INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-192/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1.
El acuerdo que crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía (en lo sucesivo, el «Acuerdo») fue firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara por la República de Turquía, por una parte, y por otra, los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, y concluido, aprobado y ratificado en nombre de la Comunidad por la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18).
2.
A tenor del artículo 12 del Acuerdo, recogido en el último capítulo consagrado a las demás disposiciones de carácter económico, las partes contratantes acuerdan inspirarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado CEE para realizar gradualmente la libre circulación de trabajadores entre ellas.
3.
Los artículos 22 y 23 establecen la constitución de un Consejo de Asociación integrado, por una parte, por miembros de los Gobiernos de los Estados miembros, del Consejo y de la Comisión de la Comunidad, y, por otra, por miembros del Gobierno turco, que, mediante resoluciones por unanimidad, dispone de una facultad de decisión para la realización de los objetivos fijados por el Acuerdo.
4.
El Acuerdo relativo a las medidas que deben tomarse y a los procedimientos que deben seguirse para la aplicación del Acuerdo —64/737/CEE (DO 217, p. 3703; EE 11/01, p. 36)— establece, en su artículo 1, las modalidades para determinar la posición común de los representantes de la Comunidad y de los Estados miembros en el seno del Consejo de Asociación; y en el apartado 1 del artículo 2 prevé que las decisiones del Consejo de Asociación en las materias pertenecientes a la competencia de la Comunidad sean, para ser aplicadas, objeto de actos adoptados por el Consejo, por unanimidad, previa consulta a la Comisión.
5.
Para establecer los requisitos, modalidades y ritmos de la realización de la fase transitoria de la asociación, las partes contratantes firmaron, el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas, un Protocolo Adicional (en lo sucesivo, el «Protocolo») concluido, aprobado y ratificado por el Reglamento (CEE) no 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213).
6.
El artículo 36 del Protocolo establece que la libre circulación de trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, de acuerdo con los principios mencionados en el artículo 12 del Acuerdo, entre el final del duodécimo año y el del vigésimo segundo año tras la entrada en vigor de dicho Acuerdo, y que el Consejo de Asociación decidirá, a tal efecto, las modalidades necesarias.
7.
Las negociaciones sobre la realización de la primera etapa de la libre circulación de trabajadores condujeron a la Decisión no 2/76 del Consejo de Asociación, de 20 de diciembre de 1976, relativa a la aplicación del artículo 12 del Acuerdo.
Esta Decision prevé en la letra b) del apartado 1 del artículo 2:
«El trabajador turco lícitamente empleado desde cinco años antes en un Estado miembro de la Comunidad disfrutará del libre acceso a toda actividad por cuenta ajena de su elección.»
8.
La Decisión no 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, establece en el tercer guión del apartado 1 del artículo 6:
«El trabajador turco perteneciente al mercado lícito de empleo de un Estado miembro disfrutará en este Estado miembro, tras cuatro años de empleo lícito, del libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección.»
9.
Según el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión no 1/80,
«las modalidades de aplicación [de los apartados precedentes] se establecerán por las normativas nacionales».
Los artículos 7 de la Decisión no 2/76 y 13 de la Decisión no 1/80 contienen una cláusula de «standstill» a tenor de la cual:
«los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores que se encuentran en sus territorios respectivos en situación lícita por lo que respecta a su estancia y a su empleo».
Los artículos 12 de la Decisión no 2/76 y 29 de la Decisión no 1/80 establecen:
«Las partes contratantes adoptarán, por lo que respecta a cada una, las medidas que implica la ejecución de las disposiciones de la presente Decisión.»
10.
En los Países Bajos, el estatuto de los extranjeros viene regulado por la Ley sobre los extranjeros, de 13 de enero de 1965 (Stbl. 40), que en particular prevé la concesión por parte del Ministerio de Justicia de un permiso de residencia, y por la Ley sobre el trabajo de los trabajadores extranjeros, de 9 de noviembre de 1978 (Stbl. 737), que exige, para que un extranjero no nacional de la CEE pueda ocupar un empleo, un permiso de trabajo concedido por el Ministerio de Asuntos Sociales.
