INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-210/89 ( *1 )
I. Hechos
1.
El apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), prohibe en el comercio interior de la Comunidad cualquier restricción cuantitativa o medida de efecto equivalente.
La Ley italiana no 396, de 2 de febrero de 1939, prohibe la producción, la importación y la venta en el mercado italiano de quesos cuyo contenido en materia grasa sea inferior a un umbral fijado por dicha ley y que varía según cada tipo de queso. Por tanto, los quesos fabricados y comercializados legalmente en otro Estado miembro no pueden comercializarse en Italia si su contenido en materia grasa es inferior al umbral prescrito. Se admite una excepción a esta regla en lo que respecta a determinados quesos locales y a los que son objeto del Convenio internacional sobre el uso de las denominaciones de origen y de la denominación «queso», firmada en Stresa el 1 de junio de 1951.
2.
Considerando que dicha legislación nacional no era conforme a las disposiciones del artículo 30 del Tratado ni a las ya mencionadas del Reglamento no 804/68, de 27 de junio de 1968, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado.
A tal efecto, instó al Gobierno italiano, mediante escrito de 11 de enero de 1988, a presentar sus observaciones, en un plazo de dos meses, sobre el incumplimiento que se le imputaba. En dicho escrito, la Comisión reconocía que, a falta de una normativa comunitaria relativa a la producción y a la comercialización de los quesos, los Estados miembros conservaban la facultad de legislar en la materia (sentencia de 7 de febrero de 1984, Jongeneel Kaas, 237/83, Rec. 1984, p. 483) y, en particular, de establecer requisitos concretos, como el contenido mínimo en materia grasa para cada variedad de queso.
No obstante, según la Comisión, tales normativas nacionales debían ser compatibles, sobre todo, con los artículos 30 y 36 del Tratado. Así pues, no podrían crear, directa o indirectamente, real o potencialmente, ningún obstáculo al comercio intracomunitário (sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. 1974, p. 837), salvo que estuviese justificado por exigencias imperativas tales como la protección de la salud pública, la lealtad de las transacciones comerciales y la defensa de los consumidores (por ejemplo, sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe, 120/78, Rec. 1979, p. 649). Además, cuando puedan elegir entre diferentes medidas que permiten conseguir el objetivo buscado, los Estados deberían adoptar la medida menos restrictiva de los intercambios.
La Comisión explicaba también que la normativa italiana podía obstaculizar la venta en Italia de quesos fabricados y vendidos legalmente en otros Estados miembros y que, por tanto, constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 30 del Tratado (sentencia de 19 de febrero de 1981, Kelderman, 130/80, Rec. 1981, p. 527). En opinion de la Comisión, un obstáculo de este tipo a los intercambios no podía estar justificado por la necesidad de proteger la salud pública, dado que el consumo de quesos con un contenido inferior en materia grasa no puede constituir un peligro para la salud y que, además, la propia ley italiana preveía que los productos que la infringiesen fueran confiscados y entregados a instituciones de beneficencia. En cuanto a la lealtad de las transacciones comerciales y a la protección de los consumidores, podían garantizarse convenientemente, según la Comisión, mediante un etiquetado adecuado.
Por último, la Comisión alegaba, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (por ejemplo, sentencias de 26 de noviembre de 1985, Miro, 182/84, Rec. 1985, p. 3731, o de 12 de marzo de 1987, Comisión contra Alemania, 178/84, Rec. 1987, p. 1227), que la circunstancia de que los quesos con un contenido en materia grasa inferior al umbral fijado pudieran venderse en Italia bajo una denominación distinta a la de «quesos» no bastaba para hacer que la normativa italiana fuese compatible con los artículos 30 y 36.
3.
El 18 de abril de 1988, las autoridades italianas respondieron al requerimiento de la Comisión negando la existencia de una violación del Derecho comunitario. Alegaron, en efecto, que la normativa comunitaria no fijaba ningún contenido mínimo en materia grasa o seca para los quesos y que los Estados miembros tenían la facultad de establecer requisitos concretos en la materia. Además, otros Estados de la Comunidad, como la República Francesa, la República Federal de Alemania y el Reino de Dinamarca, tenían normativas que incluían obligaciones y prohibiciones, sancionadas penalmente, relativas a la composición de los quesos. Tales normativas no podrían mantenerse, según el razonamiento de la Comisión, si los exportadores pudieran no aplicarlas amparándose en el hecho de que los quesos en cuestión habían sido fabricados con arreglo a las disposiciones vigentes en su país de origen.
