INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 0-188/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Marco normativo
La Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere el acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales y a las condiciones de trabajo (DO L 39, p. 40; EE 05/02, p. 70), dispone en el apartado 1 de su artículo 5 que
«la aplicación del principio de igualdad de trato en lo que se refiere a las condiciones de trabajo, comprendidas las condiciones de despido, implica que se garanticen a hombres y mujeres las mismas condiciones, sin discriminación por razón de sexo».
En el Derecho británico, la letra b) del apartado 2 del artículo 6 de la Sex Discrimination Act (Ley relativa a la discriminación por razón del sexo) de 1975, tal y como estaba vigente en el momento en que ocurrieron los hechos controvertidos, prohibía a cualquier empresario ejercer una discriminación contra una mujer empleada en Gran Bretaña «despidiéndola o causándole cualquier otro perjuicio». No obstante, el apartado 4 del mismo artículo establecía que dicha prohibición no se aplicaba «a las disposiciones relativas a la defunción o a la jubilación». El apartado 4 del artículo 6 fue derogado, con efectos al 7 de noviembre de 1986, por el artículo 2 de la Sex Discrimination Act de 1986.
Con arreglo a la jurisprudencia de la House of Lords (sentencia de 11 de febrero de 1988, Duke contra GEC Reliance Ltd, 1988 AC 618), en un litigio que enfrente a trabajadores y un empresario privado es imposible interpretar la Sex Discrimination Act de 1975 tal y como estaba vigente antes de las modificaciones efectuadas por la Sex Discrimination Act de 1986 para hacerla compatible con la Directiva 76/207 tal y como la interpretó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 26 de febrero de 1986 (Marshall contra Southampton and South-West Hampshire Health Authority, 152/84, Rec. 1986, p. 723). En esta sentencia el Tribunal de Justicia declaró que «el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 76/207 debe ser interpretado en el sentido de que una política general de despido que implique el despido de una mujer por el único motivo de que ha alcanzado o sobrepasado la edad a partir de la cual tiene derecho a una pensión del Estado y que es distinta, según la legislación nacional, para hombres y mujeres constituye una discriminación por razón del sexo prohibida por esta Directiva». El Tribunal de Justicia también declaró que dicha disposición «puede ser invocada frente a una autoridad estatal que actúe en calidad de empresario para excluir la aplicación de cualquier disposición que no se ajuste al mencionado artículo 5, apartado 1».
2. Hechos
Las Sras. A. Foster, G. A. H. M. Fulford-Brown, J. Morgan, M. Roby, E. M. Salloway y P. Sullivan (en lo sucesivo, «las partes apelantes en el procedimiento principal») son antiguas empleadas de la British Gas Corporation (en lo sucesivo, «BGC»), a la que sucedió la British Gas pie (en lo sucesivo, «la parte apelada en el procedimiento principal»).
En la época en que ocurrieron los hechos, la BGC estaba regulada por la Gas Act de 1972, que le había transferido todos los derechos y obligaciones anteriormente atribuidos al Gas Council (Consejo Nacional del Gas) y a los Area Boards (Direcciones regionales) con arreglo a las disposiciones de la Gas Act de 1948, ley que había nacionalizado la industria del gas en el Reino Unido. A continuación, esta industria fue privatizada el 24 de agosto de 1986 mediante la Gas Act de 1986, que creó la British Gas pie, parte apelada en el procedimiento principal.
Conforme al régimen establecido por la Gas Act de 1972, la BGC era una persona jurídica constituida por ley, encargada de desarrollar y de mantener en régimen de monopolio un sistema eficaz, coherente y económico de distribución del gas en Gran Bretaña y de satisfacer todas las demandas razonables de gas (apartado 1 del artículo 2 y artículo 29 de la Gas Act de 1972). Estaba facultada para llevar a cabo tales actividades en la medida en que las considerara necesarias, beneficiosas o apropiadas para llevar a buen término las tareas que se le habían encomendado o en relación con las funciones con las que se le había investido (apartado 2 del artículo 2).
Los miembros del órgano de dirección de la empresa eran nombrados por el Secretary of State (apartado 2 del artículo 1). Éste tenía la facultad de dar a la BGC instrucciones relativas a su gestión y directrices de carácter general sobre el ejercicio de las funciones que se le habían atribuido, siempre que se tratara de cuestiones relativas al interés nacional (apartado 3 del artículo 4 y apartado 1 del artículo 7).
