Sentencia 6422/02
CASO SEGI Y GESTORAS PRO-AMNISTÍA CONTRA LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA
Artículos 34 y 35 (Condiciones de admisibilidad) Decisiones de 16 y 23 de mayo de 2002
Petición número 6422/02 presentada por SEGI y otros contra Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia.
Petición número 9916/02 presentada por GESTORAS PRO-AMNISTÍA y otras contra Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sección tercera), reunido el 16 y el 23 de mayo de 2002 en una sala compuesta por: L. Caflisch, presidente; G. Ress, I. Cabral Barreto, P. Ku¯ ris, B. Zupanc ic , J. Hedigan, K. Traja, jueces, y V. Berger, secretario de sección, Vistas las peticiones arriba mencionadas, presentadas el 1 de febrero y el 2 de marzo de 2002, respectivamente, Después de haber deliberado al respecto, dicta la decisión siguiente:
1. HECHOS
Los solicitantes son:
- En lo que respecta a la petición 6422/02: Segi, una asociación con domicilio social en Bayona (Francia) y San Sebastián (España), y los dos portavoces de la asociación, Srta. Araitz Zubimendi Izaga, ciudadana española, miembro del Parlamento autónomo vasco, con domicilio en Hernani (provincia de Guipúzcoa), y Sr. Aritza Galarraga, ciudadano francés con domicilio en Senpere (departamento de Pirineos Atlánticos);
- En lo que se refiere a la petición 9916/02: Gestoras Pro-Aminstía, una asociación cuyo domicilio social está situado en Hernani (provincia de Guipúzcoa), y los dos portavoces de la asociación, Sr. Juan Man Olano Olano, ciudadano español, actualmente detenido en la prisión de Gradignan (departamento de Gironde), y D. Julen Zelarain Errasti, ciudadano español, actualmente detenido en la prisión de Soto del Real (provincia de Madrid).
Los solicitantes están representados ante el Tribunal por la Sra. Didier Rouget, abogada de Bayona.
I. Circunstancias del presente caso
Los hechos del caso, tal y como fueron expuestos por los solicitantes, pueden resumirse como sigue.
a) Segi («continuar») se creó el 16 de junio de 2001. Con ocasión de su junta general constitutiva del 16 de junio de 2001, nombró como portavoces a la Srta. Araitz Zubimendi Izaga y al Sr. Aritza Galarraga. Estos últimos están habilitados para actuar en nombre de la asociación y representarla.
Segi quiere ser el movimiento de la juventud vasca. Está presente por sus miembros en todas las provincias del País Vasco en Francia y en España. Su objetivo es defender las reivindicaciones de los jóvenes, la identidad, la cultura y la lengua vascas. Declara luchar por vías democráticas por el respeto de los derechos fundamentales, colectivos e individuales. Actúa en favor del derecho a la autodeterminación y defiende una solución política negociada al conflicto vasco. Lucha por una sociedad más justa y más solidaria combatiendo las desigualdades y las discriminaciones, el racismo, el sexismo y la homofobia. Combate la opresión de la juventud, el tráfico de drogas, la precariedad y la pobreza, así como los actos violentos de los que son víctimas los jóvenes. Favorece la expresión social, cultural y política de la juventud organizando manifestaciones, reuniones, fiestas y conciertos.
Por decisión de 5 de febrero de 2002, el juez central de instrucción número 5 de la Audiencia Nacional de Madrid ordenó a título preventivo la suspensión de las actividades de la asociación como «parte integrante de la organización terrorista vasca ETA- EKIN». Además, por decisión del 11 de marzo de 2002, ordenó el ingreso en prisión provisional de once dirigentes de esta asociación, incluido el solicitante Aritza Galarraga, bajo la acusación de actividades relacionadas con el terrorismo y castigadas por el Código Penal español; hizo referencia a la posición común 2001/93 1/PESC del Consejo de la Unión Europea.
b) En cuanto a Gestoras Pro-Amnistía, es una organización no gubernamental de defensa de los derechos humanos en el País Vasco y, particularmente, de los prisioneros y exiliados políticos.
