Selahattin Demirtaş c. Turquie (n° 2) [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 246

Décembre 2020

Selahattin Demirtaş c. Turquie (n° 2) [GC] - 14305/17

Arrêt 22.12.2020 [GC]

Article 3 du Protocole n° 1

Libre expression de l'opinion du peuple

Député tenu à l’écart des travaux parlementaires par son maintien prolongé en détention provisoire sans justification suffisante : violation

Article 10

Article 10-1

Liberté d'expression

Levée imprévisible de l’immunité d’un député et détention provisoire de celui-ci basée sur des accusations de terrorisme liées à des discours politiques : violation

Article 18

Restrictions dans un but non prévu

Parlementaire empêché d’exercer son mandat par son maintien prolongé en détention provisoire dans le but d’étouffer le pluralisme : violation

Article 35

Article 35-2-b

Requête déjà soumise à une autre instance internationale

Plainte auprès d’un comité spécialisé de l’Union interparlementaire non similaire au mécanisme de la Convention : exception préliminaire rejetée

En fait – Le requérant avait été élu député à l’Assemblée nationale et était l’un des coprésidents du Parti démocratique des peuples (HDP), un parti politique pro-kurde de gauche. Le 20 mai 2016 fut adoptée une modification constitutionnelle prévoyant la levée de l’immunité parlementaire dans tous les cas de demandes transmises à cet effet à l’Assemblée nationale avant la date d’adoption de ladite modification. Encouragée par le président de la République, cette réforme tirait son origine d’affrontements survenus en Syrie entre Daech et les forces d’une organisation qui aurait des liens avec le PKK, et elle s’inscrivait dans le contexte de graves violences ayant secoué la Turquie en 2014 et en 2015, au lendemain de la rupture des négociations pour la résolution de la « question kurde ». Le requérant, qui à travers ses discours et déclarations s’était activement exprimé sur ces événements, est l’un des 154 députés (dont 55 membres du HDP) qui ont été touchés par la modification constitutionnelle. En novembre 2016, il fut arrêté en raison de soupçons d’appartenance à une organisation terroriste armée et d’incitation publique à commettre une infraction. Il est toujours en détention, dans l’attente de son procès. Son mandat parlementaire a expiré le 24 juin 2018.

Dans un arrêt du 20 novembre 2018 (Note d’information 223), une chambre de la Cour a conclu, en particulier, à la violation de l’article 5 § 3 et de l’article 18 (combiné avec l’article 5 § 3) de la Convention ainsi que de l’article 3 du Protocole no 1. Elle a jugé qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 5 §§ 1 et 4 et qu’il n’y avait pas lieu d’examiner l’affaire sous l’angle de l’article 10. L’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande des deux parties.

En droit –

a) Exception préliminaire fondée sur l’article 35 § 2 b)

La Cour était appelée, pour la première fois depuis la décision rendue par la Commission dans l’affaire Loukanov c. Bulgarie, à examiner si le Comité des droits de l’homme des parlementaires de l’Union interparlementaire (« le Comité de l’UIP ») pouvait être considéré comme « une autre instance internationale d’enquête ou de règlement ». Cette expression désigne des institutions et procédures créées par des États, ce qui exclut les organismes non gouvernementaux. Cela étant, même si un mécanisme donné n’a pas été mis en place par une organisation non gouvernementale, cela ne signifie pas automatiquement qu’il peut être qualifié d’« autre instance ». Dans ce contexte, l’essentiel de l’examen de la Cour consiste à déterminer si la procédure engagée auprès de cet organe peut être assimilée, sous l’angle procédural et sous l’angle des effets potentiels, au droit de recours individuel prévu par l’article 34 de la Convention et s’il répond aux critères indiqués ci-après. Le mécanisme en question doit être public, international, et judiciaire ou quasi judiciaire. Ce dernier point implique nécessairement que l’examen effectué par l’organe concerné ait une portée clairement définie et qu’il soit limité à certains droits et normes fondés sur un instrument juridique ou sur un « cadre » par lequel les États ont autorisé cet organe à examiner et trancher les plaintes déposées contre eux. Cela est d’autant plus pertinent dans le contexte de l’analyse des similitudes entre un tel mécanisme et la Cour. En l’absence d’un instrument juridique délimitant de manière effective la compétence d’un organe donné, il serait plus difficile pour la Cour de vérifier le mandat et la nature de cet organe ainsi que les obligations pesant sur les États membres. Le mécanisme en question doit de plus offrir des garanties institutionnelles et procédurales comme l’indépendance et l’impartialité, conformément à l’article 6, et une procédure contradictoire permettant à chaque partie d’être informée des conclusions de l’autre partie et d’y répondre. Les parties doivent également être informées des mesures et des décisions prises. Un tel organe doit respecter le droit des parties de participer à la procédure, notamment en soumettant des observations. Par ailleurs, cet organe doit répondre à des requêtes individuelles en rendant ses décisions de manière publique et motivée. En outre, il doit être en mesure de déterminer la responsabilité de l’État au regard de l’instrument juridique sur lequel reposent ses examens et d’offrir une réparation juridique capable de mettre fin à la violation alléguée.