El legislador italiano pretendió reservar la denominación de «quesos» a los productos que son considerados tradicionalmente como tales por el consumidor y que contienen unos elementos nutritivos determinados. En Italia, se fabrican muchos productos queseros que no pueden tener dicha denominación y se venden con denominaciones de fantasía.
Finalmente, las autoridades italianas señalaban que limitarse a exigir un etiquetado que ofrezca una información adecuada a los consumidores llevaría a permitir una armonización de los productos al nivel cualitativo más bajo.
4.
Como no quedó convencida por esta respuesta, la Comisión emitió, el 21 de noviembre de 1988, un dictamen motivado al que el Estado italiano debía atenerse en un plazo de dos meses.
Dicho dictamen recogía las observaciones que figuraban en el escrito de requerimiento de la Comisión y respondía a las observaciones formuladas por las autoridades italianas.
Así, la Comisión recordaba la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión contra Alemania, 178/84, ya citada) según la cual las ideas de los consumidores pueden variar según los Estados, así como evolucionar a lo largo del tiempo, y las legislaciones nacionales no deben servir para fijar hábitos de consumo. Añadía que el hecho de que la normativa italiana se aplicase indistintamente a los productos nacionales y a los importados no podía bastar para hacerla compatible con el artículo 30 del Tratado y que, por otra parte, el hecho de reservar a un tipo dado de quesos una denominación de venta constituía una medida de efecto equivalente, salvo para los productos procedentes de una zona geográfica determinada. En cuanto al etiquetado, la Comisión señalaba que constituía un medio apropiado para defender la calidad supuestamente superior del producto.
Por último, la Comisión recordaba el tenor de la respuesta dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de septiembre de 1988 (Deserbais, 286/86, Rec. 1988, p. 4907).
5.
El dictamen motivado de la Comisión no tuvo respuesta alguna de las autoridades italianas.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1989, la Comisión recurrió al Tribunal de Justicia, con arreglo al párrafo 2 del artículo 169.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral, tras haber planteado una pregunta a la República Italiana.
2.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
—
declare que, al supeditar la importación de quesos en Italia a la observancia de las disposiciones de la Ley no 396, de 2 de febrero de 1939 —y en particular de las disposiciones que prohiben la producción, con fines de comercialización, de quesos cuyo contenido en materia grasa sea inferior al prescrito por la legislación italiana (artículo 1 de la mencionada ley)—, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 804/68, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos;
—
condene en costas a la República Italiana.
3.
La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1.
La Comisión se basa en las alegaciones que había presentado en el procedimiento precontencioso para mantener que, al prohibir la comercialización en Italia de productos que no cumplen las normas previstas por la normativa italiana, cuando el Derecho comunitario no exige ningún contenido mínimo en materia grasa para los quesos, el Estado italiano ha infringido el artículo 30 del Tratado CEE y el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 804/68, de 27 de junio de 1968, ya citado.
La Comisión insiste, en particular, en el hecho de que, si bien, a falta de normativa comunitaria en la materia, todo Estado miembro puede regular la producción y la comercialización de los quesos, no puede exigir que sean conformes a su legislación nacional los quesos importados de otros Estados miembros.
Por lo que respecta a la alegación del Gobierno italiano relativa a la necesidad de proteger a los consumidores, la Comisión señala que la legislación controvertida es excesiva a tal efecto y constituye en realidad una medida proteccionista en favor de los productos nacionales. La protección de los consumidores no requiere una medida tan restrictiva de los intercambios intracomunitários y puede garantizarse suficientemente mediante un etiquetado adecuado.
2.
La República Italiana señala que el legislador italiano ha querido reservar la denominación de «quesos» sólo a los productos que contienen determinados elementos nutritivos, con el fin de proteger las expectativas legítimas de los consumidores en lo que respecta a la fabricación tradicional de dicho producto alimenticio. Una normativa de este tipo impide también que muchos productos nacionales se presenten bajo la denominación de «quesos»; dichos productos se ofrecen al consumo con otras denominaciones.
Según la República Italiana, no puede considerarse que esta normativa sea contraria al Derecho comunitario. Al no haber ninguna normativa comunitaria en la materia, los Estados miembros conservan la facultad de regular en su propio territorio la producción, la comercialización y las denominaciones de dichos productos, incluida la de establecer requisitos concretos, como el contenido mínimo en materia grasa, para cualquier variedad de queso. Diferentes Estados de la Comunidad, como la República Francesa, la República Federal de Alemania y el Reino de Dinamarca, han ejercido dicha facultad. Ante tal situación, en la que coexisten distintas normativas nacionales que regulan de manera conforme a Derecho la producción del alimento denominado «queso» dentro de los diferentes Estados, la aplicación del principio de libre comercialización del queso, de conformidad con las normas del país de fabricación y no con las del país de despacho a consumo, daría lugar a una grave confusión en perjuicio del consumidor.