Una circular del Ministerio de Asuntos Sociales fue adoptada para garantizar que la concesión de los dos permisos concedidos según textos distintos, por organismos distintos, no sea contradictoria; ésta prevé, entre otros aspectos, que si el permiso de residencia es denegado, no pudiendo o no debiendo ser expulsado el extranjero, a la espera de que se resuelva sobre el recurso que haya interpuesto al amparo de la Ley sobre los extranjeros, pueda concedérsele, sin embargo, un permiso de trabajo limitado a un período de seis meses.
11.
La Ley sobre el trabajo de los trabajadores extranjeros dispone, en el apartado 1 del artículo 3, que no se consideren como extranjeros a las personas que residen legalmente en los Países Bajos, siempre que se demuestre mediante un certificado del Ministro. A tenor del apartado 2, este certificado se entrega, entre otros, al extranjero que ha ejercido legalmente en los Países Bajos una actividad lucrativa durante un período ininterrumpido de tres años, siempre que luego no haya establecido su residencia principal fuera de los Países Bajos. Este certificado concede al trabajador extranjero el derecho a cambiar libremente de empleo sin que su nuevo empresario se vea obligado a solicitar un permiso de trabajo.
12.
El 22 de febrero de 1979, el Sr. S. Z. Sevince, nacional turco, recibió un permiso de residencia en los Países Bajos, válido hasta el 14 de enero de 1980, para reunirse con su esposa, de nacionalidad turca, que residía en los Países Bajos.
13.
Habiendo cesado la vida en común los esposos a partir de agosto de 1979, una solicitud de prórroga del plazo de validez del permiso de residencia del Sr. Sevince fue denegada el 11 de septiembre de 1980.
14.
El recurso presentado contra esta decisión denegatoria, que tenía un efecto suspensivo de pleno derecho en lo que respecta a la expulsión de los Países Bajos, fue definitivamente desestimado por el Raad van State mediante decisión de 12 de junio de 1986.
15.
El 16 de febrero de 1982, mientras aún disfrutaba del efecto suspensivo vinculado al recurso, el Sr. Sevince obtuvo un certificado en el sentido del artículo 3 de la Ley sobre el trabajo de los trabajadores extranjeros. Teniendo en cuenta el efecto suspensivo que tenía el recurso, este certificado siguió siendo válido hasta la decisión del Raad van State de 12 de junio de 1986.
16.
El 13 de abril de 1987, el Sr. Sevince presentó una solicitud para obtener un permiso de residencia alegando que había ejercido una actividad por cuenta ajena en los Países Bajos durante un cierto número de años, solicitud que se basaba en las Decisiones no 2/76 y no 1/80 y que fue denegada por silencio de las autoridades neerlandesas.
17.
El Raad van State, que conocía de un recurso interpuesto contra esa decisión denegatoria, considerando que el litigio implica una apreciación de la interpretación de las Decisiones no 2/76 y no 1/80 del Consejo de Asociación, decidió, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se hubiera pronunciado con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 177 del Tratado CEE en el sentido de que un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros es competente para plantear al Tribunal de Justicia una cuestión relativa a la interpretación de las Decisiones del Consejo de Asociación que se discuten en el presente caso, a saber, la Decisión no 2/76 y/o la Decisión no 1/80 [y, como sucede en el presente caso, si está obligado a hacerlo], si se plantea tal cuestión ante dicho órgano jurisdiccional y si considera que necesita una solución sobre este punto para emitir su sentencia?
2)
En caso de responder afirmativamente a la primera cuestión:
¿Deben considerarse como disposiciones directamente aplicables en los países de la Comunidad Europea la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y/o el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 y el artículo 7 de la Decisión no 2/76 y/o el artículo 13 de la Decisión no 1/80?