La BGC estaba obligada a presentar al Secretary of State, a petición de éste o por iniciativa propia, informes periódicos sobre su gestión. También debía someterle un informe anual sobre el ejercicio de sus funciones y sobre su política y programas. Estos informes se transmitían a las dos Cámaras del Parlamento (artículos 4 y 8).
La BGC tenía la obligación de equilibrar su presupuesto (artículo 14). El Secretary of State podía ordenarle afectar fondos a las reservas o destinar a determinados fines las cuantías constituidas en reservas (artículo 15). También podía ordenarle que le pagara cualquier superávit procedente de alguna de sus actividades (artículo 16).
Con arreglo al apartado 6 del artículo 6, la BGC podía presentar proposiciones de ley al Parlamento con la autorización del Secretary of State.
En Derecho nacional, la BGC era un «public body» y una «public authority» a los fines de la aplicación de distintas disposiciones legales y respecto a la common law (sobre la situación en la época en que estaba vigente la Gas Act de 1948, véase la sentencia de la House of Lords, en el asunto La Reina contra Manners, AC 1978, p. 43). No estaba considerada como un agente del Secretary of State y su personal no eran empleados del Estado a efectos de la legislación laboral del Reino Unido.
Las partes apelantes en el procedimiento principal fueron declaradas jubiladas por la BGC en fechas comprendidas entre el 27 de diciembre de 1985 y el 22 de julio de 1986, o sea, en el momento en que alcanzaron la edad de sesenta años, con arreglo a una política general seguida por la BGC y que consistía en declarar jubilados a sus empleados cuando éstos alcanzaban la edad a la que tenían derecho a una pensión del Estado. En el Reino Unido esta edad es de sesenta años para las mujeres y de sesenta y cinco para los hombres.
Dado que las apelantes en el procedimiento principal deseaban seguir trabajando después de los sesenta años y que se les impidió hacerlo, interpusieron respectivas demandas ante el Industrial Tribunal de Londres (Sur), alegando que eran víctimas de una discriminación ilegal por razón del sexo. Argumentaban en concreto que la política general de la BGC, consistente en jubilar a los trabajadores y a las trabajadoras a edades distintas, aun sin estar prohibida por disposiciones nacionales, era contraria al apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 76/207 y que esta disposición podía invocarse frente a la BGC. Mediante decisión de 25 de septiembre de 1986, el Industrial Tribunal desestimó sus demandas, fundándose en que la BGC no era una «autoridad estatal» en el sentido del fallo de la sentencia de 26 de febrero de 1986 (Marshall, ya citada) y que, por consiguiente, no podía invocarse frente a ella la Directiva 76/207.
Esta decisión fue confirmada por el Employment Appeal Tribunal, mediante sentencia de 6 de julio de 1987, y por la Court of Appeal, mediante sentencia de 13 de mayo de 1988, que desestimaron los recursos interpuestos por las apelantes en el procedimiento principal.
3. La cuestión prejudicial
El 18 de octubre de 1988, la House of Lords admitió a trámite el recurso interpuesto por las apelantes contra la sentencia de la Court of Appeal. Por entender que el litigio plantea una cuestión de interpretación de la normativa comunitaria de que se trata, la House of Lords decidió, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, mediante resolución de 4 de mayo de 1989, suspender el procedimiento y solicitar al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre la cuestión siguiente:
«¿Era la British Gas Corporation (en la época de referencia) un organismo de tal naturaleza que las partes apelantes estuvieran legitimadas ante los órganos jurisdiccionales ingleses para invocar directamente la Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales y a las condiciones de trabajo, y para reclamar una indemnización por daños y perjuicios basándose en que la política de jubilación de la British Gas Corporation era contraria a la Directiva?»
En la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional señala que las parles están de acuerdo en que, si la Directiva 76/207 hubiera sido aplicable, la práctica de la BGC consistente en declarar jubilados a los trabajadores masculinos y femeninos a edades distintas habría sido ilegal. Tampoco surgen controversias respecto a que la política de jubilación de la BGC sería perfectamente legal si la Directiva no tuviera efecto directo.