Los Sres. Juan Mari Olano Olano y Julen Zelarain Errasti fueron nombrados portavoces de la asociación.
Por decisión de 19 de diciembre de 2001, el juez central de instrucción número 5 de la Audiencia Nacional de Madrid suspendió a título preventivo las actividades de esta asociación bajo la acusación de ser «parte integrante de la organización independentista vasca ETA». La asociación apeló contra esta decisión.
Posiciones comunes 2001/930/PESC y 2001/931/PESC del 27 de diciembre de 2001
El 27 de diciembre de 2001, los representantes de los quince Estados reunidos en el seno del Consejo de la Unión Europea adoptaron, en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (llamada PESC), dos posiciones comunes:
- La posición común 2001/930/PESC «relativa a la lucha contra el terrorismo». Contiene medidas de principio que deben tomar la Unión Europea y los Estados miembros a fin de luchar contra el terrorismo. El artículo 14 de esta posición común recomienda a los Estados miembros adherirse lo antes posible a los convenios y protocolos internacionales relativos al terrorismo, enumerados en un anexo. Entre ellos figura el Convenio Europeo para la represión del terrorismo del Consejo de Europa del 27 de enero de 1977, que entró en vigor el 4 de agosto de 1978;
- La posición común 2001/931/PESC «relativa a la aplicación de medidas especificas a fin de luchar contra el terrorismo».
Estas dos posiciones comunes entraron en vigor el día de su adopción. Se publicaron en el «Diario Oficial de las Comunidades Europeas» («DOCE») el 28 de diciembre de 2001.
La posición común 2001/931/PESC se dirige al mismo tiempo a la Comunidad Europea (arts. 2 y 3, para la congelación de fondos, que afecta a la libre circulación de capitales, materia comunitaria) y a los Estados miembros (art. 4, para la cooperación policial y judicial en el campo penal, materia no comunitaria). En virtud de su artículo 1, la posición común se aplica a las «personas, grupos y entidades implicadas en actos de terrorismo» cuya lista figura en el anexo de la posición común. Las dos asociaciones solicitantes figuran en la lista adjunta. No obstante, de acuerdo con esta lista, las asociaciones solicitantes están sometidas únicamente al artículo 4 de la posición.
El artículo 4 de la posición común 2001/931/PESC del 27 de diciembre de 2001 dispone:
«Los Estados miembros pactan conjuntamente, a través de la cooperación policial y judicial en materia penal en el marco del título VI del Tratado sobre la Unión Europea, la asistencia más amplia posible para prevenir y combatir los actos de terrorismo. A este fin, para las investigaciones y los procedimientos efectuados por sus autoridades referentes una de las personas, uno de los grupos o una de las entidades cuya lista figura a continuación en el anexo, aprovechan plenamente, a simple solicitud, los poderes que poseen de acuerdo con las actas de la Unión Europea y otros acuerdos, disposiciones y convenciones internacionales que vinculan a los Estados miembros.»
El Reglamento del Consejo 2580/2001, del 27 de diciembre de 2001, «en referencia a la adopción de medidas restrictivas específicas contra ciertas personas y entidades en el marco de la lucha contra el terrorismo», se apoyó en los artículos 2 y 3 de la posición común en lo que se refiere a la congelación de fondos.
II. Elementos de Derecho comunitario y de Derecho de la Unión Europea
1. La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)
Las disposiciones referentes a una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), denominada como el segundo pilar de la Unión Europea, fueron introducidas por el Tratado de la Unión Europea del 7 de febrero de 1992, conocido como Tratado de Maastricht («Tratado de la UE»). Los Estados miembros modificaron estas disposiciones adoptando el 2 de octubre de 1997 el Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Por consiguiente, la PESC está actualmente prevista por el título V del Tratado de la UE.
