INFORME PARA LA VISTA
presentado en los asuntos acumulados C-100/89 y C-101/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
a) Disposiciones comunitarias
En virtud de lo dispuesto en el primer párrafo del apartado 3 del artículo 227 del Tratado CEE, los países y territorios de ultramar (en lo sucesivo, PTU) cuya lista figura en el anexo IV del Tratado CEE, estarán sometidos al régimen especial de asociación definido en la cuarta parte del Tratado (artículos 131 a 136). El artículo 136 preveía, durante un primer período de cinco años, un Convenio que determinaba las modalidades y el procedimiento para la asociación de los países y territorios de ultramar a la Comunidad.
A continuación, corresponde al Consejo adoptar, por unanimidad, ias disposiciones que deban aplicarse a dichos territorios. Así, el Convenio original firmado al mismo tiempo que los Tratados de Roma fue sustituido por una Decisión del Consejo, de 25 de febrero de 1964 (DO 93 de 11.6.1964, p. 1472), prorrogada varias veces. Para el período que va del 1 de julio de 1986 al 28 de febrero de 1990, es aplicable la Decisión 86/283/CEE del Consejo, de 30 de junio de 1986 (DO L 175 de 1.7.1986, p. 1) cuyo artículo 176 determina el régimen aplicable en materia de establecimiento y de libre prestación de servicios. Establece que:
«[...] las autoridades competentes de los países y territorios concederán un trato no discriminatorio a los nacionales y sociedades de los Estados miembros. No obstante, cuando, para una actividad determinada, un Estado miembro no esté en condiciones de garantizar tal trato a nacionales o sociedades de la República Francesa, del Reino de Dinamarca, del Reino de los Países Bajos o del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte establecidos en un país o territorio, así como a las sociedades sujetas a la legislación del país o territorio de que se trate establecidas en el mismo, la autoridad competente de dicho país o territorio no estará obligada a conceder tal trato.»
Dicho régimen es aplicable a la Polinesia francesa.
b) Disposiciones francesas
En virtud de la Ley n° 84-820, de 6 de septiembre de 1984QOKF de 7.9.1984, p. 2831), la Polinesia francesa está dotada «de autonomía interna en el marco de la República», y «se administra libremente por sus representantes elegidos». Sin embargo, el artículo 3 de la citada Ley dispone que las autoridades del Estado son competentes especialmente en lo que se refiere a las relaciones exteriores, el control de la inmigración y de los extranjeros, el mantenimiento del orden, la justicia y la organización judicial.
La admisión y la residencia de los franceses y de los extranjeros en la Polinesia francesa se regulan por el Decreto de 27 de abril de 1939 (JORF de 3.5.1939, p. 5622), precisado por la Orden n° 1515 DRCL del Alto Comisario de la República, de 25 de septiembre de 1985(Journal officiel de la Polynésie française de 4.10.1985, p. N.S.345).
Dichos textos efectúan una distinción entre los extranjeros no inmigrantes que desembarcan en el territorio con fines turísticos y los considerados «inmigrantes» que van a la Polinesia francesa «para establecerse, ejercer una profesión, una actividad industrial [...]».
Los requisitos de residencia se establecen en el título IV del Decreto y en la Orden de 25 de septiembre de 1985. La validez del visado expedido a los extranjeros es de tres meses como máximo, pero el visado puede prorrogarse «sin que la duración total de la estancia pueda exceder de seis meses». La Orden precisa que «el extranjero cuyo visado o derecho de estancia caduque debe dejar el territorio a la mayor brevedad» y que «en ningún caso, podrá transformarse in situ un visado en permiso de residencia»; además, el visado expedido a título turístico «excluye absolutamente el ejercicio de una actividad retribuida o de un empleo remunerado». Por último, el artículo 9 del Decreto establece que ningún extranjero podrá ejercer una actividad comercial, industrial o una profesión liberal «si no ha hecho la declaración previa al Jefe del Servicio de Administración General».
2. Los litigios en el asunto principal
En el asunto C-100/89, el Sr. Peter Kaefer, turista de nacionalidad alemana, entró el 28 de septiembre de 1985 en el territorio de la Polinesia francesa, que abandonó regularmente cada seis meses para atenerse a la normativa anteriormente recordada. Solicitó posteriormente una autorización de residencia que se le denegó por decisión del Alto Comisario de la República Francesa en la Polinesia, de 28 de diciembre de 1988. Este último se basó en la imposibilidad de transformar in situ un visado turístico en permiso de residencia.