4. Procedimiento
La resolución de remisión de la House of Lords se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de mayo de 1989. Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas:
el 27 de julio de 1989, las Sras. A. Foster y otras, apelantes en el procedimiento principal, representadas por los Sres. James Goudie, QC, y John Cavanagh, Barrister, designados por el Sr. Bruce Piper, Solicitor;
el 11 de septiembre de 1989, la British Gas pie, apelada en el procedimiento principal, representada por el Sr. Michael J. Beloff, QC, y la Sra. Elizabeth Slade, Barrister, designados por el Sr. C. E. H. Twiss, director del servicio jurídico de British Gas pic;
el 19 de septiembre de 1989, el Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. S. J. Hay, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por los Sres. John Laws y David Pannick, Barristers;
el 1 de septiembre de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Karen Banks, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
Mediante decisión de 17 de enero de 1990, el Tribunal de Justicia, visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
La Sra. Foster y otras, apelantes en el procedimiento principal, entienden que, para decidir si un organismo constituye una «autoridad estatal» con el fin de poder invocar una directiva, la palabra «estatal» debe interpretarse en sentido amplio, es decir, que incluye todos los órganos del Estado, comprendidos los que desempeñen actividades mercantiles o similares. A este respecto, se remiten a las conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn en el asunto Marshall, ya citado, y, más recientemente, a la sentencia de 22 de junio de 1989 (Fratelli Costanzo SpA contra Municipio de Milán, 103/88, Rec. 1989, p. 1839).
En opinión de las apelantes, del análisis de las sentencias de 26 de febrero de 1986 (Marshall, ya citada) y de 15 de mayo de 1986 (Johnston contra Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, 222/84, Rec. 1986, p. 1651) se deduce que el Tribunal de Justicia utilizó indistintamente en este contexto los términos «Estado», «órgano estatal», «emanante del Estado», «autoridad estatal» y «autoridad pública». Por consiguiente, la BGC, en su condición de industria nacionalizada y de autoridad estatal, se encuentra entre las entidades contempladas en el apartado 2 del fallo de la sentencia Marshall.
Las apelantes entienden que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia excluye radicalmente la existencia de una categoría intermedia entre el Estado y sus órganos, por una parte, y los particulares, por otra. Por el contrario, en la sentencia Johnston, el Tribunal de Justicia empleó el concepto de «autoridad pública» oponiéndolo al de «particular». Esta dicotomía se deduce también claramente de las sentencias de 26 de febrero de 1986 (Marshall, ya citada) y de 8 de octubre de 1987 (Kolpinghuis Nijmegen dv, ou/oo, Kee. 178/, p. sibi).
Incluso suponiendo que existiera una categoría intermedia, podrían considerarse un determinado número de criterios con objeto de identificar las entidades públicas que no se pudieran asimilar a las autoridades estatales. Sin embargo, continúan las apelantes, ninguno de estos criterios se justifica en relación con la posibilidad de invocar las directivas y su utilización tropieza con numerosas dificultades.
En primer lugar, no se puede admitir que el efecto directo de una directiva pueda actuar solamente frente a una autoridad pública «encargada por el Estado de la ejecución de cualquiera de las funciones clásicas del Estado», como hizo la Court of Appeal en la sentencia que dictó en el asunto presente. Esta limitación, en opinión de las apelantes, no es compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en concreto con la sentencia Marshall, en la que se declaró que el efecto directo de las directivas es necesario con objeto de evitar que el Estado pueda obtener ventajas de su infracción del Derecho comunitario. No se comprende por qué el efecto directo no puede actuar frente a organismos creados por el Estado pero que asumen tareas distintas a las clásicas del Estado. Por lo demás, esta limitación tropieza con algunas dificultades prácticas: las funciones clásicas del Estado pueden variar de un Estado a otro y de una época a otra, de forma que la adopción de este criterio desembocaría en una situación incompatible con la aplicación uniforme del Derecho comunitario y con la seguridad jurídica. No obstante, suponiendo que semejante criterio se aplicara en el caso de autos, habría que concluir que la BGC es efectivamente una autoridad estatal por lo que se refiere al efecto directo de las directivas. Puesto que la BGC ejerce un monopolio estatal desde 1948, sus funciones han pasado a ser necesariamente funciones clásicas del Estado, ya que el Estado es el único que podía ejercerlas.