En el marco de la PESC, el Consejo, que está formado por un representante de cada Estado miembro a nivel ministerial, está habilitado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro ( art. 203, párrafo 1, del Tratado de la CE ), adopta diferentes tipos de decisiones, particularmente actuaciones comunes (art. 14 del Tratado de la UE) o posiciones comunes (art. 15 del Tratado de la UE). Estas posiciones comunes definen la posición de la Unión sobre una cuestión particular de naturaleza geográfica o temática. Los Estados miembros velan por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones comunes.
Según el artículo 23 del Tratado de la UE, las decisiones que se deriven de la PESC son adoptadas por los representantes de los Estados miembros, bien según el párrafo 1, por unanimidad, o bien según el párrafo 2, por mayoría cualificada. En el marco de las decisiones tomadas por mayoría cualificada, si un Estado miembro declara que, por razones de política nacional importantes, la cuales expone, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión que debe tomarse por mayoría cualificada, no se procede a la votación. El Consejo, decidiendo por mayoría cualificada, puede solicitar que se someta al Consejo europeo con vistas a una decisión por unanimidad. En ambos casos, unanimidad o mayoría cualificada, la oposición de un Estado anula la adopción de una decisión derivada de la PESC.
Las decisiones derivadas de la PESC tienen, pues, un carácter intergubernamental. Por su participación en su elaboración y su adopción, cada Estado compromete su responsabilidad. Esta responsabilidad la ejercen conjuntamente los Estados cuando adoptan una decisión PESC.
2. La cooperación en los campos de la justicia y asuntos internos
La cooperación policial y judicial en materia penal (llamada Política de Justicia y Asuntos Internos, «JAI» o tercer pilar) la prevé hoy el título VI del Tratado de la UE, tal y como fue modificado por el Tratado de Amsterdam. En el marco de esta cooperación, el Consejo puede adoptar posiciones comunes y promover, en la forma y según los procedimientos apropiados, cualquier cooperación útil para que se alcancen los objetivos de la Unión.
3. Naturaleza jurídica y control jurisdiccional de las posiciones comunes
Las actuaciones de la Unión en el campo de la PESC y de la JAI presentan un marcado carácter intergubernamental. Los instrumentos de la PESC son las actuaciones comunes y las posiciones comunes.
Las posiciones comunes tienden a reforzar y coordinar mejor la cooperación entre los Estados miembros, los cuales se considera que siguen y defienden estas posiciones comunes. Adoptadas por el Consejo de la Unión, son actos comunitarios que exigen que los Estados miembros desarrollen políticas nacionales de acuerdo con la posición definida por la Unión en campo particular. Por este motivo, no son, como tales, directamente aplicables en los Estados miembros, y su puesta en práctica requiere la adopción por cada Estado miembro de disposiciones internas concretas en la forma jurídica apropiada.
Las decisiones tomadas por los representantes de los Estados en el campo de la PESC no son susceptibles, en el seno de la Unión Europea, de un control jurisdiccional. En efecto, en aplicación del artículo 46 del Tratado de la UE, el TJCE no es competente para controlar la legalidad de los actos realizados en el campo de la PESC.
En cuanto a la JAI, sólo puede acudirse al TJCE a través del recurso prejudicial en las condiciones previstas por el artículo 35 del Tratado de la UE.
2. QUEJAS
Refiriéndose a las posiciones comunes 2001/930/PESC y 2001/931/PESC adoptadas el 27 de diciembre de 2001 por el Consejo de la Unión Europea, los solicitantes se quejan de no tener la posibilidad, como solicitantes individuales, de impugnar, ante el TJCE, las decisiones y medidas adoptadas conjuntamente por los quince Estados miembros en el marco de estas posiciones comunes. Segi considera, en concreto, que estas posiciones comunes violan directa y personalmente los derechos que le reconoce el Convenio. En efecto, está acusada por los Estados miembros de ser una organización terrorista. Su derecho a la presunción de inocencia ha sido burlado. Sus bienes y la utilización de los mismos se encuentran amenazados. Se ha violado su derecho a la libertad de expresión. Se ha puesto en tela de juicio su libertad de acción como asociación. Se le ha negado el derecho a que su causa sea examinada por un tribunal y su derecho a un proceso equitativo. Carece de cualquier derecho a un recurso efectivo. Por último, no puede obtener reparación del gravísimo perjuicio que le han causado las posiciones comunes tomadas el 27 de diciembre de 2001 por los Estados. Segi solicita al Tribunal que levante acta de la violación por los quince Estados de los artículos 6, 6.2, 10, 11 y 13 del Convenio y 1 del Protocolo número 1. Los otros dos solicitantes, portavoces de esta asociación, solicitan, por su parte, que se admita la violación por los quince Estados de los artículos 6, 8, 10, 11 y 13 del Convenio.
