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Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. - Incumplimiento de Estado - Directivas 89/369/CEE y 89/429/CEE - Contaminación atmosférica - Instalaciones de incineración de residuos municipales - Parque de incineradores en Francia. - Asunto C-60/01.
Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-05679
Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
1. Actos de las instituciones - Directivas - Ejecución por los Estados miembros - Diversidad de medios que permiten conseguir el resultado prescrito - Relevancia para la existencia de un incumplimiento
(Art. 249 CE, párr. 3)
2. Medio ambiente - Contaminación atmosférica - Instalaciones de incineración de residuos municipales - Directivas 89/369/CEE y 89/429/CEE - Ejecución por los Estados miembros - Obligación de resultado
(Directivas 89/369/CEE y 89/429/CEE del Consejo)
3. Recurso por incumplimiento - Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia - Situación que debe considerarse - Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 226 CE)
Índice1. Una de las características de la Directiva es precisamente que tiene por objeto que se alcance un resultado determinado. Sin embargo, la práctica legislativa comunitaria demuestra que pueden existir grandes diferencias en cuanto a los tipos de obligaciones que las directivas imponen a los Estados miembros y, por tanto, en cuanto a los resultados que se deben alcanzar. Por consiguiente, habida cuenta de que un incumplimiento únicamente puede constatarse cuando, al término del plazo señalado en el dictamen motivado, existe una situación que infringe el Derecho comunitario y es objetivamente imputable al Estado miembro de que se trata, la apreciación del incumplimiento en cuestión depende del tipo de obligaciones impuestas por las disposiciones de la Directiva.
( véanse los apartados 24, 25 y 29 )
2. La Directiva 89/369, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales, y la Directiva 89/429, relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos municipales se inscriben dentro de una estrategia global comunitaria de protección del medio ambiente y de reducción de la contaminación atmosférica. Las instalaciones de incineración ya eran objeto de la Directiva 84/360, relativa a la lucha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalaciones industriales, en virtud de la cual los Estados miembros estaban obligados, por una parte, a establecer procedimientos de autorización previa y de control regular de la explotación de dichas instalaciones y, por otra parte, de adaptar progresivamente las instalaciones existentes a la mejor tecnología disponible. Las Directivas 89/369 y 89/429 completaron esta normativa al introducir requisitos detallados y precisos aplicables tanto a las instalaciones de incineración de residuos municipales nuevas como a las existentes. De ello se deduce que las Directivas 89/369 y 89/429 imponen obligaciones de resultado a los Estados miembros que están formuladas de forma clara e inequívoca con objeto de que sus instalaciones de incineración cumplan con las exigencias detalladas y precisas dentro de los plazos establecidos. En estas circunstancias, no es suficiente que un Estado miembro adopte todas las medidas razonablemente posibles para alcanzar el resultado impuesto por las Directivas 89/369 y 89/429.
( véanse los apartados 30, 33 y 34 )
3. En el marco de un recurso con arreglo al artículo 226 CE, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como ésta se presenta al final del plazo fijado en el dictamen motivado, y el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente.
( véase el apartado 36 )
PartesEn el asunto C-60/01,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. H. Støvlbaek y la Sra. J. Adda, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Francesa, representada inicialmente por los Sres. G. de Bergues y D. Colas, y posteriormente por los Sres. R. Abraham y D. Colas, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales (DO L 163, p. 32), y de los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos municipales (DO L 203, p. 50), así como del artículo 249 CE, párrafo tercero, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y adecuadas para garantizar que la totalidad del parque de incineradores actualmente en funcionamiento en Francia se explote de conformidad con las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429 o bien que se ponga fin a su explotación en el momento adecuado, a saber, el 1 de diciembre de 1990 por lo que se refiere a las instalaciones nuevas y el 1 de diciembre de 1996 en lo que atañe a las instalaciones existentes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por el Sr. G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente, el Sr. P. Jann, las Sras. F. Macken y N. Colneric, y el Sr. S. von Bahr, Presidentes de Sala, los Sres. A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, V. Skouris, J.N. Cunha Rodrigues y C.W.A. Timmermans (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. S. Alber;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 31 de enero de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de febrero de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales (DO L 163, p. 32), y de los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos municipales (DO L 203, p. 50), así como del artículo 249 CE, párrafo tercero, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y adecuadas para garantizar que la totalidad del parque de incineradores actualmente en funcionamiento en Francia se explote de conformidad con las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429 o bien que se ponga fin a su explotación en el momento adecuado, a saber, el 1 de diciembre de 1990 por lo que se refiere a las instalaciones nuevas y el 1 de diciembre de 1996 en lo que atañe a las instalaciones existentes.