El Sr. Kaefer solicitó la anulación de la decisión denegatoria al Tribunal administratif de Papeete. El demandante afirma que dicha decisión se adoptó en infracción de las disposiciones del artículo 176 de la citada Decisión del Consejo, de 30 de junio de 1986.
Dado que estimó que la solución del litigio en el asunto principal planteaba dificultades de interpretación «cuya solución no está clara», el Tribunal administratif de Papeete decidió, mediante resolución dictada el 21 de marzo de 1989, suspender el procedimiento y someter el asunto al Tribunal de Justicia conforme al artículo 177 del Tratado.
En el asunto C-101/89, el Sr. Andrea Procacci entró en el territorio de la Polinesia francesa el 1 de marzo de 1987, con un pasaporte suizo y un visado turístico de tres meses, renovado después por el mismo período. Afirma que ejerció en el territorio diversas actividades, especialmente las profesiones de pintor artístico y vendedor ambulante de cuadros. El 24 de septiembre de 1988 se le interrogó por diversas infracciones al Código de circulación; dado que dejó de presentarse al destacamento de gendarmería para justificar la identidad que manifestó en el control de circulación rodada, se buscó al Sr. Procacci y, en esta ocasión, se le inculpó por algunas otras infracciones como empleo de un nombre patronímico distinto del suyo, injuria a agente de la fuerza pública, estancia ilícita, falta de permiso de residencia y de trabajo, falta de licencia fiscal de inscripción en el Registro mercantil de comercio, etc.
Por consiguiente, mediante Orden de 2 de diciembre de 1988, el Alto Comisario de la República decidió la expulsión del Sr. Procacci del territorio de la Polinesia francesa, basándose en las circunstancias de que el comportamiento del interesado perjudicaba el orden público y de que residía indebidamente en el territorio desde que caducó su visado turístico, sin poseer un billete de vuelta para su repatriación y dedicándose al ejercicio de una actividad retribuida infringiendo las disposiciones reglamentarias.
El demandante en el asunto principal solicitó la anulación de dicha decisión al Tribunal administratif de Papeete. Por una parte, alega su nacionalidad italiana y, por otra, alega el mismo motivo que el Sr. Kaefer, basado en la infracción del artículo 176 de la Decisión del Consejo, de 30 de junio de 1986. El Tribunal administratif consideró infundado el motivo basado en el perjuicio al orden público, pero, mediante resolución dictada el 21 de marzo de 1989, suspendió el procedimiento y sometió el asunto al Tribunal de Justicia.
En ambos asuntos, el Juez nacional formuló al Tribunal de Justicia una cuestión idéntica que tiene por objeto saber si:
«¿Por una parte, teniendo en cuenta principalmente lo dispuesto en los artículos 132, apartado 5, y 135 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, de 25 de marzo de 1957, si debe considerarse que en el ámbito de aplicación de las disposiciones de la Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas, de 30 de junio de 1986, se incluyen las decisiones de cualquier naturaleza que puedan adoptar, en materia de entrada y de residencia en el territorio de la Polinesia francesa de extranjeros nacionales de Estados miembros de la Comunidad Económica Europea, las autoridades del Estado, que son las únicas competentes y, por otra parte y en caso afirmativo, si la naturaleza, el sistema y los términos de las disposiciones o estipulaciones de que se trata pueden producir efectos directos en las relaciones entre los destinatarios del acto y los terceros?»
3. Procedimiento ante el Tribunal de Justina
Las resoluciones del Tribunal administratif de Papeete se registraron en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de marzo de 1989.