En cuanto a Gestoras Pro-Amnistía, se queja en esencia de las mismas violaciones, e invoca los artículos 6; 6.2; 6.1, combinado con el artículo 3, 10, 11 y 13 del Convenio 1 del Protocolo número 1.
Los otros dos solicitantes, portavoces de esta asociación, invocan, por su parte, los artículos 6, 8, 10, 11 y 13 del Convenio.
3. FUNDAMENTOS DE DERECHO
El Tribunal señala que las presentes peticiones se refieren a las incidencias presuntamente contrarias a ciertos derechos garantizados por el Convenio que se derivan para los solicitantes, de las posiciones comunes 2001/930/PESC, relativa a la lucha contra el terrorismo, y 2001/931/PESC, relativa a la aplicación de medidas específicas con vistas a luchar contra el terrorismo, adoptadas por el Consejo de la Unión Europea, ambas el 27 de diciembre de 2001. Los solicitantes pretenden ser tanto víctimas directas como potenciales de estos textos.
El Tribunal no considera que deba pronunciarse sobre la cuestión de si los solicitantes han agotado las vías de recurso que les podría ofrecer la Unión Europea, por ejemplo, el recurso de reparación o incluso el recurso de casación, a la luz de la sentencia del Tribunal de primera instancia de las Comunidades Europeas del 3 mayo de 2002, dictada en la causa Jégo-Quéré y Cie, S. A., contra la Comisión de las Comunidades Europeas (causa T-177/01).
De hecho, las peticiones son inadmisibles de cualquier manera por los motivos siguientes.
El Tribunal recuerda que el artículo 34 del Convenio «exige que un individuo solicitante se considere efectivamente lesionado por la violación que alega. [Este artículo] no establece a favor de los particulares una especie de actio popularis para la interpretación del Convenio; no les autoriza a quejarse in abstracto de una ley sólo por el hecho de que, en su opinión, les parezca que la ley infrinja el Convenio. En principio, no basta que una persona sostenga que una ley viola, por su mera existencia, los derechos de que goza según los términos del Convenio; debe ser aplicada en su detrimento» (sentencia Klass y otros contra Alemania del 6 de septiembre de 1978, serie A número 28.33).
Además, la Comisión Europea de Derechos Humanos consideró que «los términos "víctima" y "violación", así como la filosofía subyacente a la obligación del agotamiento previo de las vías internas de recurso prevista en el antiguo artículo 26, se deriva la comprobación de que, en el sistema de protección de los derechos humanos ideada por los autores del Convenio, el ejercicio del derecho de recurso individual no puede tener por objeto prevenir una violación del Convenio: en principio, los órganos encargados, según los términos del artículo 19, de asegurar el respeto de los compromisos resultantes para los Estados del Convenio, sólo pueden examinar y, en su caso, señalar una violación a posteriori, es decir, cuando ésta ha tenido ya lugar (...). Sólo en estas circunstancias, totalmente excepcionales, el riesgo de una violación futura puede, sin embargo, impartir a un solicitante la calidad de víctima de una violación del Convenio» (Noël Narvii Tauira y otros dieciocho contra Francia, petición número 28204/95, decisión de la Comisión del 4 de diciembre de 1995, Decisiones e informes (DR) 83-A, p. 130).