La normativa comunitaria
2 La Directiva 84/360/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1984, relativa a la lucha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalaciones industriales (DO L 188, p. 20; EE 15/05, p. 43), establece medidas y procedimientos que tienen por objeto la prevención y/o la reducción de la contaminación atmosférica producida por instalaciones industriales en el interior de la Comunidad. Las obligaciones que se derivan de esta Directiva se concretaron mediante las Directivas 89/369 y 89/429.
3 A tenor de los artículos 1, punto 5, y 12, apartado 1, de la Directiva 89/369, se considera que una instalación de incineración de residuos municipales es nueva cuando la autorización de explotación se haya concedido a partir del 1 de diciembre de 1990. Con arreglo al artículo 1, punto 5, de la Directiva 89/429, se considera que una instalación de incineración de residuos municipales es existente cuando la primera autorización de explotación se concedió antes del 1 de diciembre de 1990.
4 El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369 establece:
«Cualquier instalación nueva de incineración de residuos municipales deberá concebirse, equiparse y explotarse de forma que después de la última inyección de aire de combustión, los gases procedentes de la combustión de residuos alcancen, de forma controlada y homogénea, incluso en las condiciones más desfavorables, una temperatura mínima de 850 ° C durante al menos dos segundos en presencia de un 6 % de oxígeno, como mínimo.»
5 El artículo 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 89/429, dispone:
«Los Estados miembros, en virtud del artículo 13 de la Directiva 84/360/CEE, adoptarán las medidas necesarias para que la explotación de las instalaciones existentes de incineración de residuos municipales se rija:
a) en el caso de instalaciones cuya capacidad nominal sea igual o superior a 6 toneladas de residuos por hora: a más tardar el 1 de diciembre de 1996, en las mismas condiciones que las impuestas a las instalaciones de incineración nuevas de la misma capacidad con arreglo a la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales [...] salvo en lo relativo a las disposiciones del artículo 4, que se sustituyen por las del artículo 4 del la presente Directiva.»
6 Conforme al artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 89/429:
«El 1 de diciembre de 1996 a más tardar, las instalaciones existentes con capacidad igual o superior a 6 toneladas por hora deberán respetar las siguientes condiciones de combustión: la temperatura de los gases procedentes de la combustión de los residuos deberá hacerse llegar, tras la última inyección de aire de combustión, e incluso en las condiciones más desfavorables, hasta por lo menos 850° C en presencia de, al menos, un 6 % de oxígeno, y ello durante al menos dos segundos. No obstante, en caso de producirse importantes dificultades técnicas, esta disposición deberá aplicarse a más tardar, a partir del momento en que se proceda a la renovación de los hornos.»
El procedimiento administrativo previo
7 La Comisión recibió una denuncia según la cual el incinerador de Maubeuge (Francia) no cumplía las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429.
8 A raíz de dicha denuncia la Comisión conoció los resultados de una investigación realizada el 1 de diciembre de 1996 por el Ministerio francés de Ordenación del Territorio y del Medio Ambiente. De la investigación resultaba que, en esa fecha, existían cuarenta incineradores que trataban más de 6 toneladas de residuos por hora que no cumplían las condiciones de explotación impuestas por las referidas Directivas y emitían partículas y metales pesados por encima de los valores máximos autorizados.
9 La Comisión también tuvo conocimiento de un comunicado de prensa del mismo ministerio, de fecha 18 de febrero de 1999, del que se desprendía que siete instalaciones de incineración habían efectuado emisiones en la atmósfera de cantidades de dioxina y furano superiores a 10 ng I-TEQ/m3, lo que supone, según la Comisión, que dichos hornos incineradores no cumplían las condiciones de combustión previstas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369 y en los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429.