Mediante escrito de 27 de julio de 1989, el Tribunal administratif de Papeete hizo saber al Tribunal de Justicia que el Estado francés recurrió ante el Conseil d'État las dos resoluciones de fecha 21 de marzo de 1989 mediante las cuales planteó la cuestión al Tribunal de Justicia. Sin embargo, el 11 de agosto de 1989, estimó que no se encontraba en ninguno de los supuestos que le permitieran pedir la suspensión del procedimiento prejudicial iniciado ante el Tribunal dé Justicia en los asuntos C-100/89 y C-101/89.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas el 31 de julio de 1989 la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. H. P. Hartvig y E. Lasnet, miembros del Servicio Jurídico de la Comisión, en calidad de Agentes; el 3 de agosto de 1989 el Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. J. E. Collins, Treasury Solicitor, en calidad de Agente, y el 14 de agosto de 1989 el Gobierno de la República Francesa, representado por el Sr. R. de Gouttes, Director adjunto de Asuntos Jurídicos en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. C. Chavance, Attaché de Administración central, en calidad de Agente suplente.
Ambos asuntos se consideraron de manera conjunta en las observaciones escritas, sin que se hubieran acumulado previamente por el Tribunal de Justicia.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió, mediante resolución de 17 de enero de 1990, acumular los presentes asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1. Admisibilidad de L petición
El Gobierno del Reino Unido plantea de manera previa la cuestión de la admisibilidad de la petición, para llegar a la conclusión de que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse con carácter prejudicial en el caso de autos. Alega que el Tribunal administratif de Papeete no es «un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros» en el sentido del artículo 177. Su alegación se basa en el artículo 227 del Tratado CEE que determina el ámbito de aplicación territorial del Tratado.
Con respecto a la distinción formulada por dicha disposición entre los departamentos de ultramar (DU) y los PTU, el Gobierno del Reino Unido afirma que únicamente los órganos jurisdiccionales de los DU pueden aplicar directamente el Derecho comunitario y, por consiguiente, plantear cuestiones al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE. En cambio, estima que la cuarta parte del Tratado constituye una lex specialis aplicable a los PTU, con exclusión de las demás disposiciones del Tratado, salvo remisión expresa. Llega a la conclusión de que el artículo 177 no se aplica a los PTU.
Por ello, el Gobierno del Reino Unido insta al Tribunal de Justicia a aplicar el artículo 92 del Reglamento de Procedimiento y a declararse de oficio incompetente, como lo hizo anteriormente (Borker, 138/80, Rec. 1980, p. 1975), pero también le parece, de manera subsidiaria, que el Tribunal de Justicia puede pronunciarse sobre la cuestión de la competencia en el ámbito del procedimiento normal relativo a una petición que se le dirige.
La Comisión subraya que es posible preguntarse sobre la competencia del Tribunal debido al carácter específico del régimen de los territorios de ultramar y de su analogía con el régimen relativo a las relaciones de la Comunidad con los Estados ACP asociados. Estima sin embargo que el Tribunal de Justicia es competente por cuatro razones. En primer lugar, la remisión emana de un órgano jurisdiccional en el sentido del ordenamiento jurídico nacional en cuestión y en el sentido del artículo 177, es decir, un órgano jurisdiccional que se pronuncia en un litigio nacido en una parte del territorio de un Estado miembro cubierta por disposiciones del Derecho comunitario. Además, la cuestión formulada trata de la interpretación de un acto adoptado por las instituciones de la Comunidad. Por último, una declaración de incompetencia priva, en su opinión, a una parte litigante de la garantía de poder obtener una decisión del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la disposición comunitaria de que se trata. Ahora bien, la competencia del Tribunal de Justicia garantiza la aplicación uniforme del Derecho comunitario.
El Gobierno francés no se pronuncia sobre la admisibilidad de la petición. Se limita, de manera preliminar, a indicar al Tribunal de Justicia que el Alto Comisario de la República en la Polinesia francesa apeló el 24 de julio de 1989 contra las dos resoluciones del Tribunal administratif de Papeete.
2. Fondo
Para el Gobierno francés, estos asuntos no implican ningún aspecto comunitario. Se califican como infracciones manifiestas de la normativa relativa al mantenimiento del orden público y a la estancia de los extranjeros en la Polinesia francesa. Ahora bien, dicho territorio es un territorio no europeo de la República Francesa, asociado a la Comunidad, en el sentido del artículo 131 y del apartado 3 del artículo 227 del Tratado CEE. Se deduce de lo dispuesto conjuntamente en el Tratado, la Decisión de 1986 y el Derecho francés que, en el estado actual del Derecho comunitario, la regulación de la estancia de los nacionales de la Comunidad en Polinesia es una prerrogativa exclusivamente estatal.