Así, el Tribunal admitió la noción de víctima potencial en los casos siguientes: cuando el solicitante estaba en condiciones de demostrar que la legislación que él atacaba le había sido efectivamente aplicada, debido al carácter secreto de las medidas que autorizaba (sentencia Klass y otro, citada anteriormente); cuando una ley que reprime los actos homosexuales podía ser susceptible de aplicarse a una cierta categoría de la población, a la que pertenecía el solicitante (sentencia Dudgeon contra Reino Unido, del 22 de octubre de 1981, serie A, núm. 45); por último, en caso de medidas de extrañamiento forzoso de extranjeros ya decididas pero aún no ejecutadas, y cuando su ejecución expondría a los interesados a sufrir, en el país de destino, tratos contrarios al artículo 3 (sentencia Soering contra Reino Unido del 7 de julio de 1989, serie A, núm. 161) o violara el derecho al respeto de la vida familiar (sentencia Beldjoudi contra Francia del 26 de marzo de 1992, serie A núm. 234).
Para que en dicha situación un solicitante pueda considerarse víctima, es, sin embargo, necesario que presente indicios razonables y convincentes de la probabilidad de realización de una violación en lo que le afecta personalmente; a este respecto, no basta con simples sospechas o conjeturas (decisión Noël Narvii Tauira y otros dieciocho citada anteriormente, p. 131).
Es cierto que estos principios de jurisprudencia desarrollados por los órganos del Convenio se refieren a las legislaciones internas de los Estados partes del Convenio. No obstante, el Tribunal no encuentra obstáculos serios que se opongan a la aplicación de actos derivados de un orden jurídico internacional como en el del presente caso. En el caso que nos ocupa, el Tribunal recuerda que los solicitantes se quejan en esencia de que las dos posiciones comunes en cuestión violan derechos y libertades que les reconoce el Convenio.
Observa que estas dos posiciones comunes tienen como objetivo la lucha contra el terrorismo a través de diversas medidas dirigidas particularmente contra la financiación de las redes terroristas y el encubrimiento de terroristas. Estas posiciones comunes se integran en el marco de una acción internacional más amplia iniciada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en su Resolución 1373 (2001) que dispone estrategias para luchar por todos los medios contra el terrorismo y, en particular, contra su financiación. A este respecto, el Tribunal reafirma la importancia de la lucha contra el terrorismo y el derecho legítimo de las sociedades democráticas a protegerse contra las actuaciones de organizaciones terroristas (sentencia Zana contra Turquía del 25 de noviembre de 1997, Colección de sentencias y deci siones 1997-VII, p. 2548.55; Mattei contra Francia (déc.), núm. 40307/98, 15 de mayo de 2001, no publicada).
El Tribunal observa que las posiciones comunes en cuestión se adoptaron en el marco de la puesta en marcha de la PESC por los Estados miembros de la Unión Europea y corresponden, en consecuencia, al campo de la cooperación intergubernamental.
Al tratar en primer lugar la posición común 2001/930/ PESC, el Tribunal observa que contiene medidas de principio que deben adoptar la Unión Europea y los Estados miembros a fin de luchar contra el terrorismo. Para ello, su artículo 14 recomienda a los Estados miembros incorporarse lo antes posible como partes de las convenciones y protocolos internacionales relativos al terrorismo y que se enumeran en un anexo. El Tribunal señala que esta posición común no es directamente aplicable en los Estados miembros y no puede servir de fundamento directo a ninguna medida penal o administrativa dirigida en contra de particulares, tanto más cuanto que no menciona a ninguna organización ni persona. Así, como tal, no da origen a obligaciones jurídicamente onerosas para los solicitantes.
En cuanto a la posición común 2001/931/PESC, el Tribunal observa que se dirige al mismo tiempo a la Comunidad Europea ( arts. 2 y 3, para la congelación de fondos, que afecta a la libre circulación de los capitales, materia comunitaria) y a los Estados miembros ( art. 4, que se refiere a la cooperación policial y judicial en el campo penal, materia no comunitaria). El Reglamento del Consejo 2580/2001 del 27 de diciembre de 2001 puso en práctica los artículos 2 y 3 en lo que se refiere a la congelación de fondos. No obstante, los solicitantes sólo pueden quedar afectados por este Reglamento en la medida en que, según la lista que figura en el anexo a la posición común (2001/931), quedan sometidos únicamente al artículo 4.