10 Del mismo comunicado se desprendía que el 15 de enero de 1999, doce de las setenta y cinco instalaciones de incineración situadas en el territorio francés no se adecuaban a la Orden Ministerial de 25 de enero de 1991, relativa a las instalaciones de incineración de residuos urbanos (JORF de 8 de marzo de 1991, p. 3330; en lo sucesivo, «Orden Ministerial de 25 de enero de 1999»), mediante la cual se adaptaba el Derecho nacional a las Directivas 89/369 y 89/429. Se trataba de las instalaciones de Maubeuge, así como de las de La Rochelle, Blois, Angers, Mulhouse, Le Mans, Rouen, Le Havre, Belfort, Rungis, Douchy y Noyelles-sous-Lens (Francia).
11 En estas circunstancias, al considerar que la República Francesa no había adoptado todas las medidas necesarias y adecuadas para garantizar que la totalidad del parque de incineradores en funcionamiento en Francia en esos momentos se explotase de conformidad con las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429, la Comisión envió el 28 de abril de 1999 un escrito de requerimiento a la República Francesa con el fin de que pudiera presentar sus observaciones.
12 Mediante escrito de 22 de septiembre de 1999, el Gobierno francés contestó a dicho escrito de requerimiento alegando que el Derecho francés había sido adaptado a las Directivas 89/369 y 89/429 por la Orden Ministerial de 25 de enero de 1991. Por otra parte, reconoció que a principios de 1998, había veintisiete incineradores que funcionaban sin cumplir las disposiciones de dicha Orden Ministerial. Asimismo, admitió que a pesar de las medidas que había adoptado con objeto de que se cumplieran las normas imperativas aplicables en la materia, a principios de 1999 existían doce incineradores que no se adecuaban a éstas normas y que seguía habiendo nueve instalaciones cuyas emisiones de dioxina eran superiores a 10 ng I-TEQ/m3.
13 La Comisión consideró que mediante esta respuesta, el Gobierno francés no negaba la existencia de los incumplimientos a que hacía referencia su escrito de requerimiento. Por tanto, el 21 de octubre de 1999, emitió un dictamen motivado en el que instaba a la República Francesa a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
14 El Gobierno francés respondió a dicho dictamen motivado mediante escrito de 22 de diciembre de 1999 alegando que, como consecuencia de los cierres y de las adecuaciones a las normativas que habían tenido lugar, el número de incineradores que no respetaban las condiciones establecidas por la Orden Ministerial de 25 de enero de 1991 y por las Directivas 89/369 y 89/429 había pasado de veintisiete en 1998 a siete al final de 1999, a saber, los de Angers, Douchy, La Rochelle, Le Havre, Le Mans, Maubeuge y Rouen. Sostenía que esta mejora significativa de la situación demostraba que las medidas que había adoptado no eran ni insuficientes ni ineficaces.
15 El Gobierno francés sostenía asimismo, que en ese momento no existía límite alguno respecto a las emisiones de dioxina en la legislación europea para los incineradores de basuras domésticas. Sin embargo, se había impuesto conseguir que las cantidades de dioxina emitidas por las instalaciones de incineración no fuesen superiores a 10 ng I-TEQ/m3 y que el último balance realizado en el ámbito indicaba únicamente cuatro casos en que ésta se superaba.
16 Al considerar que el Gobierno francés no había adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el fondo
17 Con carácter preliminar, es necesario precisar el objeto del recurso. En las pretensiones de su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare el incumplimiento por lo que atañe a los incineradores actualmente en funcionamiento en Francia. Esta formulación puede entenderse en el sentido de que se refiere a los incineradores en funcionamiento en la fecha en que se dicte la sentencia. No obstante, del conjunto del recurso así como del procedimiento administrativo previo se desprende que, en el presente caso, las pretensiones de la Comisión se refieren en realidad a los incineradores que estaban en funcionamiento en la fecha en que expiraba el plazo señalado en el dictamen motivado.
18 A este respecto, la Comisión alega que, a tenor de las informaciones hechas públicas por el Gobierno francés y de las respuestas de éste al escrito de requerimiento y al dictamen motivado, resulta innegable que un gran número de incineradores había estado funcionando sin cumplir las condiciones de combustión impuestas por el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369 y por los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429, y que siete de ellos continúan funcionando.