Las autoridades francesas afirman que los dos demandantes en el asunto principal entraron en el territorio como turistas y que no pueden aprovecharse de su estancia en este territorio para dedicarse a una actividad comercial infringiendo la normativa local que se aplica, por otra parte, en las mismas condiciones, a los franceses de la metrópoli. Por consiguiente, a su juicio, no puede invocarse el artículo 176 de la Decisión 86/283.
En segundo lugar, el Gobierno francés señala que el Derecho comunitario no es directamente aplicable en los PTU que se benefician de un régimen especial de asociación. En particular, la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973 (DO L 172 de 28.6.1973, p. 14; EE 06/01, p. 132) relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de los Estados miembros no se hizo aplicable a los PTU asociados a la Comunidad; asimismo, no existe ninguna puesta en práctica de una libertad de circulación y de estancia generalizada en beneficio de los nacionales de los Estados miembros en los PTU, ni recíprocamente en beneficio de los nacionales de los PTU en la Comunidad.
En tercer lugar, subsidiariamente el Gobierno francés estima que el artículo 176 de la Decisión 86/283 no puede invocarse directamente por los demandantes. Con respecto a las sentencias dictadas con relación al acuerdo de asociación con Turquía (30 de abril de 1974, Haegeman, 181/73, Rec. 1974, p. 449; 30 de septiembre de 1987, Demirel, 12/86, Rec. 1987, p. 3719) y a los criterios definidos por la jurisprudencia en el asunto Van Duyn (41/74, Rec. 1974, p. 1355), el Gobierno francés alega que el artículo 176 sólo establece una obligación de resultado, además condicional, puesto que se acompaña de la reserva de reciprocidad.
Por consiguiente, desde el punto de vista francés, el artículo 176 no prohibe a las autoridades de los PTU regular el derecho de establecimiento y la prestación de servicios, sino que les impone únicamente respetar el principio de no discriminación entre nacionales de los Estados miembros.
Por último, en cuanto a la libertad de circulación de los trabajadores en los PTU, el Gobierno francés invoca el artículo 135 del Tratado CEE que prevé, en este punto, «convenios ulteriores» adoptados por unanimidad de los Estados miembros. Llega a la conclusión de que, aunque las disposiciones del artículo 48 y del Reglamento (CEE) n° 1612/68, de 15 de octubre de 1968 (DO L 257 de 19.10.1968, p. 2; EE 05/01, p. 77) son directamente aplicables, los demandantes no pueden ampararse en ellas porque no son aplicables en el caso de las relaciones de asociación con los PTU. Según el Gobierno francés, esta conclusión se ve confirmada por el apartado 3 del artículo 42 del Reglamento (CEE) n° 1612/68, que dispone que:
«El presente Reglamento no afectará a las obligaciones de los Estados miembros derivadas de:
—
relaciones especiales o futuros acuerdos con determinados países o territorios no europeos, basados en las vinculaciones institucionales existentes en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento;
—
acuerdos existentes en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento con determinados países o territorios no europeos, basados en vinculaciones institucionales entre los mismos.
Los trabajadores de estos países o territorios que, conforme a esta disposición, ejerzan una actividad por cuenta ajena en el territorio de uno de estos Estados miembros, no podrán invocar el beneficio de las disposiciones del presente Reglamento en el territorio de los demás Estados miembros.»
Por ello, el Gobierno francés insta al Tribunal de Justicia a proporcionar la respuesta siguiente a las cuestiones formuladas por el Tribunal administratif de Papeete:
«No se incluyen en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario los litigios nacidos del ejercicio de las competencias propias que tienen las autoridades competentes de los países y territorios de ultramar, asociados a la CEE sobre la base de los acuerdos de asociación celebrados según las disposiciones del artículo 136 del Tratado CEE, en materia de entrada y de estancia de nacionales de los Estados miembros de la Comunidad en estos países o territorios al margen de cualquier relación con el libre establecimiento y la libre prestación de los servicios contemplados en el artículo 176 de la Decisión 86/283 del Consejo, de 30 de junio de 1986.»