Y, en la hipótesis de que incluso pudieran quedar afectados, conservarían siempre la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
El artículo 4 tiende precisamente a reforzar la cooperación judicial y policial de los Estados miembros de la Unión Europea en materia de lucha contra el terrorismo.
Con este objetivo, invita a los Estados miembros a acordar mutuamente, a través de la cooperación policial y judicial en materia penal en el marco del título VI del Tratado de la UE, la asistencia más amplia posible para prevenir y combatir los actos de terrorismo. Con este fin, los Estados miembros pueden aprovechar plenamente, a simple solicitud, los poderes que poseen de acuerdo con los actos de la Unión Europea y otros acuerdos, disposiciones y convenciones internacionales que les vinculan. El Tribunal observa que la cooperación internacional que aparece allí apuntada es muy similar a la prevista en otros muchos instrumentos internacionales, particularmente del Consejo de Europa, adoptados en el campo de la cooperación judicial. Reconoce que el artículo 4 podría servir de base jurídica a medidas concretas que pueden afectar a los solicitantes, particularmente en el marco de la cooperación policial de los Estados desarrollada en el seno de órganos comunitarios, tales como la Europol. No obstante, el artículo 4 no añade nuevos poderes que puedan ser ejercidos en contra de los solicitantes. Sólo contiene para los Estados miembros una obligación de cooperación judicial y policial, cooperación que, como tal, no se dirige a las personas particulares ni las afecta.
En resumen, algunas medidas concretas como las que se han adoptado o que pudieran llegar a serlo estarían sometidas al control jurisdiccional establecido en cada orden jurídico interesado, ya sea internacional o nacional. Es cierto que más específicamente para las medidas que pueden dar lugar a impugnaciones en relación con los artículos 10 y 11 del Convenio. Esto ocurre de la misma manera para actos comunitarios como, por ejemplo, el Reglamento del Consejo 2580/2001 citado anteriormente (sometido al control del Tribunal de justicia de las Comunidades Europeas) o de otros instrumentos internacionales que vinculan a los Estados miembros o incluso decisiones eventuales tomadas por las jurisdicciones internas en referencia con las posiciones comunes. A esto se añade el hecho de que los solicitantes no aportan ningún elemento que permita concluir que han sido objeto de medidas particulares en su contra en aplicación de esta disposición. El solo hecho de que dos de los solicitantes (Segi y Gestoras Pro-Amnistía) figuren en la lista a la cual se hace referencia en esta disposición en calidad de «grupos o entidades implicadas en actos de terrorismo» puede ser molesto, pero constituye una razón excesiva para justificar la aplicación del Convenio. De hecho, la referencia en cuestión, limitada al artículo 4 de la posición común, no equivaldría a la acusación de «grupos o entidades» contemplados y mucho menos al establecimiento de su culpabilidad. En definitiva, las asociaciones solicitantes sólo están afectadas por la cooperación reforzada de los Estados miembros sobre la base de poderes ya existentes y, por este motivo, deben distinguirse de personas consideradas como implicadas realmente en el terrorismo y contempladas en los artículos 2 y 3 de la posición común.
Tratándose más en particular del artículo 8 del Convenio, invocado por los solicitantes como personas físicas, el Tribunal señala que estos últimos no figuran en la lista anexa a la posición común 2001/93 1/PESC.
En consecuencia, el Tribunal considera que la situación denunciada no confiere a las asociaciones solicitantes ni, a fortiori, a sus portavoces, el carácter de víctimas de una violación del Convenio a tenor del artículo 34 del Convenio.
Como consecuencia, las peticiones deben ser declaradas inadmisibles, en aplicación de los artículos 34 y 35.1, 3 y 4, del Convenio.
Por estos motivos, el Tribunal, por unanimidad, Decide reunir las peticiones;
Declara las peticiones inaceptables.
Firmado: Lucius Caflisch, PRESIDENTE
Firmado: Vincent Berger, SECRETARIO
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