19 El Gobierno francés sostiene que la Comisión, en su demanda, tuvo en cuenta no solamente el número de incineradores que incumplían la normativa, sino también aquellos que sobrepasaban el límite de 10 ng I-TEQ/m3 para las emisiones de dioxina, pero que eran conformes a las obligaciones que emanan de las Directivas 89/369 y 89/429. En efecto, alega que estas Directivas no establecen ningún valor máximo para la emisión de dioxina. Además, la Comisión había reconocido en su dúplica que el rebasamiento de dicho límite no constituía, ni jurídica ni científicamente, la prueba de un incumplimiento de las mencionadas Directivas. Considera que el hecho de haber reconocido esto, constituye un desistimiento parcial de la imputación de la Comisión que debería tenerse en cuenta en la decisión sobre las costas.
20 Este argumento no puede acogerse. En efecto, aunque es cierto que la Comisión consideró en su demanda que el rebasamiento del valor límite de 10 ng I-TEQ/m3 implica, según ella, que las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429 no habían sido cumplidas, no lo es menos que no dedujo tampoco ningún incumplimiento de las obligaciones derivadas de dichas Directivas. Al contrario, la Comisión, en su recurso, fundamentó su imputación únicamente en el hecho de que al menos siete incineradores no cumplían las condiciones de combustión impuestas por estas Directivas, como el propio Gobierno francés había reconocido en su respuesta al dictamen motivado.
21 El Gobierno francés sostiene por otra parte, que el Derecho interno había sido adaptado correctamente a las disposiciones de las Directivas 89/369 y 89/429 por la Orden Ministerial de 25 de enero de 1991 y que existen medidas que permiten garantizar la aplicación efectiva de dichas disposiciones. En efecto, para las infracciones de las obligaciones que se derivan de dichas disposiciones, afirma haber previsto, de conformidad con la jurisprudencia, sanciones efectivas, disuasivas, proporcionadas y que garantizan una protección equiparable a la que emana exclusivamente del Derecho interno.
22 A este respecto, basta señalar que la Comisión no reprocha a la República Francesa no haber adaptado su Derecho interno a las disposiciones de las Directivas 89/369 y 89/429, o haberlo hecho de forma incorrecta, ni tampoco no haber adoptado disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que garanticen su aplicación. En efecto, la imputación de la Comisión se refiere al hecho de que las medidas adoptadas por las autoridades francesas para atenerse a sus obligaciones derivadas de estas Directivas se adoptaron fuera de plazo, dado que únicamente lo fueron a partir de abril de 1998, es decir, cerca de un año y medio después del plazo del 1 de diciembre de 1996. Además, para la Comisión, estas medidas son insuficientes puesto que cuatro años después de terminado el plazo, no se había logrado alcanzar el resultado exigido por las mencionadas Directivas respecto a la totalidad del parque de incineradores en Francia.
23 No obstante, el Gobierno francés sostiene que según la formulación de las Directivas 89/369 y 89/429, los Estados miembros únicamente están obligados a imponer determinadas obligaciones a los operadores de incineradores. Alega que, según reiterada jurisprudencia, una obligación de esta índole obliga a los Estados miembros en cuanto al objetivo que pretende lograrse, dejándoles un margen de apreciación por lo que se refiere a la evaluación de la necesidad de las medidas que se deben adoptar. Estima que, en principio, de una situación de hecho que no es conforme a los objetivos establecidos por la disposición de una directiva no es posible deducir directamente que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que ésta le impone. Además, considera que la infracción de una norma contenida en una directiva, cometida por una persona jurídica autónoma respecto a un Estado miembro, no puede constituir un incumplimiento de dicho Estado.
24 A este respecto, procede recordar, de entrada, que el artículo 249 CE, párrafo tercero, establece que «la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios». De ello se deduce que una de las características de la directiva es precisamente que tiene por objeto que se alcance un resultado determinado.
25 Sin embargo, la práctica legislativa comunitaria demuestra que pueden existir grandes diferencias en cuanto a los tipos de obligaciones que las directivas imponen a los Estados miembros y, por tanto, en cuanto a los resultados que se deben alcanzar.