3)
En caso de responder afirmativamente a la segunda cuestión:
¿Cómo debe entenderse la expresión “empleado lícitamente” recogida en la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y/o en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 (teniendo en cuenta también lo dispuesto por el artículo 7 de la Decisión no 2/76 y/o por el artículo 13 de la Decisión no 1/80)? ¿Debe entenderse que se refiere a cualquier empleo ejercido mientras el interesado estaba en posesión de un permiso de residencia en virtud de la legislación sobre los extranjeros —de donde la cuestión complementaria de saber si esta expresión se refiere también en el presente caso, en un sentido más amplio, al empleo que el interesado hubiera podido de hecho y de derecho ejercer durante el período en que esperaba que deviniese definitiva la decisión relativa a su permiso de residencia— o sólo al empleo que deba considerarse como legalmente autorizado en virtud de las prescripciones relativas al trabajo de extranjeros?»
18.
El procedimiento de suspensión de la ejecución que el Sr. Sevince había iniciado paralelamente contra el Staatssecretaris van Justitie, en el cual impugnaba la negativa de este último a conceder un efecto suspensivo al recurso en vía administrativa contra la decisión de 7 de mayo de 1987, no prosperó, de modo que el interesado vive, desde el 22 de octubre de 1987, fuera de los Países Bajos.
19.
La resolución del Raad van State fue registrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de junio de 1989.
20.
De acuerdo con el artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas el 28 de septiembre de 1989 el Sr. S. Z. Sevince, parte demandante en el litigio principal, representado por el Sr. A. W. M. Willems, Abogado de Amsterdam; el 2 de octubre de 1989 la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Pieter Jan Kuijper, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente; el 4 de octubre de 1989 el Gobierno del Reino de los Países Bajos, representado por el Sr. B. R. Bot, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores, y el 5 de octubre de 1989 el Gobierno de la República Federal de Alemania, representado por el Sr. Ernst Roder, Regierungsdirektor im Bundesministerium für Wirtschaft.
21.
El Tribunal de Justicia, previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
A. Acerca de la primera cuestión prejudicial
1.
El Sr. Sevince, parte demandante en el litigio principal, señala que las Decisiones no 2/76 y no 1/80 forman parte del ordenamiento jurídico comunitario. El Consejo de Asociación es un órgano de ejecución del Acuerdo y sus decisiones deben calificarse como acuerdos autónomos o verse asimiladas a ellos, de acuerdo con el artículo 228 del Tratado CEE. Dado que el Tribunal de Justicia se declaró, en la sentencia de 30 de septiembre de 1987 (Demirel, 12/86, Rec. 1987, p. 3719), competente para interpretar el Acuerdo y el Protocolo, también lo es para interpretar las Decisiones del Consejo de Asociación, al cual delegaron las partes contratantes la aplicación de los artículos 12 del Acuerdo y 36 del Protocolo. La ausencia de publicación de las Decisiones en el Diario Oficial no afecta a esta interpretación, dado que tal publicación sólo se exige para que las Decisiones puedan oponerse a un ciudadano considerado individualmente.
La primera cuestión exige pues una respuesta afirmativa.
2.
El Gobierno del Reino de los Países Bajos recuerda que, desde la sentencia de 30 de abril de 1974 (Haegeman, 181/73, Rec. 1974, p. 449), el Tribunal de Justicia ve en un acuerdo concluido por el Consejo, de acuerdo con los artículos 228 y 238 del Tratado, por lo que respecta a la Comunidad, un acto adoptado por una de las instituciones de esta Comunidad. A diferencia de la citada sentencia Demirel, el presente asunto no se refiere al propio Acuerdo de Asociación, sino a las Decisiones del Consejo de Asociación, integrado por miembros de los Gobiernos de los Estados miembros, del Consejo y de la Comisión, por una parte, y de miembros del Gobierno turco, por otra, y que es competente para garantizar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación. Estas decisiones son, por lo que respecta a la Comunidad, actos adoptados (entre otros) por instituciones de la Comunidad.