Le Comité de l’UIP n’a pas pour rôle de se prononcer sur un différend entre un individu et un État. Selon ses Règles et Pratiques, il n’effectue pas d’examens liés au respect des obligations découlant pour un État d’un instrument juridique particulier, mais il a pour objectifs de prévenir d’éventuelles violations, de mettre fin à des violations en cours et/ou de promouvoir l’action de l’État en vue d’assurer la réparation effective de violations en favorisant un dialogue avec les autorités. Il ne peut donc pas être considéré comme offrant une procédure judiciaire ou quasi judiciaire similaire à celle mise en place par la Convention.

Conclusion : exception préliminaire rejetée.

b) Article 10

Il y a eu ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’expression du fait d’une combinaison de mesures : la levée de l’immunité parlementaire de l’intéressé, le placement et le maintien en détention provisoire de celui-ci, et la procédure pénale engagée contre lui sur le fondement d’éléments de preuve comprenant ses discours politiques. De plus, cette ingérence avait une base légale accessible, à savoir la modification constitutionnelle et les dispositions du code pénal concernant les infractions liées au terrorisme. La question est de savoir, en particulier, si l’interprétation et l’application du droit interne étaient prévisibles lorsque le requérant a prononcé les discours qui ont conduit aux poursuites contre lui.

i) L’immunité parlementaire

L’article 83 de la Constitution reconnaît aux députés deux types d’immunités parlementaires : l’irresponsabilité et l’inviolabilité. La première protège la liberté d’expression des députés puisqu’elle les soustrait à toute poursuite judiciaire à raison des votes émis et des opinions exprimées au sein de l’Assemblée nationale et de leur répétition ou diffusion en dehors de celle-ci, à moins que l’Assemblée nationale n’en décide autrement au cours d’une séance tenue sur proposition du Bureau de la présidence. L’irresponsabilité est absolue, ne ménage aucune exception, n’autorise aucune mesure d’investigation et continue à protéger les députés même après la fin de leur mandat. Répéter un discours politique en dehors de l’Assemblée nationale ne saurait être interprété comme le fait de simplement répéter les mêmes mots que ceux prononcés au Parlement.

La modification constitutionnelle litigieuse n’a pas changé l’article 83 pour autant qu’il concerne l’irresponsabilité parlementaire. Les députés touchés par la modification constitutionnelle ont de ce fait continué à jouir de la protection juridique. Il incombait donc aux autorités nationales, notamment aux juridictions internes, de déterminer d’emblée si les discours politiques du requérant relevaient ou non de cette irresponsabilité parlementaire. Le requérant a plaidé en ce sens dès le début de sa détention provisoire. Or la Cour est frappée par l’absence d’analyse de cet argument du requérant par les juridictions nationales (à tous les niveaux).

À supposer même que les discours incriminés ne relevaient pas de l’irresponsabilité, la modification constitutionnelle pose en elle-même un problème de prévisibilité. L’inviolabilité parlementaire met les élus du peuple à l’abri de toute arrestation, détention ou procédure judiciaire pendant leur mandat parlementaire, sauf autorisation de l’Assemblée nationale. Cependant, après que la modification était intervenue, les déclarations à caractère politique des députés sont devenues passibles de sanctions pénales, sans que les intéressés aient pu bénéficier des garanties contre une demande de levée d’immunité prévues aux articles 83 et 85 de la Constitution. En particulier, l’Assemblée nationale n’était plus tenue de procéder à un examen individualisé des cas des députés visés. D’un côté, elle a conservé le régime de l’immunité ; de l’autre, elle a rendu ce régime inapplicable à l’égard de certains députés identifiables en utilisant une formulation générale et objective. La Cour souscrit donc pleinement au constat clair de la Commission de Venise selon lequel cette modification ad hoc, ponctuelle et ad hominem sans précédent visait expressément certaines déclarations spécifiques de députés, surtout ceux de l’opposition, et a donc constitué une « utilisation abusive de la procédure de modification de la Constitution ».

Un député ne pouvait raisonnablement s’attendre à ce que, au cours de son mandat parlementaire, une telle procédure fût introduite, affaiblissant par là même la liberté d’expression des membres de l’Assemblée nationale. Eu égard au libellé de l’article 83 de la Constitution et à l’interprétation (ou à l’absence d’interprétation) de cette disposition par les juridictions nationales, la Cour estime que l’ingérence n’était pas prévisible.

ii) Les infractions liées au terrorisme

Le requérant a été placé et maintenu en détention provisoire sur le fondement de ses discours pour des infractions liées au terrorisme, en particulier la fondation ou la direction d’une organisation terroriste armée et l’appartenance à une telle organisation (article 314 du code pénal). La Cour est consciente des difficultés liées à la lutte contre le terrorisme ainsi qu’à la formulation de lois pénales contre le terrorisme. Par la force des choses, les États membres utilisent des formules assez générales dont l’application dépend de l’interprétation qu’en donnent en pratique les autorités judiciaires. Lorsqu’ils interprètent la loi dans ce contexte, les juges nationaux doivent fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire.

Le code pénal ne définit pas les éléments constitutifs des infractions, qui sont exposés dans la jurisprudence de la Cour de cassation. En l’espèce, les autorités judiciaires nationales ont donné une interprétation large aux infractions. Les déclarations à caractère politique dans lesquelles l’intéressé a exprimé son opposition à certaines politiques du gouvernement ou le simple fait qu’il a participé au Congrès de la société démocratique – une organisation légale – ont été jugés suffisants pour être considérés comme des actes propres à établir l’existence d’un lien actif entre le requérant et une organisation armée. Les juridictions nationales n’ont pas pris en considération les exigences établies par la Cour de cassation, notamment la « continuité, la diversité et l’intensité » des actes du requérant, ni examiné si celui-ci avait commis des infractions au sein de la structure hiérarchique de l’organisation terroriste en question. L’éventail des actes susceptibles de justifier la détention provisoire du requérant pour les infractions graves en cause est si large que la teneur des infractions visées à l’article de l’article 314, combinée avec l’interprétation qu’en ont donnée les juridictions nationales, n’offre pas une protection adéquate contre les ingérences arbitraires des autorités nationales. Une interprétation aussi large ne peut être justifiée lorsqu’elle entraîne l’assimilation de l’exercice du droit à la liberté d’expression au fait d’appartenir à une organisation terroriste armée ou de fonder ou diriger une telle organisation, en l’absence de tout élément de preuve concret d’un tel lien.

Conclusion : violation (seize voix contre une).

c) Article 3 du Protocole no 1

i) Principes généraux

Le droit à des élections libres ne se limite pas à la simple possibilité de participer aux élections législatives ; une fois élue, la personne concernée doit également voir reconnaître son droit d’exercer son mandat. La règle de l’immunité parlementaire est cruciale pour cette garantie. La Cour n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur un grief tiré de l’article 3 du Protocole no 1 relatif aux conséquences de la détention provisoire d’un député élu sur l’exercice de son mandat parlementaire. L’application d’une mesure privative de liberté à un député ou à un candidat aux élections parlementaires ne constitue pas automatiquement une violation de cette disposition. Cela étant, eu égard à l’importance dans une société démocratique du droit à la liberté et à la sûreté d’un député, les juridictions nationales doivent démontrer, dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir d’appréciation, que pour ordonner le placement et/ou le maintien en détention provisoire d’une personne elles ont mis en balance tous les intérêts en jeu, en particulier la libre expression des opinions politiques du député concerné. Un élément important de cet exercice de mise en balance est la question de savoir si les charges ont une base politique. Il doit exister une voie de droit permettant à un député de contester de manière effective la mesure et d’obtenir un examen au fond de ses griefs. La tâche de la Cour se limite ensuite à apprécier sous l’angle de la Convention les décisions rendues par les juridictions nationales, sans se substituer aux autorités internes compétentes.

ii) Application en l’espèce

Du fait de sa détention provisoire, le requérant n’a pas été en mesure de participer aux activités du corps législatif pendant plus d’un an et demi. Bien qu’il ait pu conserver son statut de député et poser des questions par écrit, la Cour estime qu’il y a eu ingérence dans l’exercice par lui de ses droits découlant de l’article 3 du Protocole no 1.

L’interdépendance entre l’article 10 de la Convention et l’article 3 du Protocole no 1 est particulièrement prononcée lorsqu’il s’agit de représentants démocratiquement élus qui sont maintenus en détention provisoire pour avoir exprimé leurs opinions politiques. Il est de la plus haute importance de protéger la liberté d’expression des représentants du peuple, en particulier des membres de l’opposition. La Cour opère en tout état de cause un contrôle rigoureux afin de vérifier que la liberté d’expression est préservée, tout en gardant à l’esprit qu’il puisse y avoir des limitations, notamment pour prévenir des appels directs ou indirects à la violence. De ce point de vue, la Cour estime que la privation de liberté d’un député qui ne peut pas être tenue pour conforme aux exigences de l’article 10 (comme en l’espèce) emportera également violation de l’article 3 du Protocole no 1. De plus, le constat de la Cour selon lequel il n’y avait pas de raisons plausibles de soupçonner le requérant d’avoir commis une infraction au sens de l’article 5 § 1 (voir ci-dessous) est également pertinent aux fins de l’article 3 du Protocole no 1. Si, en règle générale, la durée de la détention provisoire doit être aussi courte que possible, ces considérations valent a fortiori pour la détention des députés, qui représentent les électeurs, signalent leurs préoccupations et défendent leurs intérêts.