26 En efecto, algunas directivas exigen que se adopten disposiciones legales a nivel nacional y que su cumplimiento esté sometido a un control judicial o administrativo [véase, por ejemplo, el artículo 4 en relación con el artículo 8 de la Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa (DO L 250, p. 17; EE 15/05, p. 55); véanse, a este respecto, las sentencias de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Bélgica (C-360/88, Rec. p. 3803) y de 6 de diciembre de 1989, Comisión/Grecia (C-329/88, Rec. p. 4159)].
27 Otras directivas establecen que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se cumplan determinados objetivos formulados de manera general y que no son cuantificables, dejándoles, sin embargo, un cierto margen de apreciación en cuanto a la naturaleza de las medidas que se deben adoptar [véase, por ejemplo, el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32); véase, a este respecto, la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, «San Rocco» (C-365/97, Rec. p. I-7773), apartados 67 y 68].
28 Además, otras directivas exigen de los Estados miembros que alcancen resultados muy precisos y concretos después de un determinado plazo [véase, por ejemplo, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133); véanse, a este respecto, las sentencias de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino Unido (C-56/90, Rec. p. I-4109), apartados 42 a 44; de 8 de junio de 1999, Comisión/Alemania (C-198/97, Rec. p. I-3257), apartado 35; de 25 de mayo de 2000, Comisión/Bélgica (C-307/98, Rec. p. I-3933), apartado 51, y de 19 de marzo de 2002, Comisión/Países Bajos (C-268/00, Rec. p. I-0000), apartados 12 a 14].
29 Por tanto, habida cuenta de que un incumplimiento únicamente puede constatarse cuando, al término del plazo señalado en el dictamen motivado, existe una situación que infringe el Derecho comunitario y es objetivamente imputable al Estado miembro de que se trata, la apreciación del incumplimiento en cuestión depende del tipo de obligaciones impuestas por las disposiciones de las Directivas 89/369 y 89/429.
30 A este respecto, procede recordar que las Directivas 89/369 y 89/429 se inscriben dentro de una estrategia global comunitaria de protección del medio ambiente y de reducción de la contaminación atmosférica. Las instalaciones de incineración ya eran objeto de la Directiva 84/360, en virtud de la cual los Estados miembros estaban obligados, por una parte, a establecer procedimientos de autorización previa y de control regular de la explotación de dichas instalaciones y, por otra parte, de adaptar progresivamente las instalaciones existentes a la mejor tecnología disponible. Las Directivas 89/369 y 89/429 completaron esta normativa al introducir requisitos detallados y precisos aplicables tanto a las instalaciones de incineración de residuos municipales nuevas como a las existentes.
31 En efecto, del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369 y de los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429 se desprende que las instalaciones de incineración nuevas y existentes deberán haberse adaptado a las exigencias precisas de combustión establecidas en virtud de dichas disposiciones. Éstas prevén que los gases procedentes de la combustión de residuos deberán hacerse llegar, tras la última inyección de aire de combustión, e incluso en las condiciones más desfavorables, hasta una temperatura mínima de 850 ° C en presencia de, al menos, un 6 % de oxígeno durante al menos 2 segundos, salvo, por lo que se refiere a esta duración, en caso de producirse importantes dificultades técnicas en una instalación existente.
32 Además, el artículo 5, apartado 1, de las Directivas 89/369 y 89/429 precisa que la temperatura y el contenido de oxígeno establecidos son valores mínimos que deberán respetarse permanentemente durante el funcionamiento de la instalación.
33 De ello se deduce que las Directivas 89/369 y 89/429 imponen obligaciones de resultado a los Estados miembros que están formuladas de forma clara e inequívoca con objeto de que sus instalaciones de incineración cumplan con las exigencias detalladas y precisas dentro de los plazos establecidos.
34 En estas circunstancias, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno francés, no es suficiente que un Estado miembro adopte todas las medidas razonablemente posibles para alcanzar el resultado impuesto por las Directivas 89/369 y 89/429 (véanse, en este sentido, en relación con la Directiva 76/160, las sentencias, antes citadas, Comisión/Reino Unido, apartados 42 y 44; Comisión/Alemania, apartado 35; Comisión/Bélgica, C-307/98, apartado 51, y Comisión/Países Bajos, apartados 12 a 14).
