Résumé juridique
Juillet 2023
S.E. c. Serbie - 61365/16
Arrêt 11.7.2023 [Section IV]
Article 2 du Protocole n° 4
Article 2 al. 2 du Protocole n° 4
Liberté de quitter un pays
Refus de délivrance d’un document de voyage opposé pendant sept années à un ressortissant syrien ayant obtenu le statut de réfugié, en raison de l’absence de dispositions réglementaires d’application de la législation interne relative à l’asile : violation
Article 46
Article 46-2
Exécution de l'arrêt
Mesures individuelles
Mesures générales
État défendeur tenu de remédier au problème structurel par l’adoption de mesures législatives et opérationnelles destinées à compléter le cadre juridique et de règlements d’application
En fait – En 2015, le requérant se vit accorder le statut de réfugié en Serbie en raison des activités politiques qu’il avait eues en Syrie et de la situation d’insécurité généralisée qui régnait dans ce pays. Son passeport syrien ayant expiré, il déposa auprès de l’Office de l’asile une demande de délivrance d’un document de voyage pour réfugié (« CTD »). Il se vit répondre qu’un tel document ne pouvait être établi car le ministre de l’Intérieur n’avait pas adopté de règlements d’application régissant le format et le contenu des documents de voyage pour réfugiés, contrairement à ce qu’exigeait le droit interne pertinent. Le requérant fut débouté du recours constitutionnel qu’il forma contre cette réponse. En 2022, il obtint un passeport syrien et l’utilisa pour quitter la Serbie.
En droit – Article 2 du Protocole no 4
a) Sur l’applicabilité – Les actions ou omissions intentionnelles ou non intentionnelles d’une autorité publique susceptibles de porter atteinte au droit de quitter tout pays ou de restreindre l’exercice de ce droit, et qui ont ainsi pour effet de priver certaines personnes de l’exercice de ce droit garanti par l’article 2 du Protocole no 4, peuvent entrer dans le champ d’application de cette disposition. Par conséquent, l’argument du Gouvernement selon lequel le refus de l’État de délivrer un document de voyage au requérant n’était pas la conséquence de mesures restrictives visant à lui interdire de quitter la Serbie ne remet pas en cause l’applicabilité de cet article dès lors que les actions ou omissions de l’État peuvent avoir eu pour conséquence de l’empêcher de sortir de ce pays. Il ressort de la législation interne que le droit du requérant à quitter le territoire serbe était subordonné à la détention d’un document de voyage valide. Rien n’indique qu’il aurait pu quitter la Serbie ou se rendre dans un autre pays sans être en possession d’un tel document. Une fois son passeport syrien expiré, son droit de quitter la Serbie ne pouvait être concret et effectif qu’à la condition qu’il puisse obtenir un document de voyage. Alors que le requérant avait droit à un tel document en vertu de la législation, les autorités ont rejeté sa demande de CTD au motif que les règlements d’application pertinents n’avaient pas encore été adoptés. La Cour ne voit aucune raison de douter de l’impossibilité pour le requérant de quitter la Serbie tant qu’il était dépourvu d’un document de voyage valide. Par conséquent, le grief du requérant relatif au refus de délivrance d’un tel document opposé par les autorités est compatible ratione materiae.
Conclusion : rejet de l’exception préliminaire (ratione materiae).
b) Sur le fond – Le requérant, qui avait été contraint de fuir son pays d’origine pour la Serbie par crainte de persécutions ou de menaces pour sa sécurité, avait obtenu le statut de réfugié. La Cour note à cet égard que la nécessité pour les réfugiés de bénéficier d’une protection spéciale, incluant l’obligation pour les autorités de délivrer les documents de voyage qui sont en principe nécessaires à l’exercice de leur droit fondamental à la liberté de circulation, fait l’objet d’un large consensus à l’échelle internationale et européenne.
i) Sur l’existence d’une ingérence – Que les autorités serbes aient ou non eu l’intention de restreindre le droit du requérant de quitter la Serbie, il a été porté atteinte à ce droit. Alors qu’en vertu de la législation le requérant avait droit à un CTD, les autorités n’ont pas été en mesure de lui délivrer ce document, en raison du fait que les règlements d’application pertinents n’avaient pas encore été adoptés. Ce refus a constitué un obstacle à la jouissance effective de son droit de quitter le pays pendant une longue période de sept années, alors que les autorités avaient connaissance du fait que son passeport était expiré et qu’il n’était pas en mesure d’obtenir un quelconque autre document de voyage.