El Gobierno neerlandés estima por lo tanto que, cuando una cuestión relativa a la interpretación de las Decisiones no 2/76 y no 1/80 del Consejo de Asociación se plantea en un asunto seguido ante un órgano jurisdiccional nacional, cuya decisión no puede ser objeto de un recurso jurisdiccional de Derecho interno, este órgano jurisdiccional está obligado, de acuerdo con el artículo 177 del Tratado CEE, a someter la cuestión al Tribunal de Justicia.
3.
El Gobierno de la República Federal de Alemania recuerda también que la noción de actos adoptados por las instituciones de la Comunidad, en el sentido del artículo 177, se refiere, entre otros, a los Convenios de Derecho internacional público concluidos por la Comunidad con terceros Estados (sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg, 104/81, Rec. 1982, p. 3641), en particular los Acuerdos de Asociación concluidos al amparo del artículo 238 del Tratado CEE (véase sentencia Demirel, ya citada). Mientras que en el marco' del otorgamiento de un Acuerdo de Asociación podría apreciarse un acto claramente imputable a las instituciones comunitarias, las decisiones que aquí se discuten fueron adoptadas por el Consejo de Asociación, que no es una institución de la Comunidad en el sentido del artículo 177 del Tratado. Se trata de una institución autónoma, funcionando en el marco del Acuerdo y que posee una identidad distinta a la de las instituciones de la Comunidad.
4.
La Comisión recuerda que el Tribunal de Justicia se declaró competente para interpretar los Acuerdos internacionales, incluidos los Acuerdos mixtos, considerados como actos adoptados por las instituciones de la Comunidad. Las Decisiones del Consejo de Asociación CEE-Turquía deben considerarse como acuerdos en forma simplificada. Se concluyen a consecuencia de la adopción de una posición común por el Consejo de la Comunidad en cuanto a la decisión propuesta, y, tratándose de un acuerdo mixto, esta posición sería expuesta de común acuerdo por la Comunidad y los Estados miembros en el seno del Consejo de la Asociación. Por otra parte, la Asociación entre la CEE y Turquía debe considerarse, a pesar de su carácter mixto, como un Acuerdo bilateral y el Consejo de Asociación funciona como órgano bilateral en el que se reúnen la Comunidad y los Estados miembros por una parte, y Turquía por otra. La única diferencia entre la adopción de las Decisiones del Consejo de Asociación y el procedimiento normal de conclusión de los acuerdos por la Comunidad consiste en la aprobación formal mediante una decisión del Consejo. El carácter vinculante de las Decisiones está, sin embargo, inscrito en el Acuerdo, sometido al procedimiento de aprobación formal. Dado que la Decisión del Consejo de Asociación es un acto adoptado por una institución de la Comunidad, debe responderse afirmativamente a la primera cuestión.
B. Acerca de la segunda cuestión prejudicial
1.
El Sr. Sevince señala que la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 poseen un carácter vinculante y carecen del carácter de programa que el Tribunal ha reconocido, en la citada sentencia Demirel, al artículo 12 del Acuerdo. En efecto, estos artículos aplican el artículo 12 del Acuerdo y son lo bastante precisos como para ser alegados por un justiciable y ser aplicados por un Juez. El hecho de que el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 se remitan, para sus modalidades de aplicación, a las normativas nacionales no afecta al carácter incondicional de las disposiciones en cuestión. La cuestión decisiva es la de saber si los Estados miembros pueden aún condicionar o limitar la aplicación de la disposición. Así, el Tribunal de Justicia reconoció, en una sentencia de 4 de diciembre de 1986 (FNV, 71/85, Rec. 1986, pp. 3855 y ss., especialmente p. 3870), que el poder de apreciación de que disponen los Estados miembros respecto a los medios de aplicación de una prohibición no impide el efecto directo de ésta cuando impone plenamente el resultado que las disposiciones nacionales deben realizar. Por otra parte, en una sentencia de 5 de febrero de 1976 (Bresciani, 87/75, Rec. 1976, p. 129), el Tribunal de Justicia reconoció un efecto directo a las Decisiones del Consejo de Asociación establecido como órgano del Convenio de Yaunde de 1963.