En segundo lugar, las apelantes entienden que hay que rechazar la idea que se desprende de la decisión del Industrial Tribunal en el asunto presente, conforme a la cual el efecto directo de las directivas debe limitarse a las autoridades que ejerzan los poderes de la Corona. Esta opinión queda rebatida, en particular, por la sentencia Johnston, en la que el Tribunal de Justicia entendió que el Chief Constable de la Royal Ulster Constabulary era una autoridad estatal incluso aunque fuera constitucionalmente independiente del Estado y cualesquiera que fueran sus relaciones con otras instituciones del Estado. En cualquier caso, añaden las apelantes en el procedimiento principal, la Corona, en tanto que concepto específicamente británico, no puede proporcionar un criterio de aplicación general a todos los Estados miembros de la Comunidad. Por otra parte, y debido a su caráctar puramente formal, semejante criterio permitiría al Estado sustraerse al efecto directo evitando atribuir a determinados órganos la condición de agentes de la Corona.
En tercer lugar, no existe razón para limitar el efecto directo a las entidades públicas no mercantiles. Semejante criterio entraría en contradicción con el principio de que un Estado miembro no debe obtener ventajas de su incumplimiento del Derecho comunitario. Por otra parte, se corre el riesgo de tropezar con dificultades al utilizar este criterio en determinados casos como, por ejemplo, en el caso de los servicios médicos, que pueden presentar un carácter mercantil aunque se trate de una actividad nacionalizada y financiada por el Estado.
En cuarto lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 19 de enero de 1982, Becker contra Finanzamt Münster- Innenstadt, 8/81, Rec. 1982, p. 53; sentencias Marshall y Johnston, ya citadas) se deduce claramente que se pueden invocar las directivas frente a órganos que no tengan potestad reglamentaria. Por lo tanto, este criterio también es inaceptable.
Por consiguiente, las apelantes en el procedimiento principal proponen al Tribunal de Justicia que responda como sigue a la cuestión planteada por la House of Lords:
«La BGC era (en la época de referencia) un organismo de tal naturaleza que las partes apelantes están legitimadas ante los órganos jurisdiccionales ingleses para invocar directamente la Directiva del Consejo 76/207 y, por lo tanto, pueden reclamar una indemnización por daños y perjuicios basándose en que la política de jubilación de la BGC es contraria a la Directiva.»
La British Gas pie, apelada en el procedimiento principal, entiende que, al decidir sobre la definición y las características que debe presentar un órgano a fin de que puedan invocarse frente a él las disposiciones de una directiva, es necesario referirse al mismo principio que permite a los particulares invocar una directiva ante los órganos jurisdiccionales nacionales. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 19 de enero de 1982, Becker, de 26 de febrero de 1986, Marshall, y de 15 de mayo de 1986, Johnston, ya citadas) se desprende que la base de este principio es que el Estado no puede prevalerse del incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de las directivas ni sacar provecho de ello.
A este respecto, la jurisprudencia coincide con la concepción clásica conforme a la cual el Estado comprende el poder legislativo, el ejecutivo y el judicial. En efecto, el Tribunal de Justicia ha considerado reiteradamente que el Estado es responsable de las omisiones de los poderes legislativo y ejecutivo. Del mismo modo, en la sentencia de 10 de abril de 1984 (Von Colson y Kamann contra Land Nordrhein-Westfalen, 14/83, Rec. 1984, p. 1891), declaró que la obligación de los Estados miembros, derivada de una directiva, de alcanzar el resultado previsto por ésta se impone también, en el marco de su competencia, a las autoridades jurisdiccionales.
Por lo que se refiere a los otros órganos o emanaciones del Estado, la parte apelada en el procedimiento principal sostiene que los particulares pueden prevalerse de una directiva frente a ellos solamente porque son agentes del Estado y éste ha delegado en ellos determinadas funciones. Indicaciones en este sentido se deducen de las sentencias de 26 de febrero de 1986 (Marshall, ya citada) y de 15 de mayo de 1986 (Johnston, ya citada), que, por lo demás, no fundamentan en modo alguno la tesis de que cualquier trabajador que no sea empleado privado es necesariamente empleado del Estado y, por consiguiente, tiene derecho a invocar la Directiva 76/207 ante un órgano jurisdiccional nacional.