La Cour n’est pas convaincue par l’argument du Gouvernement consistant à soutenir que le requérant avait à tout moment la possibilité de solliciter la délivrance d’un passeport auprès de l’État dont il était ressortissant, la Syrie, et de quitter la Serbie avec ce passeport, ainsi qu’il avait fini par le faire. Il aurait été contraire aux obligations internationales de l’État défendeur, et difficilement conciliable avec le principe de l’état de droit, de refuser de délivrer un CTD en renvoyant le requérant vers le pays dont il a la nationalité, pays qu’en l’espèce il a fui pour échapper à des persécutions. Les autorités serbes, en accordant au requérant le statut de réfugié, ont reconnu qu’il craignait avec raison d’être persécuté et qu’il « ne [pouvait] ou, du fait de cette crainte, ne [voulait] se réclamer » de la protection de l’État dont il avait la nationalité. Elles n’ont à aucun moment soutenu que l’intéressé n’avait plus besoin de protection et elles ne pouvaient attendre de lui qu’il prît le risque de perdre le statut de réfugié du fait de l’obtention d’un passeport syrien. Le fait que, après sept années passées sur le territoire serbe dans l’incertitude d’un vide juridique, le requérant a décidé « à contrecœur » de prendre le risque de demander aux autorités syriennes de lui délivrer un passeport national, n’exonère pas l’État défendeur des obligations qui découlent pour lui de l’article 2 § 2 du Protocole no 4 et n’affecte en rien la conclusion selon laquelle les autorités serbes ont porté atteinte à son droit de quitter le territoire national. L’État ne saurait se soustraire aux obligations auxquelles il a lui-même souscrit et imposer au requérant qu’il obtienne sa « naturalisation » pour pouvoir quitter le territoire.
ii) Sur la justification de l’ingérence – La loi relative à l’asile de 2008, de même que celle de 2018, actuellement en vigueur, ont toutes deux reconnu aux personnes ayant le statut de réfugié un droit individuel à l’obtention d’un CTD et chargé le ministre de l’Intérieur d’adopter, dans un délai de soixante jours, les dispositions réglementaires nécessaires à leur application, et en particulier de définir et préciser les détails pratiques en la matière. Par conséquent, le droit du requérant à un CTD était prévu par la législation interne, qui donnait effet aux obligations découlant de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951. L’obligation pesant sur les autorités serbes de fournir un CTD était la conséquence de la décision prise par cet État d’accorder au requérant le statut de réfugié et, une fois sa situation de séjour régularisée, de lui permettre d’exercer son droit fondamental à la liberté de circulation. Or sa demande n’a pas pu être traitée, faute pour les dispositions pertinentes de la loi relative à l’asile d’avoir été complétées par l’adoption de règlements d’application par le ministre de l’Intérieur, compétent pour ce faire. Alors que des textes ont précisé les règles applicables aux documents de voyage des ressortissants nationaux, aucune réglementation d’application n’a été adoptée relativement aux CTD.
Cette inaction normative a en outre persisté pendant une durée considérable. Les autorités n’ont pas démontré qu’elles se fussent d’une quelconque manière efforcées de se conformer aux exigences de l’état de droit et de prendre les mesures réglementaires et opérationnelles appropriées pour permettre la mise en œuvre du droit interne et pour offrir au requérant – et à toute personne se trouvant dans une situation similaire – la possibilité d’accéder à la procédure de demande de CTD et d’obtenir un tel document. Cette défaillance systémique a vidé de toute sa substance le droit effectif des réfugiés de quitter le territoire serbe. Les autorités sont restées entièrement inactives face aux multiples demandes de CTD présentées par le requérant, même après que la requête introduite par le requérant leur eut été communiquée par la Cour en 2018. Le requérant a ainsi été mis dans une situation d’incertitude et contraint de prendre des risques en sollicitant la délivrance d’un passeport auprès des autorités syriennes.
Dans ces conditions, le Gouvernement ne saurait expliquer l’inaction de l’État par l’insuffisance des ressources disponibles ou des solutions techniques, puisque les autorités compétentes auraient dû superviser les affectations du budget national et fournir en temps utile l’appui technique nécessaire à la réalisation de cette tâche. Le « bien-être économique du pays » et les considérations qui s’y rapportent ne figurent pas parmi les buts légitimes listés à l’article 2 § 3 du Protocole no 4 et ne peuvent donc pas justifier des restrictions au droit de quitter un pays. Cette affaire se distingue clairement d’autres affaires dans lesquelles la Cour a examiné l’insuffisance des ressources à la disposition d’États se trouvant confrontés de manière prolongée à un afflux soudain et massif de réfugiés et à une pression disproportionnée sur leurs systèmes d’asile.
iii) Conclusion – L’ingérence dans le droit du requérant de quitter le pays n’était pas « prévue par la loi ». Les autorités étatiques, en refusant pendant sept années de délivrer au requérant un document de voyage pour réfugié en raison de l’absence de dispositions réglementaires appropriées pour l’application de la loi relative à l’asile, ont réduit son droit de quitter librement la Serbie au point de l’atteindre dans sa substance même et de le priver de son effectivité.
Conclusion : violation (à l’unanimité).
Article 46 : L’inapplication persistante de la législation interne prévoyant la délivrance de documents de voyage aux personnes ayant le statut de réfugié ou pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et l’absence prolongée d’adoption de dispositions réglementaires conditionnant cette application, constituent un problème structurel. L’État défendeur est tenu de prendre toutes les mesures législatives et opérationnelles appropriées pour compléter le cadre juridique en cause, ainsi que les dispositions réglementaires permettant de garantir l’effectivité du droit de quitter le territoire et la possibilité pour toute personne se trouvant dans une situation similaire à celle du requérant d’accéder à la procédure de demande d’un document de voyage et d’obtenir un tel document.
Article 41 : 3 500 EUR pour préjudice moral ; rejet de la demande pour dommage matériel.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici.
Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici.