INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-128/89 ( *1 )
I. Marco normativo y desarrollo del procedimiento precontencioso
1.
Lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 4 en relación con el apartado 1 de la parte B del anexo III de la Directiva 77/93/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, relativa a las medidas de protección contra la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetóles o productos vegetales (DO L 26 de 31.1.1977, p. 20; EE 03/11, p. 121), prevé la posibilidad de que los Estados miembros productores (España, Francia, Grecia, Italia y Portugal) prohiban la introducción en su territorio de los vegetales de cítricos y, particulamente, de pomelos.
2.
En Italia, el decreto ministerial de 11 de julio de 1980, que establece las normas fitosanitarias relativas a la importación, exportación y tránsito de vegetales o productos vegetales (GURI n° 203 de 25.7.1980, p. 6317), autoriza la importación de pomelos procedentes de todos los países, siempre que tales frutos vayan acompañados de un certificado fitosanitario del país de origen y que, al igual que todos los demás vegetales, se sometan a un control sanitario en uno de los puntos de entrada que se indican en el anexo VI de dicho decreto. En dicho anexo aparecen tres oficinas de aduanas aeroportuárias, diecinueve oficinas de aduanas portuarias, nueve oficinas de aduanas ferroviarias y once oficinas de aduanas de carretera.
3.
En varias ocasiones se ha modificado el citado decreto ministerial, y especialmente su anexo VI.
Una ver que el decreto ministerial de 24 de abril de 1981 (GURI n° 129 de 13.5.1981, p. 3041) hubo ampliado el número de puntos de entrada, según las diferentes categorías de oficinas de aduanas, respectivamente a cinco, veintidós, diez y doce, el decreto ministerial de 8 de marzo de 1984 (GURI n° 83 de 23.3.1984, p. 2505) redujo los puntos de entrada autorizados para los pomelos a tres oficinas de aduanas aeroportuárias, diez oficinas de aduanas portuarias, dos oficinas de aduanas ferroviarias y cuatro oficinas de aduanas de carretera.
El decreto ministerial de 18 de enero de 1985 (GURI n° 17 de 21.1.1985, p. 425) limitó a cinco oficinas de aduanas portuarias el número de puntos de entrada para los pomelos.
Los decretos ministeriales de 27 de febrero de 1986 (GURI n° 66 de 30.3.1986, p. 13) y 30 de marzo de 1988 (GURI n° 107 de 9.5.1988, p. 11) mantuvieron la obligación de importar los pomelos sólo a través de las oficinas de aduanas portuarias, cuyo total, no obstante, se estableció en seis y posteriormente en siete.
4.
La Comisión consideró que el cierre de todos los puestos fronterizos terrestres a la importación de pomelos procedentes de otros Estados miembros era incompatible con el Derecho comunitario. En consecuencia, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, mediante escrito de 13 de julio de 1987, la Comisión requirió al Gobierno de la República Italiana para que, en el plazo de dos meses, presentara sus observaciones sobre el incumplimiento imputado.
5.
Al no haberse respondido a dicho escrito, el 8 de febrero de 1988, en virtud del párrafo 1 del artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión emitió dictamen motivado en el sentido de que, al cerrar los puestos fronterizos terrestres a las importaciones de pomelos procedentes de otros Estados miembros, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
Con arreglo al párrafo 2 del artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión requirió a la República Italiana para que, en el plazo de un mes, adoptara las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen.
6.
El 18 de julio de 1988, el Gobierno de la República Italiana informó a la Comisión que, en su opinión, la normativa nacional de que se trata se adaptaba a lo prescrito por el Derecho comunitario.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de abril de 1989.
2.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Se requirió a la Comisión y al Gobierno de la República Italiana para que contestaran por escrito determinadas preguntas, lo cual fue cumplimentado dentro de los plazos señalados.
3.
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al prohibir la importación de pomelos procedentes de otros Estados miembros a través de puestos fronterizos terrestres, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE así como de la Directiva 77/93.