La segunda cuestión exige pues una respuesta afirmativa.
2.
El Gobierno del Reino de los Países Bajos subraya que, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias Kupferberg y Demirel, antes citadas), una disposición de un Acuerdo concluido por la Comunidad con un tercer Estado debe considerarse como de aplicación directa cuando, teniendo en cuenta sus términos así como el objeto y el carácter del acuerdo, implica una obligación clara y precisa, que no está subordinada, en su ejecución o en sus efectos, a la adopción de ningún otro acto ulterior. Las Decisiones del Consejo de Asociación que respondan a estos criterios son directamente aplicables. Las Decisiones no 2/76 y no 1/80 se refieren a la aplicación por etapas del artículo 12 del Acuerdo. El apartado 2 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 disponen formalmente que las modalidades de aplicación se establecerán por las normativas nacionales. Los artículos 12 de la Decisión no 2/76 y 29 de la Decisión no 1/80 disponen, además, que las partes contratantes adoptarán, cada una en lo que le concierne, las medidas que implican la ejecución de las Decisiones respectivas. Pero la CEE no adoptó tales medidas por lo que respecta a las disposiciones en cuestión en el presente asunto. Los artículos 6 de la Decisión no 2/76 y 12 de la Decisión no 1/80 permiten a los Estados no aplicar las disposiciones controvertidas en el presente caso si el Estado afectado sufre o se ve amenazado por perturbaciones en su mercado de trabajo, que pueden provocar riesgos graves para el nivel de vida o de empleo en una región, rama de actividad o profesión. A diferencia de la situación que se discutiera en el asunto Kupferberg, ya citado, no se trata en este caso de cláusulas de salvaguarda, cuya aplicación esté sometida a un examen previo por un comité mixto, sino de una facultad de excepción unilateral. Las Decisiones no 2/76 y no 1/80, así como los artículos 12 del Acuerdo y 36 del Protocolo, tienen en su opinión un carácter programático.
El Gobierno neerlandés considera por lo tanto que se ha de responder negativamente a la segunda cuestión.
3.
El Gobierno de la República Federal de Alemania considera que, incluso si los criterios del efecto directo válidos para un Acuerdo concluido por la Comunidad pudieran ser transpuestos a las Decisiones del Consejo de la Asociación, en el presente caso no se podría llegar a la conclusión de la existencia de tal efecto directo. El artículo 22 del Acuerdo, que impone a las partes la obligación de adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones adoptadas, parte del principio de la necesaria transposición de las Decisiones del Consejo de Asociación. Del mismo modo, el Acuerdo relativo a las medidas que deben adoptarse para la aplicación del Acuerdo establece en su artículo 2 que las decisiones adoptadas por el Consejo de Asociación en las materias que dependen de la competencia de la Comunidad sean, para ser aplicadas, objeto de actos adoptados por el Consejo, por unanimidad, previa consulta a la Comisión. En el caso en que las decisiones afectaran a una materia que no es competencia de la Comunidad, los Estados miembros adoptarán las medidas de aplicación necesarias. Los artículos 12 de la Decisión no 2/76 y 29 de la Decisión no 1/80 prevén también la adopción de medidas de ejecución por las partes contratantes. Tal ejecución es necesaria, tanto más cuanto que las materias que deben modificarse en virtud de las Decisiones vienen reguladas de un modo distinto por los diversos Estados miembros.
4.