Si un État prévoit l’immunité parlementaire contre les poursuites pénales et les privations de liberté, les juridictions nationales doivent tout d’abord veiller à ce que le député concerné ne bénéficie pas de l’immunité parlementaire pour les actes incriminés. Or, en l’espèce, comme cela a été relevé, les juridictions nationales n’ont pas effectué pareil examen, et elles n’ont donc pas rempli leurs obligations procédurales découlant de l’article 3 du Protocole no 1. Il n’est pas non plus établi qu’elles aient procédé à la nécessaire mise en balance des intérêts concurrents. La Cour constitutionnelle n’a pas recherché si les infractions en question étaient directement liées aux activités politiques du requérant. Les autorités judiciaires n’ont pas tenu compte de manière effective du fait que l’intéressé était non seulement un député, mais aussi l’un des leaders de l’opposition politique en Turquie, dont l’exercice du mandat parlementaire appelait un niveau élevé de protection. De surcroît, il n’a pas été expliqué en quoi l’application d’une mesure alternative à la détention aurait été insuffisante dans le cas du requérant. L’impossibilité pratique pour lui de participer aux activités de l’Assemblée nationale en raison de sa détention provisoire constitue une atteinte injustifiée à la libre expression de l’opinion du peuple et au droit de l’intéressé d’être élu et d’exercer son mandat parlementaire. La détention était donc incompatible avec la substance même du droit découlant de l’article 3 du Protocole no 1.

Conclusion : violation (unanimité).

d) Article 18 (combiné avec l’article 5)

La Cour est appelée à déterminer si la détention provisoire du requérant poursuivait en fait un but inavoué, en l’absence de soupçons raisonnables et en violation de l’article 5. La Cour relève les facteurs suivants : les mesures de levée de l’immunité parlementaire n’ont été adoptées qu’après des élections lors desquelles le parti au pouvoir avait perdu la majorité à l’Assemblée nationale ; les seuls parlementaires touchés de manière effective par la modification constitutionnelle sont ceux qui appartenaient aux partis d’opposition ; la détention du requérant n’est pas un cas isolé mais au contraire semble suivre une certaine constante ; les dates correspondant à la détention du requérant montrent que celui-ci a été privé de sa liberté notamment pendant deux campagnes critiques (un référendum sur une importante réforme constitutionnelle et des élections présidentielles) ; les circonstances liées à la remise en détention provisoire du requérant, une décision ayant été rendue au sujet d’une autre enquête pénale le jour de la remise en liberté ; des constats d’autres organes du Conseil de l’Europe sur l’indépendance de la justice en Turquie et le climat politique tendu qui a créé un environnement capable d’influencer certaines décisions des juridictions nationales, en particulier pendant l’état d’urgence, lorsque des centaines de magistrats ont été révoqués de leurs fonctions, et surtout concernant les procédures pénales engagées contre les voix dissidentes. Ces éléments permettent à la Cour de conclure que les buts avancés par les autorités relativement à la détention provisoire de l’intéressé n’étaient qu’une couverture pour un but politique inavoué : étouffer le pluralisme et limiter le libre jeu du débat politique.

Conclusion : violation (seize voix contre une).

La Cour dit également, par quinze voix contre deux et par seize voix contre une respectivement, qu’il y a eu des violations de l’article 5 §§ 1 et 3, à raison de l’absence de raisons plausibles de soupçonner le requérant d’avoir commis une infraction qui aurait commandé son placement et son maintien en détention provisoire. En outre, la Cour estime qu’une action en réparation fondée sur l’article 141 § 1 a) et d) du code de procédure pénale ne peut pas être considérée comme une voie de recours effective pour contester l’absence alléguée de raisons plausibles de soupçonner un individu d’avoir commis une infraction ou l’absence alléguée de motifs pertinents et suffisants propres à justifier une détention provisoire au sens de l’article 5 §§ 1 et 3. La Cour conclut aussi, par seize voix contre une, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 5 § 4 relativement au respect par la Cour constitutionnelle de l’exigence de « bref délai », suivant le raisonnement de la chambre et compte tenu des circonstances particulières de l’affaire.

Article 46 : L’État défendeur doit prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la remise en liberté immédiate du requérant.

Article 41 : 3 500 EUR pour dommage matériel ; 25 000 EUR pour préjudice moral.

(Voir aussi Loukanov c. Bulgarie, 21915/93, décision de la Commission du 12 janvier 1995)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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