—
Condene en costas a la República Italiana.
4.
El Gobierno de la República Italiana, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1.
La Comisión alega que la normativa italiana de referencia, cuya consecuencia consiste en que las importaciones directas de pomelos procedentes de terceros países, las cuales se efectúan principalmente por mar, sigan siendo posibles, mientras que las importaciones de otros Estados miembros (tanto si se trata de pomelos originarios de dichos Estados o en libre práctica en los mismos), que esencialmente se efectúan por carretera o ferrocarril, queden prácticamente bloqueadas, es contraria tanto a la citada Directiva 77/93 como al artículo 30 del Tratado CEE.
a)
En opinión de la Comisión, se desprende del espíritu de la citada Directiva 77/93, que no soslaya el principio fundamental de la libre circulación de mercancías enunciado en el artículo 30 del Tratado, que no puede interpretarse la posibilidad de que los Estados miembros productores prohiban la introducción en su territorio de cítricos prevista en la letra a) del apartado 2 del artículo 4 de dicha Directiva y que constituye la concreción del artículo 36 del Tratado en el sentido de que ofrece a los Estados miembros una libertad absoluta e ilimitada, que no precisa de justificación alguna.
En efecto, a no ser que se ignore el artículo 36 del Tratado, dicha disposición sólo puede justificar la prohibición total de importaciones de pomelos en el supuesto de que tal medida sea indispensable para la protección de los cultivos citrícolas y siempre que no se causen discriminaciones en razón de la procedencia del mencionado producto.
La Comisión continúa alegando que si, como en el caso de autos, un Estado miembro no considera indispensable recurrir a la prohibición total de realizar importaciones, pero considera que basta con proceder a controles sistemáticos, a fortiori las modalidades de aplicación de éstos no deben ser desproporcionadas y discriminatorias.
Sin embargo, de acuerdo con la Comisión, el régimen italiano que prevé el cierre de todos los puestos fronterizos terrestres para la importación de pomelos es a la vez desproporcionado, en tanto en cuanto impide o al menos hace que sean más gravosas las importaciones procedentes de otros Estados miembros, sin que tales restricciones sean indispensables para alcanzar el objetivo al que se apunta, y discriminatorio, en la medida en que, animada por una finalidad proteccionista, la normativa de referencia pone las importaciones procedentes de otros Estados miembros, y que pueden efectuarse por tierra, en una situación más desfavorable que aquélla de los terceros países productores para los cuales lo normal es el transporte marítimo.
b)
Del mismo modo, la Comisión alega que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase sentencia de 15 de diciembre de 1976, Donckerwolcke, 41/76, Rec. 1976, p. 1921), según la cual el artículo 30 del Tratado CEE se opone a cualquier normativa comercial de un Estado miembro que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitário, el cierre a la importación de pomelos de todos los puestos fronterizos terrestres constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, que prohibe dicho artículo 30.
La Comisión pone de relieve que, en virtud del artículo 9 del Tratado, lo dispuesto en el artículo 30 es aplicable indistintamente a productos originarios de la Comunidad y a los despachados a libre práctica en un Estado miembro.
Sin embargo, según la Comisión, la normativa italiana de referencia impide de hecho las importaciones de pomelos procedentes de otros Estados miembros y, en cualquier caso, incrementa su coste injustificadamente si los empresarios deciden importar pomelos por vía marítima.
La Comisión añade que, para que pueda estar justificado con arreglo al artículo 36 del Tratado, el control fitosanitario no debe constituir un modo de discriminación arbitrario en el comercio entre los Estados miembros.
Por lo demás, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. 1974, p. 837) se desprende que cualquier obstáculo a la importación de un producto que regularmente se encuentre en libre práctica en otro Estado miembro en relación con las importaciones del mismo producto directamente procedentes del país de origen constituye una medida de erecto equivalente, incompatible con el Tratado, lo cual es aplicable, en especial, a la elección de los puestos fronterizos.
c)
Por último, la Comisión refuta la argumentación que expone el Gobierno de la República Italiana en su escrito de contestación.