Según la Comisión, el Tribunal de Justicia observó en la sentencia Kupferberg, ya citada, que la circunstancia de que un Acuerdo cree un marco institucional especial de concertación y de negociación e implique cláusulas de salvaguarda, supuesto verificado en el marco del Acuerdo CEE-Turquía, no se opone al reconocimiento de una eventual aplicabilidad directa de ciertas disposiciones. Las Decisiones no 2/76 y no 1/80 constituyen una aplicación de los artículos 12 del Acuerdo y 36 del Protocolo. El hecho de que el Tribunal de Justicia hubiera declarado en la sentencia Demirel, ya citada, que los artículos 12 y 36 no son directamente aplicables no impide reconocer esta cualidad a las Decisiones que dan un contenido concreto a los principios de estos artículos.
Los artículos 12 de la Decisión no 2/76 y 29 de la Decisión no 1/80, que imponen a las partes contratantes adoptar las medidas que impliquen la ejecución de las disposiciones en cuestión, sólo son la repetición del artículo 22 del Acuerdo y pretenden sólo subrayar el carácter imperativo de la Decisión. Del mismo modo, no pueden deducirse, de las cláusulas de salvaguarda mencionadas en los artículos 9 de la Decisión no 2/76 y 14, apartado 1, de la Decisión no 1/80, argumentos contra una aplicabilidad directa. Según su contexto, los artículos en cuestión en el presente caso pretenden conceder derechos incondicionales a los trabajadores turcos. El hecho de que las modalidades de aplicación de estos textos vengan fijadas por normativas nacionales se explica por la necesidad de garantizar la ejecución de las disposiciones relativas a la computación de los períodos de vacaciones, de enfermedad o de desempleo involuntario en el cálculo del período de empleo lícito. Del mismo modo, las cláusulas de salvaguarda económicas recogidas en los artículos 6 de la Decisión no 2/76 y 12 de la Decisión no 1/80 no afectan para nada, en condiciones normales, al derecho individual del trabajador turco.
Las disposiciones de «standstill» recogidas en los artículos 7 de la Decisión no 2/76 y 13 de la Decisión no 1/80 constituyen prohibiciones impuestas incondicionalmente a las partes contratantes y el Derecho comunitario reconoce tradicionalmente la aplicabilidad directa de tales prohibiciones. No se puede oponer como argumento al Sr. Sevince, que ha podido conocer los derechos que las Decisiones del Consejo de Asociación le reconocían, la ausencia de cualquier publicación oficial.
La Comisión considera por lo tanto que procede dar la respuesta afirmativa a la segunda cuestión.
C. Acerca de la tercera cuestión prejudicial
1.
El Sr. Sevince considera que la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión no 2/76 y el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 constituyen disposiciones autónomas que no deben interpretarse a la luz de las cláusulas de «standstill» de los artículos 7 de la Decisión no 2/76 y 13 de la Decisión no 1/80. El trabajador turco, al no poder alegar el período de trabajo indicado en los artículos en cuestión, no puede invocar sus derechos, a menos que la legislación nacional se los conceda. En este supuesto, la disposición de «standstill» prohibe la derogación de regímenes más favorables. Las disposiciones de «standstill» se refieren a los trabajadores que no sólo ejercen una actividad lícita, sino que residen lícitamente en un Estado miembro. A sensu contrario, poclría llegarse a la conclusión de que los artículos 2 de la Decisión no 2/76 y 6 de la Decisión no 1/80 no imponen un requisito distinto por lo que respecta a la residencia. La Decisión no 1/80 menciona el empleo lícito en sus artículos 7, 9 y 10, sin vincularlo al requisito de residencia, mientras que los mismos artículos 7 y 9 mencionan expresamente la situación lícita, por lo que respecta a la residencia, de los hijos de un trabajador turco que forme parte del mercado lícito de trabajo. Como norma general, el trabajador que ejerce una actividad lícita también es titular de un permiso de residencia; pero ello sería distinto, sin embargo, en ciertas situaciones límites, como la del Sr. Sevince.