A este respecto, la parte apelada considera pertinentes las sentencias de 17 de julio de 1959 (Snupat contra Alta Autoridad, asuntos acumulados 32/58 y 33/58, Rec. 1959, p. 275) y de 12 de julio de 1962 (Worms contra Alta Autoridad, 18/60, Rec. 1962, p. 377). En efecto, el Tribunal ha definido el concepto de «órgano» de la Alta Autoridad en función de la existencia de una delegación de facultades. Si se aplica este punto de vista en el caso de autos, la BGC no debería ser considerada como un órgano estatal o como representante del Estado.
Basándose en estos principios, para poder invocar directamente una directiva frente a un organo es necesario que éste forme parte de los poderes legislativo, ejecutivo o judicial o que ejerza facultades, tareas y funciones como representante del Estado. Por el contrario, la intensidad del control del Estado carece de importancia para determinar si un organismo puede considerarse estatal a tal fin: un determinado organismo puede ser un órgano estatal incluso aunque sea constitucionalmente independiente. Y, a la inversa, el hecho de que esté sometido a un control estricto por parte del Estado, por ejemplo, por vía del nombramiento de los administradores, no lo hace automáticamente asimilable al Estado.
Por lo que se refiere a la BGC en particular, no tenía las facultades del Secretary of State sino que actuaba simplemente como agente de éste. Detentaba facultades y competencias propias, sometidas únicamente a un cierto control por parte del Secretary of State.
La facultad de presentar proposiciones de ley al Parlamento no confería a la BGC un poder distinto del que dispondría una «public limited company» que disfrutara de este derecho con arreglo a sus propios estatutos. En cualquier caso, la BGC sólo podía proponer proyectos de ley en los ámbitos que le afectaban directamente y no en el ámbito al que se aplica la Directiva 76/207.
Contrariamente a lo que sucede respecto a las Health Authorities, que ejercen funciones de la competencia del Ministro de Sanidad, como agentes de éste, y que forman parte de la organización del Estado en el sentido de la Corona, la BGC era una industria nacionalizada que, con arreglo a la jurisprudencia inglesa, no formaba parte del Estado en el sentido de la Corona.
En conclusión, la parte apelada en el procedimiento principal propone responder negativamente a la cuestión planteada por la House of Lords. Con carácter subsidiario y en el supuesto de que el Tribunal de Justicia entienda que los particulares pueden invocar una Directiva frente a la BGC, la apelada sostiene que un particular sólo puede invocar un derecho autónomo a una acción en Derecho comunitario si los órganos jurisdiccionales nacionales se niegan a interpretar la legislación nacional de manera conforme a la Directiva. Por otra pane, convendría limitar en el tiempo los efectos de la sentencia prejudicial, como lo hiciera el Tribunal de Justicia en la sentencia de 8 de abril de 1976 (Defrenne contra Sabena, 43/75, Rec. 1976, p. 455). Ello es necesario teniendo en cuenta las graves consecuencias económicas que tendría la sentencia del Tribunal y en aras de la seguridad jurídica.
El Gobierno británico afirma, con carácter principal, que no corresponde al Tribunal de Justicia, sino a los órganos jurisdiccionales nacionales, determinar si la BGC es parte del Estado en el contexto del sistema jurídico del Reino Unido: en apoyo de su tesis se remite a la sentencia de 26 de febrero de 1986 (Marshall, ya citada), en la que el Tribunal de Justicia declaró que la aplicación de estas consideraciones a las circunstancias del asunto en concreto incumbe al Juez nacional.
Y aunque esta cuestión correspondiera al Derecho comunitario, la BGC no forma parte del Estado porque no desempeña funciones estatales, ni directamente ni en calidad de agente o de delegado. Efectivamente, ése es el criterio que responde al principio de que un Estado no puede obtener ventajas de su omisión consistente en no haber adaptado el Derecho interno a la Directiva. Por el contrario, el carácter público o privado del organismo de que se trate carece de pertinencia.
Diferenciaciones elaboradas en otros sectores del Derecho comunitario confirman este análisis. Así sucede, por ejemplo, en la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (DO L 195, p. 35; EE 08/02, p. 75), cuyo artículo 2 contrapone los «poderes públicos», definidos como «el Estado, así como otras colectividades territoriales» a la «empresa pública», definida como «cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen».