Ante todo, en relación con la tesis del Gobierno de la República Italiana según la cual sorprende observar que la Comisión interpuso el presente recurso contra Italia aunque dicho Estado miembro haya impuesto a la importación de pomelos no una total prohibición sino simplemente medidas restrictivas, mientras que dicha institución no planteó ninguna objeción en contra de España, Grecia y Portugal, cuyos países prohibieron pura y simplemente dichas importaciones, la Comisión subraya que la misma es de índole política y que por lo tanto no procede alegarla en un procedimiento judicial. Además, no le consta a la Comisión la existencia de una prohibición total a la importación que según el Gobierno de la República Italiana se da en España, Grecia y Portugal. Al contrario, de las estadísticas «Nimexe» se desprende que, aunque ciertamente en una cantidad reducida, los 1res Estados miembros mencionados importan pomelos.
Por otra parte, la Comisión alega que no puede adherirse a la postura que mantiene el Gobierno de la República Italiana según la cual solamente en los puestos a que se refiere la normativa nacional de referencia existe la posibilidad de efectuar un control sistemático riguroso de los pomelos en razón del aislamiento físico de la mercancía, el cual no es posible en condiciones de entrada diferentes, y que con el régimen de importación italiano se pretende evitar las importaciones fraudulentas de cítricos que se producen con ocasión de la entrada por vía terrestre.
Sobre el particular la Comisión pone de relieve, en primer lugar, que hasta 1985 no se tomó la decisión de reducir radicalmente, limitándolo a algunas aduanas portuarias, el número de puntos de entrada de los pomelos, mientras que, durante algunos años, las autoridades italianas autorizaron la importación a través de numerosas oficinas de aduanas ferroviarias, de carretera y aéreas.
Por otra parte, deberían sancionarse mediante controles más numerosos y minuciosos los fraudes pretendidamente observados con ocasión de la importación de cítricos y, en opinión de la Comisión, no pueden justificar el cierre puro y simple de las fronteras terrestres para las importaciones de pomelos. Por otra parte, el hecho de reservar sólo algunas oficinas de aduanas portuarias a la importación de pomelos en forma alguna garantiza que no puedan seguir introduciéndose clandestinamente tales cítricos, entre otros frutos, a través de puestos fronterizos terrestres, precisamente con el fin de evitar tener que pagar los gastos más elevados del transporte marítimo.
Por último, en opinión de la Comisión, no puede aceptarse el razonamiento del Gobierno de la República Italiana según el cual es imposible efectuar controles especializados en las fronteras terrestres. En efecto, se trata de problemas internos de organización que, por sí mismos, no pueden justificar los obstáculos a la libre circulación de mercancías. Además, este razonamiento lo contradice la propia legislación italiana, ya que, como puede deducirse del artículo 33 del decreto ministerial de 30 de marzo de 1988, los controles fitosanitarios especializados son perfectamente posibles en numerosos puestos aduaneros ferroviarios y, al menos, en dos puestos aduaneros de carretera. La Comisión añade que, conforme al párrafo 2 del apartado 3 del artículo 11 de la citada Directiva 77/93, según la modificación establecida por la Directiva 88/572/CEE del Consejo, de 14 de noviembre de 1988 (DO L 313, p. 39), a la que estaba previsto que se adaptara el Derecho nacional todo lo más el 1 de enero de 1989, se reducen progresivamente los controles en frontera, debiéndose practicar en el lugar de destino de los productos vegetales o en otro lugar señalado, con la condición de que el itinerario previsto para transportar los productos de referencia se perturbe lo menos posible.
2.