Las observaciones del Gobierno del Reino Unido coinciden con las de las autoridades francesas sobre el alcance y el ámbito de aplicación del artículo 176. El Gobierno británico insiste, además, en la inexistencia de efecto directo de las disposiciones de la cuarta parte del Tratado y de la Decisión 86/283 del Consejo; le parece, refiriéndose a los criterios del efecto directo formulados por el Tribunal de Justicia en el asunto Van Gend et Loos (26/62, Rec. 1963, p. 1) que el fin de la cuarta parte del Tratado no es establecer un mercado común ni siquiera contribuir a su establecimiento. Mientras que la asociación tiene como objetivo favorecer los intereses de los habitantes de los PTU de manera que conduzca al desarrollo, el Gobierno británico subraya que el efecto directo del Derecho comunitario se basa en el fin del Tratado de garantizar la integración económica en un mercado común. Estima que la tendencia fue asimilar cada vez más el trato reservado a los PTU al de los Estados ACP en el marco del Convenio de Lomé. Por consiguiente, falta el fundamento del efecto directo.
Esta conclusión del Gobierno británico le parece reforzada por las observaciones formuladas sobre la inaplicabilidad del artículo 177 en los PTU. Por consiguiente, el Reino Unido subraya que corresponde al Estado miembro que administra garantizar la correcta aplicación, en sus PTU, de las disposiciones de la cuarta parte del Tratado y de la Decisión del Consejo 86/283/CEE; se trata de una obligación que le incumbe en virtud del Tratado en el sentido del artículo 169 del Tratado.
Si el Tribunal de Justicia se considera competente, el Reino Unido quiere afirmar que el artículo 176 tiene el ámbito de aplicación limitado que se le atribuye anteriormente y que ni la cuarta parte del Tratado CEE ni la Decisión 86/283/CEE tienen un efecto directo ante los órganos jurisdiccionales de la Polinesia francesa.
La Comisión llega a la misma conclusión que los dos Gobiernos. Con relación al ámbito de aplicación ratione materiae del artículo 176 de la Decisión 86/283, estima que en los PTU sólo puede reclamarse un derecho de residencia para el ejercicio de una actividad profesional por cuenta propia y que el artículo 176 no puede abarcar las decisiones de todo tipo que pueden adoptar las autoridades del Estado, únicas competentes en materia de entrada y de estancia, en el territorio, de extranjeros nacionales de Estados miembros.
En cuanto al efecto directo de la disposición en cuestión, afirma que el artículo 176 establece una obligación clara para las autoridades competentes de los territorios en cuestión pero no una obligación incondicional, puesto que se acompaña de una cláusula de reciprocidad. La Comisión precisa que, aunque se pudiera sostener que, una vez hecha la verificación, la reciprocidad se aplica automáticamente, se plantearía entonces en cualquier caso el problema de la reserva explícita prevista por el artículo 176, que parece dejar a cada Estado miembro la tarea de determinar si, para una actividad determinada, está o no en condiciones de garantizar el trato no discriminatorio previsto.
En cuanto a los dos demandantes en el asunto principal, la Comisión estima oportuno añadir que no parece que el Sr. Kaefer pueda incluirse en el artículo 176, porque no se deduce en absoluto del expediente que resida en la Polinesia francesa para ejercer una actividad profesional por cuenta propia o para realizar prestaciones de servicios. Señala que, si el Sr. Procacci no es nacional de un Estado miembro, no puede reclamar un derecho de establecimiento a fortiori en un territorio de ultramar. Si puede demostrar la nacionalidad italiana, su establecimiento en la Polinesia francesa como «pintor artístico» sólo puede realizarse en las condiciones aplicables a dicha profesión, a reserva de la condición de reciprocidad. Sea como fuere, la Comisión señala que se invocó el orden público para expulsar a dicha persona, que las directivas comunitarias en la materia no son aplicables y que corresponde al Juez nacional apreciar el fundamento de los motivos de la expulsión.
Llega a la conclusión de que el Tribunal de Justicia podría responder «que el artículo 176 de la Decisión 86/283, de 30 de junio de 1986, no engendra, por sí mismo, en favor de los nacionales de los Estados miembros de la CEE, ningún derecho, que pudieran alegar en juicio, de establecerse en un país o territorio de ultramar para ejercer en el mismo una actividad por cuenta propia determinada».
Gordon Slynn
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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