Conforme a la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/01, p. 9), modificada por la Directiva 89/440/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989 (DO L 210, p. 1), el concepto de «organismo de derecho público» abarca todo organismo «creado para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter mercantil». La BGC no fue recogida como organismo de Derecho público en el anexo 1 de dicha Directiva.
Por último, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la excepción establecida en el apartado 4 del artículo 48 para los «empleos en la administración pública», especialmente la sentencia dictada el 17 de diciembre de 1980 (Comisión contra Bélgica, 149/79, Rec. 1980, p. 3881), indica que este concepto no comprende los organismos de Derecho público que tengan una función económica o mercantil. El mismo punto de vista se refleja en la comunicación de la Comisión que lleva por título «Libre circulación de los trabajadores y acceso a los empleos en la administración pública de los Estados miembros — Acción de la Comisión en materia de aplicación del apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE» (DO 1988, C 72, p. 2). La Comisión indicaba en ella que «las tareas y responsabilidades características de los empleos que forman parte de algunas estructuras nacionales parecen estar en general suficientemente alejadas de las actividades específicas de la administración pública tal como han sido definidas por el Tribunal de Justicia, de manera que sólo muy excepcionalmente pueden quedar incluidas en la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE». Basándose en estas consideraciones, la Comisión anunció su intención de dar prioridad a su acción sistemática especialmente sobre los organismos encargados de la gestión de un servicio comercial, indicando a título de ejemplo la distribución de gas.
Por lo que se refiere a la situación de la BGC, el Gobierno británico señala que ésta es una sociedad de Derecho público, establecida por la ley y que no desempeñaba su función de distribución de gas en nombre de la Corona, sino en el suyo propio. La BGC ejercía sus actividades cotidianas de manera completamente discrecional. Era un organismo de naturaleza mercantil y no desempeñaba ninguna de las funciones centrales del Estado, como son las funciones legislativas, judiciales o administrativas.
En Derecho inglés, los empleados de la BGC no estaban al servicio de la Corona. De una jurisprudencia reiterada se deduce que una empresa nacionalizada no es un órgano de la Corona. El Secretary of State tenía facultades de control sobre la BGC, pero no podía intervenir en la gestión de sus negocios corrientes. En cualquier caso, la existencia de una facultad de control no es determinante a la hora de saber si un organismo forma parte del Estado. Por razones de orden público, organismos muy diversos están reglamentados y controlados por el Estado, en distinto grado y de manera diferente; tal sucede con los bancos, las compañías aseguradoras y las escuelas privadas, sin que por ello formen parte del Estado.
Por otra parte, hay un claro contraste entre las funciones y el estatuto de la BGC y los de los organismos que fueron objeto del examen del Tribunal de Justicia en los asuntos Marshall y Johnston. A diferencia de lo que sucede con la BGC, las Health Authorities eran agentes del Ministro, dependían del presupuesto del Estado, sus empleados (como también los de la Royal Ulster Constabulary) eran agentes de la Corona y sus condiciones de trabajo y de retribución las aprobaba el Ministro.
Si, por el contrario, el Tribunal de Justicia entendiera que la BGC forma parte del Estado y, consecuentemente, las apelantes en el procedimiento principal pudieran invocar la Directiva 76/207 ante los órganos jurisdiccionales ingleses en apoyo de una demanda de indemnización de daños y perjuicios dirigida contra ella, el Gobierno británico sostiene que las apelantes en el procedimiento principal tendrían derecho a obtener una indemnización que puede alcanzar el máximo legal establecido en el artículo 65 de la Sex Discrimination Act de 1975.
En resumen, el Gobierno británico propone al Tribunal de Justicia responder a la cuestión planteada por la House of Lords de la manera siguiente:
«La BGC no formaba parte del Estado y, por lo tanto, no era un organismo de tal naturaleza que las partes apelantes estén legitimadas ante los órganos jurisdiccionales ingleses para invocar directamente la Directiva 76/207 del Consejo. Por consiguiente, las partes apelantes no están legitimadas para reclamar una indemnización basándose en que la política de jubilación de la BGC era contraria a la Directiva.»