El Gobierno de /a República Italiana alega que su normativa en materia de importación de pomelos se halla justificada con arreglo al artículo 36 del Tratado CEE y a la letra a) del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva 77/93. En efecto, en razón de los peligros fitosanitarios inherentes a las importaciones de cítricos, dichas disposiciones autorizan a los Estados miembros en que se cultiva este tipo de productos a prohibir la entrada en su territorio de vegetales de cítricos, entre los que se encuentran los pomelos. Dicha prohibición puede aplicarse no sólo a los cítricos procedentes de los Estados miembros productores, sino también a los originarios de terceros países y de Estados miembros no productores en los que se hayan despachado a libre práctica estos productos.
Según el Gobierno de la República Italiana, España, Grecia y Portugal han ejercido esta facultad que les reconoce la letra a) del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva 77/93. Sin embargo, la Comisión no ha interpuesto ningún recurso por incumplimiento contra estos Estados miembros. No obstante, en su escrito de duplica, el Gobierno de la República Italiana reconoce que Portugal no debe incluirse entre los Estados miembros que han decidido prohibir totalmente la importación de cítricos.
Contrariamente a dichos Estados miembros, con el objetivo de favorecer los intercambios comerciales, la República Italiana autoriza la importación de pomelos en su territorio, sin perjuicio, no obstante, de algunas restricciones indispensables para evitar los peligros fitosanitarios debidos al riesgo de introducción de organismos nocivos presentes en los países productores de cítricos.
Así pues, según el Gobierno italiano, la primera restricción consiste en la importación directa procedente de países productores para posibilitar que el país de origen conozca el destino final de los pomelos y efectúe con especial cuidado los controles necesarios para los destinados a los países productores de cítricos a fin de que en los mismos se eviten los riesgos de contaminación de cultivos.
La otra restricción, a saber, la limitación de la importación a través de las aduanas portuarias de Savona, Genova, Nápoles, Trieste, Rávena, Livorno y Salerno, es la única idónea para garantizar el control sistemático de los pomelos en razón de la existencia, en dichos puertos, de condiciones de aislamiento físico de las mercancías que no se registran para otras modalidades de entrada, con anterioridad a cualquier introducción de la mercancía en el territorio nacional. En efecto, dichos controles sistemáticos, cuyo objetivo consiste en evitar la introducción de parásitos peligrosos para los cultivos de cítricos en Italia, podrían efectuarse, sin causar inconvenientes a los operadores económicos, solamente en los puertos en los que fuera posible que los delegados especiales para las enfermedades de las plantas examinaran todas las partidas y tomaran muestras durante las operaciones de descarga.
Por otro lado, también según la parte demandada, esta limitación a la entrada permite que se eviten los múltiples fraudes que se producen en las fronteras terrestres. En efecto, antes de establecer medidas restrictivas en Italia, no se habían descubierto las importaciones fraudulentas de limones y naranjas mezcladas con pomelos, dada la inexistencia de control fitosanitario sistemático en los puestos de aduanas terrestres, lo cual supone un riesgo elevado para los cultivos italianos de cítricos. Actualmente, por el contrario, al eliminar la posibilidad de que se mezclen frutos del mismo género, en el presente caso cítricos, se reduce considerablemente el fenómeno de los fraudes. En efecto, si los embalajes de limones y naranjas estuvieran escondidos en el fondo de los cargamentos, mezclados con otros frutos, tales como manzanas o peras, serían descubiertos a causa de la emanación del olor característico de los cítricos.
El Gobierno de la República Italiana refuta la tesis de la Comisión según la cual un control igualmente eficaz podría efectuarse en los puestos fronterizos terrestres. En efecto, según el Gobierno de la República Italiana, no se considerarían convenientes controles de tal naturaleza, debido a motivos de complejidad excesiva, dificultades de organización y aumento de las cargas que, tanto para los operadores económicos como para los órganos de control, ocasionaría el desvío de los medios de transporte terrestres, de carretera y ferroviarios hacia los recintos portuarios. Por otra parte, al autorizar que algunos Estados miembros establezcan excepciones a los preceptos de la citada Directiva 77/93, la propia Comisión limitó los puntos de importación de algunos vegetales y, en lo que se refiere a la madera de roble originaria de los Estados Unidos de América, la misma eligió determinados puertos de los Estados miembros (véase la Decisión 80/809/CEE de la Comisión, de 30 de julio de 1980, DO L 236, p. 35).
