droit de propriété.

c) Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte à son article 43.

d) Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé le principe de l'expropriation indirecte, en déclarant qu'un tel principe joue un rôle important en droit italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

3. Cas de non application du principe de l'expropriation indirecte

a) Les développements de la jurisprudence des années 1990 montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives, d'autant que, sinon, la décision judiciaire serait vidée de substance.

Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut alternativement demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas application. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des sections réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

b) Il convient de noter que le « Répertoire » (voir sous 2c) prévoit à son article 43 qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'opposer à la restitution. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement (voir infra).

4. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

a) Selon la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

b) La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

c) En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation ne peut pas dépasser le montant de l'indemnité prévue dans l'hypothèse d'une expropriation formelle (somme divisée par deux de la valeur vénale et du revenu foncier, de laquelle on déduit 40 %), sans cet abattement de 40 % et moyennant une augmentation de 10 %. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution.

Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

d) Il convient de noter que le « Répertoire » prévoit pour toute expropriation indirecte un dédommagement calculé comme s'il s'agissait d'une expropriation régulière (art. 40 du Répertoire).

5. Dispositions spécifiques aux terrains utilisés pour faciliter l'accession à la propriété (« edilizia residenziale pubblica »)

Le droit italien prévoit la possibilité d'obtenir des contributions publiques facilitant l'accès à la propriété foncière (« edilizia agevolata »).

Les sociétés coopératives représentent un cas fréquent de bénéficiaires de ce type d'accession à la propriété.

Pour le cas d'expropriation indirecte d'un terrain utilisé à ces fins, la loi n458 du 27 octobre 1988 avait prévu, à son article 3, un « droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».

Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (no 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégitime la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de logements à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

A la suite de l'entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, (voir ci-dessus, 4c) la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation intégrale ne peut plus être accordée pour les terrains destinés à faciliter l'accession à la propriété, ceux-ci étant désormais indemnisables selon les critères prévus par ladite loi (arrêt de la Cour de cassation, Section I, 21.5.1997 no 4535).

GRIEFS

1.  Invoquant l'article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure.

2.  Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent tout d'abord d'avoir été privés de leur terrain de manière arbitraire, en dépit du jugement du T.A.R. Calabria et sans pouvoir se défendre. Les requérants se plaignent ensuite de l'application à leur cas de la loi no 662 de 1996, par effet de laquelle ils n'ont pas pu être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

EN DROIT

1.  Les requérants se plaignent de la durée de la procédure. Ils invoquent l'article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, se lit ainsi :

 « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Le Gouvernement soulève une exception d'irrecevabilité tirée du non épuisement des voies de recours internes, étant donné l'entrée en vigueur de la loi Pinto.

Les requérants s'opposent à l'argument du Gouvernement.

Ils observent que la loi Pinto ne constitue pas une voie de recours conforme à l'esprit de la Convention et ne peut pas être considérée comme un moyen de prévention des violations de l'article 6 § 1 de la Convention.

Selon eux, l'on ne peut donc pas constater un non épuisement des voies de recours internes dans le cas d'espèce.

La Cour note que selon la loi no 89 du 24 mars 2001 (dite « loi Pinto ») les personnes ayant subi un préjudice patrimonial ou non patrimonial peuvent saisir la cour d'appel compétente afin de faire constater la violation de la Convention européenne des Droits de l'Homme quant au respect du délai raisonnable de l'article 6 § 1, et demander l'octroi d'une somme à titre de satisfaction équitable.

La Cour rappelle avoir déjà constaté dans maintes décisions sur la recevabilité (Scordino c. Italie (déc.), no 36813/97, CEDH 2003 ; Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX ; Giacometti c. Italie (déc.), no 34969/97, CEDH 2001-XII) que le remède introduit par la loi Pinto est un recours que le requérant doit tenter avant que la Cour ne se prononce sur la recevabilité de la requête et ce, quelle que soit la date d'introduction de la requête devant la Cour.