La Comisión señala, con carácter preliminar, que el presente asunto no es un caso aislado. Cuestiones análogas ya han sido objeto de, al menos, dos asuntos dirimidos por los órganos jurisdiccionales británicos. En el primero, Turpie contra University of Glasgow, el Industrial Tribunal de Glasgow declaró que la universidad no es un órgano estatal, aunque el Estado le proporcione el 80 % de sus ingresos. El Industrial Tribunal basó su sentencia en la gran libertad de la que gozan las universidades en la organización de la enseñanza y de la investigación y en su larga tradición de espíritu de independencia. En el segundo asunto, Doughty contra Rolls Royce, el Industrial Tribunal de Birmingham consideró que la Directiva 76/207 podía invocarse frente a Rolls Royce porque el Estado detentaba la totalidad de su capital y poseía, en consecuencia, un auténtico poder de decisión en el seno de la sociedad. Sin embargo, esta decisión fue revocada por el Employment Appeal Tribunal (1987, ICR 932), que destacó la idea de que una sociedad debía considerarse como una entidad separada y distinta de sus accionistas. También entendió que el simple poder de influir en Rolls Royce, sin que este control se deba a un vínculo jurídico, no basta para incluir la sociedad entre los órganos estatales. Por último, subrayó que Rolls Royce no ejercía ninguna función estatal.
La Comisión sostiene a continuación que, aunque la sentencia de 26 de febrero dé 1986 (Marshall, ya citada) parezca atribuir a los órganos jurisdiccionales nacionales la tarea de determinar cuáles son las autoridades estatales, el asunto presente y los demás mencionados anteriormente demuestran que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden llegar a conclusiones divergentes, que no tienen por qué ser conformes con el razonamiento del Tribunal de Justicia en el asunto Marshall. Ello se debe a que cada sistema jurídico nacional contiene normas detalladas y distinciones sutiles que, cuando se aplican a una expresión tan general como la de «órgano del Estado», pueden producir resultados sorprendentes. Como ha subrayado reiteradamente el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia (sentencia de 17 de diciembre de 1980, Comisión contra Bélgica, ya citada), recurrir a disposiciones del ordenamiento jurídico interno para limitar el alcance de las disposiciones del Derecho comunitario tendría por consecuencia atentar contra la unidad y la eficacia de este Derecho y, por consiguiente, es inadmisible.
Por lo tanto, es necesario que el Tribunal de Justicia proporcione las líneas maestras precisas para determinar qué tipo de órganos pueden considerarse «autoridades estatales» en el sentido que dio a esta expresión el Tribunal de Justicia en la sentencia Marshall. A continuación, corresponderá a los órganos jurisdiccionales nacionales determinar si el concepto definido de esa manera puede aplicarse en concreto a un organismo determinado.
La Comisión considera que los términos «autoridad pública», «institución estatal», «autoridad estatal»; «organismo estatal» y «emanación del Estado» utilizados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia son intercambiables. Evidentemente el Tribunal sólo quiso distinguir entre dos categorías de empresarios : por una parte, el Estado (y los órganos dependientes de él), que no puede oponer a los particulares la no adopción de medidas en aplicación de una directiva, y, por otra parte, los empresarios privados, que no son destinatarios de la directiva y que no tienen ninguna responsabilidad en materia de legislación nacional. No existe otra categoría intermedia de entidades que, aun siendo «autoridades públicas», no sean «autoridades estatales».
Respecto a la BGC, numerosos elementos de su régimen permiten llegar a la conclusión de que era un organismo estatal que ejecutaba una política del Estado. Es evidente que la BGC no puede considerarse una empresa privada y, por otra parte, los órganos jurisdiccionales ingleses admitieron su carácter «público». Por lo tanto, la Comisión entiende que se puede solucionar este asunto atendiendo a sus elementos particulares y dar a la House of Lords una respuesta que se aplique sólo a los organismos similares a la BGC. Sin embargo, habida cuenta de que en otros asuntos análogos se había planteado el mismo problema y que se corre el riesgo dé que se plantee en otros contextos, quizá sea interesante formular criterios más generales con objeto de definir cuáles son los organismos frente a los que se puede invocar la Directiva 76/207.
Al constituir el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres uno de los principios fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario (sentencias de 8 de abril de 1976, Defrenne, y de 26 de febrero de 1986, Marshall, ya citadas), no sería apropiado atribuir al concepto de «autoridad estatal» un significado demasiado estricto. Si se hiciera así, se limitarían las posibilidades de hacer respetar el derecho consagrado en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 76/207.