El Gobierno de la República Italiana tampoco comparte la opinión de la Comisión según la cual su normativa tiene por efecto el establecimiento de discriminaciones arbitrarias y desproporcionadas. Sobre el particular subraya que las medidas italianas tan sólo pretenden garantizar los objetivos de carácter fitosanitario y en modo alguno son discriminatorias, ni en relación con el origen de los productos ni en relación con los operadores económicos. En efecto, los pomelos producidos en los Estados miembros, incluidos los que son objeto de una prohibición absoluta de importación de cualquier cítrico, y aquellos originarios de terceros países se pueden importar en Italia, siempre que ello se haga a través de las oficinas de aduanas portuarias autorizadas. Lo mismo cabe afirmar en relación con los operadores económicos. Los de los Estados miembros pueden expedir directamente a Italia, del mismo modo que los importadores italianos, pomelos de los países de origen a través de las aduanas portuarias, con idénticos costes. Por último, según la parte demandada, las modalidades italianas de importación de pomelos son indispensables para salvaguardar los objetivos que se pretende alcanzar, que se hallan comprendidos en el marco de las disposiciones fitosanitarias comunitarias. Por otra parte, se facilita el transporte marítimo entre los Estados miembros productores de cítricos e Italia sin que, en forma alguna, resulte más gravoso que la vía terrestre y recientemente las importaciones de pomelos en Italia han experimentado un considerable incremento, a pesar del cierre de los puestos fronterizos terrestres.
Por último, el Gobierno de la República Italiana destaca el hecho de que, al contrario de lo alegado por la Comisión, no se registra ninguna contradicción en su normativa, toda vez que el anexo VI del decreto ministerial de 30 de marzo de 1988 confirma que la importación de pomelos únicamente puede efectuarse a través de determinados puestos fronterizos portuarios.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
1.
Habiéndosele pedido que informara al Tribunal de Justicia sobre las cantidades de pomelos importadas en Italia desde 1980, indicando las cantidades que entraron cada año en el territorio de dicho Estado miembro, por tierra, mar y aire, la Comisión facilitó las estadísticas Eurostat relativas a las importaciones de pomelos en Italia de 1980 a 1989 procedentes de los demás Estados miembros y de los principales terceros países exportadores. La Comisión precisó que no disponía de estadísticas en función del medio de transporte utilizado.
2.
a)
Al requerírsele que precisara por qué no podía efectuarse un control eficaz de los pomelos importados en algún lugar que no fuera un puerto y mediante las modalidades apropiadas, el Gobierno de la República Italiana recordó que, dejando aparte las demás condiciones de entrada, al encontrarse los puertos en situación de aislamiento físico, únicamente los controles que se llevan a cabo en los mismos permiten evitar la introducción de nuevos parásitos nocivos para los cultivos de cítricos. En efecto, tan sólo en los puertos, mediante análisis de laboratorio además de los que se realizan de forma «rutinaria», existe la posibilidad de comprobar la presencia de parásitos que en su caso pueden existir, sometidos los pomelos a tratamiento en los barcos hasta conocer los resultados de los análisis, sin obstaculizar el tráfico comercial y sin tener que descargar la mercancía, mientras que tales operaciones no podrían tener lugar en los pasos de carretera, por no poder aparcar los medios de transporte en las áreas aduaneras, sobre todo cuando las condiciones climáticas fueran desfavorables. Por otra parte, en el momento de la descarga de los pomelos en los puertos, podrían verificarse sistemáticamente las condiciones fitosanitarias de un número representativo de embalajes, lo que no sería posible en los puntos de entrada por carretera en razón de las consecuencias negativas para el tráfico y de las dificultades de la operación. Por último debe señalarse que en el mercado único europeo los puertos italianos todavía constituyen aduanas exteriores de la Comunidad, de forma que los vegetales que en los mismos son objeto de despacho aduanero se hallan sujetos a controles fitosanitarios, mientras que los puestos de aduanas de carretera desaparecerán y las mercancías que transiten por estos puntos quedarán relevadas del control fitosanitario.