Ne décelant aucune circonstance qui amène à décider différemment dans le cas d'espèce, la Cour considère que cette partie de la requête doit être rejetée pour non épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2. Les requérants demandent à la Cour de déclarer que l'application du principe de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce, en dépit du jugement du T.A.R. Calabria et sans aucune possibilité pour eux de se défendre, n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit.

En outre, ils se plaignent de l'application à leur cas de la loi no 662 de 1996 et du montant de l'indemnité qui leur a été accordée en application de cette loi.

Ils invoquent l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé:

« Toute personne physique ou morale a droit au respect des ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement soulève une exception d'irrecevabilité tirée du non épuisement des voies de recours internes, étant donné que la requête a été introduite devant la Cour lorsque la procédure en dommages-intérêts était encore pendante devant les juridictions nationales.

A cet égard, le Gouvernement soutient que les requérants pouvaient s'attendre que la Cour de cassation leur accorde un dédommagement intégral, dans la mesure où l'indemnité au sens de la loi no 662/96 ne s'applique qu'aux cas d'expropriation indirecte où il y a eu préalablement une déclaration d'utilité publique valable et efficace.

Sur le fond, le Gouvernement fait observer qu'aucun problème de légalité ne se pose en l'espèce, étant donné que le principe de l'expropriation indirecte s'appuie sur une jurisprudence bien établie.

En outre, le Gouvernement souligne l'entrée en vigueur le 30 juin 2003 du «  Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique », qui codifie le principe de l'expropriation indirecte.

Les requérants s'opposent aux arguments du Gouvernement.

S'agissant de l'exception de non épuisement des voies de recours, les requérants observent qu'ils n'étaient pas tenus d'attendre l'issue de la procédure, dans la mesure où la loi no 662 de 1996 était immédiatement applicable.

Sur le fond, se référant à la jurisprudence de la Cour et, en particulier, à l'arrêt Belvedere Alberghiera (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI), les requérants observent que l'application du principe de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit.

A cet égard, les requérants allèguent que l'expropriation indirecte n'a pas eu lieu à l'issue de procédures respectueuses de formes, mais à la suite d'une pure activité matérielle de la société coopérative « La Rinascita calabrese ». Cette dernière, en dépit de l'illégalité de l'occupation du terrain, en est devenue propriétaire.

Quant à l'indemnisation, les requérants font observer que la loi budgétaire de 1996 les a mis dans l'impossibilité d'obtenir la réparation intégrale du préjudice souffert. A ce propos, les requérants observent que le montant perçu au titre d'indemnisation correspond au 55 % de la valeur du terrain. De plus, ce montant a été ultérieurement réduit par l'application de l'impôt de 20 % prévu par la loi no 413 de 1991.

Par conséquent, les requérants allèguent la violation de leur droit au respect des biens également sous l'angle de la rupture du juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits individuels.

La Cour doit d'abord examiner l'exception de non épuisement soulevée par le Gouvernement.

La Cour note qu'au moment de l'introduction de la requête, la procédure engagée par les requérants était pendante devant la Cour de cassation. Par la suite, la procédure interne s'est terminée dans la mesure où la Cour de cassation a rendu un arrêt.

Compte tenu de ces éléments, et à supposer que les requérants étaient en l'occurrence tenus d'attendre l'issue de la procédure au sens de l'article 35 § 1 de la Convention, la Cour estime qu'elle doit tolérer que le dernier échelon du recours intenté par le requérant a été atteint après le dépôt de la requête, mais avant qu'elle ne soit appelée à se prononcer sur la recevabilité de la requête (Ringeisen c. Autriche, arrêt du 16 juillet 1971, série A no 13, § 91).

Il s'ensuit que l'exception du Gouvernement ne saurait être retenue.

La Cour a examiné les arguments des parties. Elle estime que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent pas être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la convention.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs des requérants tirés d'une atteinte injustifiée dans leur droit au respect de leurs biens;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

Søren NielsenChristos Rozakis
Greffier Président

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