35 Por otra parte, aun suponiendo que la imposibilidad material absoluta de ejecutar las obligaciones de que se trata derivadas de las Directivas 89/369 y 89/429 pueda justificar su incumplimiento, es necesario señalar que el Gobierno francés no ha acreditado dicha imposibilidad en el presente caso (véase la sentencia Comisión/Reino Unido, antes citada, apartado 46).
36 A continuación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como ésta se presenta al final del plazo fijado en el dictamen motivado, y el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente (véanse las sentencias de 25 de noviembre de 1998, Comisión/España, C-214/96, Rec. p. I-7661, apartado 25, y de 25 de mayo de 2000, Comisión/Grecia, C-384/97, Rec. p. I-3823, apartado 35).
37 A este respecto, basta constatar que el propio Gobierno francés admitió en su respuesta al dictamen motivado de 21 de octubre de 1999, que fijaba un plazo de dos meses después de su notificación, que, al final del año 1999, siete instalaciones de incineración seguían funcionando aún sin respetar las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429.
38 Por otra parte, para justificar el incumplimiento, el Gobierno francés no puede invocar válidamente la alegación según la cual el retraso en la adaptación a las normas de las instalaciones en cuestión se debe al hecho de que las obras de adaptación requieren más de unos meses. En efecto, desde el 1 de diciembre de 1990, las instalaciones nuevas deberían haberse adaptado a las exigencias derivadas de la Directiva 89/369, de forma que, desde esa fecha, ninguna instalación nueva que no respetase dichas exigencias debería haber sido puesta en funcionamiento. Por lo que atañe a las instalaciones existentes, la Directiva 89/429 concedió un plazo adicional de seis años consecutivo al plazo previsto para la adaptación del Derecho nacional a la Directiva, con objeto de que los Estados miembros pudiesen cumplir las exigencias que ésta impone. Por eso, aun cuando la duración de las obras de adaptación era necesariamente considerable, la Directiva 89/429 concedió un margen de tiempo muy amplio a los Estados miembros para llevarlas a cabo al establecer dicho plazo adicional de seis años.
39 Por lo que se refiere a la alegación del Gobierno francés según la cual éste había comenzado un programa enérgico de adaptación a las normas establecidas por las Directivas 89/369 y 89/429, que permitió que, de cuarenta instalaciones que en diciembre de 1996 no respetaban dichas normas, se pasase a siete al final de 1999, tampoco puede acogerse. En efecto, consta que el Gobierno francés únicamente realizó y, a continuación, aplicó dicho programa a partir de 1996, es decir, seis años después de la expiración del plazo de adaptación del Derecho nacional a la Directiva 89/429. Por consiguiente, las medidas adoptadas por el Gobierno francés eran tardías y no pueden invocarse con objeto de justificar el incumplimiento.
40 Además, el Gobierno francés no puede sostener válidamente que no podía cerrar las instalaciones que no cumplían los requisitos, habida cuenta del volumen de residuos producidos. En efecto, aun suponiendo que dicha circunstancia pueda servir válidamente de justificación al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva 89/429, no ha acreditado que, en caso de cerrar determinadas instalaciones, le sería materialmente imposible transportar provisionalmente los residuos municipales a las instalaciones vecinas.
41 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, proceder declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369 y de los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y adecuadas para garantizar que la totalidad del parque de incineradores actualmente en funcionamiento en Francia se explote de conformidad con las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429 o bien que se ponga fin a su explotación en el momento adecuado, a saber, el 1 de diciembre de 1990 por lo que se refiere a las instalaciones nuevas y el 1 de diciembre de 1996 en lo que atañe a las instalaciones existentes.
Decisión sobre las costasCostas
42 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena de la República Francesa y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales, y de los artículos 2, párrafo primero, letra a), y 4 de la Directiva 89/429/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos municipales, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y adecuadas para garantizar que la totalidad del parque de incineradores actualmente en funcionamiento en Francia se explote de conformidad con las condiciones de combustión impuestas por las Directivas 89/369 y 89/429 o bien que se ponga fin a su explotación en el momento adecuado, a saber, el 1 de diciembre de 1990 por lo que se refiere a las instalaciones nuevas y el 1 de diciembre de 1996 en lo que atañe a las instalaciones existentes.
2) Condenar en costas a la República Francesa.
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