b)
En respuesta a la pregunta relativa a los riesgos de importaciones fraudulentas de limones y naranjas y de por qué se descubrirían más fácilmente dichos fraudes en un puerto, el Gobierno de la República Italiana precisó que en los puertos es posible el control sistemático y ocular de las mercancías en el momento en que se procede a la descarga de los barcos, por lo cual difícilmente puede concebirse que algunas naranjas o limones puedan quedar escondidos debajo de otros frutos. Por el contrario, en las importaciones por vía terrestre no es posible efectuar un control ocular y sistemático de las mercancías, sin que pudiera descubrirse este fraude más que de una manera fortuita a causa del olor característico de los cítricos que despedirían los frutos escondidos.
c)
Habiéndosele pedido explicaciones de los motivos que, desde el 8 de marzo de 1984, aconsejaron una reducción considerable del número de puntos de entrada para los pomelos, el Gobierno de la República Italiana alegó que, habida cuenta de las necesidades de control y de las exigencias de los operadores, consideró que el número de puntos de entrada portuarios indicados era adecuado y suficiente.
d)
Habiéndosele requerido para que señalara las principales enfermedades que pueden afectar a los cítricos en general y a los pomelos en particular, precisando someramente cómo se propagan tales enfermedades, cuáles son sus consecuencias, cuál su frecuencia fuera de la República Italiana y qué medidas de inspección son necesarias para detectarlas, el Gobierno de la República Italiana respondió que el hecho mismo de que la citada Directiva 77/93 prevea la prohibición de importar cítricos en los Estados miembros productores de estos frutos denota la gran importancia que revisten las enfermedades ėn los cultivos citrícolas de numerosos países. Para evitar que se introduzcan enfermedades de los cítricos, el único sistema seguro consistiría en prohibir la importación de estos frutos, pero, con el fin de disminuir los riesgos de introducción de parásitos, la República Italiana estableció el control sistemático y minucioso en los puertos autorizados.
El Gobierno de la República Italiana manifiesta además que la enfermedad más destructora es la «tristeza de los cítricos», la cual no existe todavía en este Estado, pero que se propaga rápidamente en España, California e Israel. Se transmite mediante los áfidos vectores que anidan debajo de la roseta del fruto, consiguiéndose una disminución del riesgo de infección mediante el control sistemático del mismo.
La «variegación infecciosa» (rebelde) es otra enfermedad a la cual los pomelos son muy sensibles. Los frutos aquejados de esta enfermedad se presentan con una capa externa más basta y con la parte central más estrecha; los controles permiten eliminar el riesgo de introducción de pomelos infectados.
Fuera de Europa, existen igualmente determinados insectos «tripétidos» que pertenecen al género anastrepha (gusano de la fruta). Con el fin de evitar el riesgo de introducción de estos insectos, la normativa nacional prevé que las autoridades fitosanitarias del país de origen de los frutos declaren en el certificado fitopatológico que los pomelos proceden de regiones en las que no existen los mencionados parásitos.
Por último, existen otros virus, bacterias, criptógamos e insectos que podrían representar un peligro para los cultivos citrícolas italianos.
El Gobierno de la República Italiana termina subrayando que las consideraciones técnicas que subyacen a los riesgos fitosanitarios que se corren con motivo de la importación de cítricos se discutieron extensamente a escala comunitaria con ocasión de la preparación de la Directiva 77/93, antes citada, a cuya redacción la Comisión contribuyó ampliamente.
F. A. Schockweiler
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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