La República Italiana considera que la solución propuesta por la Comisión, a saber, un etiquetado apropiado de los productos, no bastaría para hacer desaparecer dicha confusión. Dos productos que tuvieran características idénticas podrían presentarse, uno con la denominación de «queso» y el otro con una denominación diferente, y, a la inversa, podría utilizarse una misma denominación para productos de características diferentes. De ese modo, los consumidores no podrían fiarse de dicha denominación, cuyo uso no estaría exento de incoherencia ni de contradicción.
Por último, la República Italiana destaca que, dado que la legislación controvertida no fue adoptada con un fin proteccionista, sino en interes de los consumidores, las autoridades gubernamentales competentes estudian la utilidad de su mantenimiento en las circunstancias actuales. Ello podría llevar a una revisión de la legislación, que permita eliminar las trabas a los intercambios censuradas por la Comisión.
IV. Respuesta a la pregunta planteada por el Tribunal de Justicia
Se instó al Gobierno italiano a responder a la pregunta siguiente:
«En su escrito de contestación, el Gobierno italiano mantiene que la legislación nacional prohibe únicamente comercializar, bajo la denominación de “quesos”, productos cuyo contenido en materia grasa sea inferior al mínimo prescrito por la Ley de 2 de febrero de 1939, pero no prohibe comercializar dichos productos bajo otras denominaciones.
No obstante, visto su propio tenor, se diría que la Ley de 2 de febrero de 1939 tiene un alcance más amplio, ya que parece prohibir pura y simplemente la producción y la comercialización de quesos que no tengan el contenido mínimo en materia grasa, sin exceptuar de dicha prohibición a los productos comercializados con una denominación distinta a la de “queso”. Por otra parte, se observa que, a pesar de tener un contenido bajo en materia grasa, parece aplicable a tales productos la definición del concepto de “queso” dada por el RDL de 15 de octubre de 1925.
En tales circunstancias, se ruega al Gobierno italiano que indique a este Tribunal de Justicia, en un plazo de un mes, en qué elementos basa sus afirmaciones mencionadas relativas al alcance de la legislación nacional.»
En su respuesta, el Gobierno italiano empieza por señalar al Tribunal de Justicia que las afirmaciones de su escrito de contestación acerca del alcance de la prohibición establecida en la Ley de 2 de febrero de 1939 —limitada al uso de la denominación «queso»— ya fueron expuestas a la Comisión en el procedimiento precontencioso, como reconoce la propia Comisión en su dictamen motivado. Así pues, esta última aceptó la postura del Gobierno italiano y reconoció que la infracción residía en la existencia de una prohibición relacionada con el uso de la denominación «queso» y, por tanto, de un obstáculo, y no de una prohibición absoluta de importación y de comercialización, con otra denominación, de productos que no reúnan los requisitos exigidos por la legislación nacional en materia de quesos.
En cuanto al fondo de la pregunta, el Gobierno italiano afirma haber consultado al Ministero dell'Agricoltura e Foreste, Direzione Generale della Tutela Economica dei Prodotti Agricoli. Dicho organismo considera que la legislación nacional vigente se limita a reservar la denominación de «queso» para los productos que contienen los elementos nutritivos indicados por la Ley de 2 de febrero de 1939, y que los productos lácteos con un contenido en materia grasa inferior al fijado por la Ley, presentados bajo una denominación distinta a la de «queso», se importan libremente en Italia (a este respecto, se citan los casos de dos productos libremente comercializados en Italia).
Estos datos fácticos, añade, parecen corresponder al estado de la legislación vigente. También el artículo 32 del RDL no 2033, de 15 de octubre de 1925, va en el sentido de que se regule el uso de la denominación «queso», reservándola para los productos que tengan determinadas características. En cambio, según el Gobierno italiano, cuando la Ley ha querido no sólo reservar una denominación, sino también prohibir la producción o la importación de productos determinados que no tengan ciertas características, lo ha indicado claramente distinguiendo entre el uso de la denominación y la prohibición de producción. Tal es el caso, ya conocido por el Tribunal de Justicia (sentencia de 9 de diciembre de 1981, Comisión contra Italia, 193/80, Rec. 1981, p. 3019), de la normativa sobre el vinagre.
F. Grévisse
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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