Respecto al contenido concreto de este concepto, la Comisión señala que el Tribunal ya ha incluido en él a las administraciones locales (sentencia de 22 de junio de 1989, Fratello Costanzo SpA contra Municipio de Milán, 103/88, Rec. 1989, 1839) y a las autoridades públicas que desempeñan funciones estatales (sentencia de 15 de mayo de 1986, Johnston, ya citada). El Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la situación de un organismo estrechamente vinculado al Estado, es decir, obligado a seguir sus instrucciones y encargado de cumplir una función que también podría ser ejecutada por una empresa privada. Sin embargo, en la sentencia de 26 de febrero de 1986 (Marshall, ya citada), el Tribunal de Justicia no dudó en aceptar el punto de vista del órgano jurisdiccional nacional y en calificar de «autoridad pública» a un órgano que ejercía funciones en el sector de la sanidad pública, ámbito que no corresponde necesariamente a las competencias del Estado. De lo antedicho se puede deducir que cualquier órgano que ejerza por cuenta del Estado una función pública debe considerarse una «autoridad estatal». Este punto de vista se confirma en la sentencia de 22 de septiembre de 1983 (Auer, 217/82, Rec. 1983, p. 2727), en la que el Tribunal calificó las corporaciones profesionales como «organismos encargados de una función pública» que, por consiguiente, estaban obligados a reconocer un título profesional en la medida establecida en una directiva.
Sin embargo, el criterio de que se trata no comprende las sociedades mercantiles en las que el Estado detenta la totalidad o la mayoría de sus acciones, o simplemente una minoría de bloqueo, incluso aunque, en realidad, el Estado tenga muchas posibilidades de ejercer sobre ellas un control importante. No es fácil formular un criterio preciso que pueda englobar todas estas situaciones. Un punto de vista fundado en la existencia de un control por parte del Estado en la esfera de que se trate, similar al que se tiene en el ámbito de las ayudas de Estado (sentencia de 2 de febrero de 1988, Kwekerij Gebroeders van der Kooy y otros contra Comisión, asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. 1988, p. 219), entraña considerables problemas de prueba. Por lo tanto, sería preferible formular la respuesta a la cuestión de manera que se proporcionara a los órganos jurisdiccionales nacionales una regla clara y, al mismo tiempo, suficientemente flexible para evitar la trampa de razonamientos jurídicos angostos fundados en el Derecho nacional.
Esta regla no puede referirse al pago de ayudas por el Estado, puesto que la mera concesión de una subvención no altera el carácter privado de una empresa. También sería demasiado amplio un criterio fundado en la posibilidad por parte del Estado de obligar a una entidad determinada a actuar siguiendo sus instrucciones, puesto que el Estado podría, de manera general, conseguir este resultado respecto a cualquier particular mediante disposiciones legislativas. Y viceversa, si se efectuara un examen basado en la existencia de una potestad legal de control de la política de una entidad dada, se correría el riesgo de excluir un determinado número de casos en los que el sentido común dice que existe un control real. El criterio de la «realidad económica», consistente en comprobar si el Estado puede ejercer efectivamente un control sobre la política de una entidad, a pesar de ser jurídicamente impreciso, tiene la ventaja de ser conforme con el criterio que el Tribunal de Justicia ha adoptado en otros ámbitos.
No obstante, conviene reconocer que cualquier examen basado en la existencia de un control no puede aplicarse a un determinado número de autoridades públicas, como órganos constitucionalmente independientes, corporaciones profesionales o universidades. Por consiguiente, parece que ningún criterio es aplicable a la totalidad de situaciones que se puedan presentar. Por lo tanto, procede dar a la House of Lords una respuesta específica y dirimir sólo el asunto de la BGC y de las otras entidades de la misma naturaleza.
Por todo ello, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por la House of Lords de la manera siguiente:
«1)
El apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 76/207 del Consejo puede invocarse frente a cualquier órgano que ejerza una función pública por cuenta del Estado, con objeto de impedir la aplicación de cualquier medida nacional incompatible con dicha disposición.
2)
Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales aplicar esta regla a las circunstancias específicas de cada caso.»
G. F. Mancini
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: ingles.
Top