Si un empleo lícito implicase una situación lícita por lo que respecta a la residencia, esta situación lícita no puede referirse únicamente a una residencia en virtud de un permiso de residencia. Esto es conforme a la noción de residencia lícita recogida en otros Tratados internacionales, como el Convenio europeo de asistencia social y médica de 11 de diciembre de 1953, el Pacto internacional relativo a los derechos civiles y políticos, de 16 de diciembre de 1966, la Carta social europea, de 18 de octubre de 1961, y el Protocolo Adicional no 4 al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, de 24 de noviembre de 1950. Por otra parte, la Comisión europea de los derechos humanos consideró que una residencia autorizada con carácter provisional durante un procedimiento relativo a un permiso de residencia puede ser lícita (Decisión de 1 de diciembre de 1986, denuncia no 11825/85). El Sr. Sevince ejerció legalmente una actividad por cuenta ajena en los Países Bajos y residió legalmente o lícitamente durante este período, a pesar de no ser titular de un permiso de residencia. Dado que los artículos 2 de la Decisión no 2/76 y 6 de la Decisión no 1/80 no enuncian expresamente el requisito de la situación lícita por lo que respecta a la residencia, el Sr. Sevince puede, como trabajador que ejerce una actividad lícita desde hace cierto tiempo, alegar en su beneficio estas disposiciones.
Por lo tanto debe responderse a la tercera cuestión prejudicial que
«—
mediante la expresión “empleado lícitamente” recogida en el artículo 2 y en el artículo 6, debe entenderse sólo una actividad que es lícita de acuerdo con la legislación nacional relativa al empleo de extranjeros;
—
con carácter subsidiario, en el supuesto de que sólo se considerase que un trabajador está empleado lícitamente cuando ejerce la actividad en cuestión mientras está en situación lícita también respecto a su residencia, conviene entender por situación lícita por lo que respecta a la residencia no sólo la residencia en virtud de un permiso, sino también la residencia autorizada por las autoridades nacionales a la espera de que la decisión relativa a la concesión de un título de residencia sea definitiva.»
2.
Según el Gobierno del Reino de los Países Bajos, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si la expresión «empleado lícitamente» se refiere sólo a la actividad ejercida de acuerdo con las disposiciones relativas al ejercicio del empleo en el país afectado, o a un empleo que, además, haya sido ejercido por una persona que disfrute de un permiso de residencia, a efectos (en particular) del ejercicio de una actividad por cuenta ajena. El hecho de que el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión no 1/80 se refiera a la pertenencia del trabajador turco al mercado lícito de empleo de un Estado miembro significa que la actividad por cuenta ajena se ejerce en virtud de un permiso de residencia otorgado a efectos de tal actividad. La exigencia de una situación lícita por lo que respecta a la residencia y al trabajo, a la que se refiere el artículo 13 de la Decisión no 1/80, tiene el mismo alcance. La residencia lícita significa que el interesado cumple los requisitos para que se le entregue un permiso de residencia para ejercer una actividad por cuenta ajena, y no incluye una residencia autorizada relacionada con un procedimiento judicial iniciado por el interesado. En caso contrario, un extranjero podría alegar derechos al amparo de las Decisiones no 2/76 y no 1/80 basándose únicamente en el hecho de que ha acudido a la justicia para determinar si cumple los requisitos de concesión de un permiso de residencia. Las disposiciones de «standstill» recogidas en las Decisiones no afectan a la aplicación de la normativa vigente, en el momento de la adopción de las Decisiones, a los trabajadores que se encuentran en la situación del Sr. Sevince.
Por lo tanto el Gobierno neerlandés considera que la expresión «empleado lícitamente», tal como ha sido utilizada en las Decisiones citadas por el Raad van State, y en particular en el contexto del artículo 7 de la Decisión no 2/76 y/o del artículo 13 de la Decisión no 1/80, debe interpretarse en el sentido de que se refiere sólo a la actividad por cuenta ajena ejercida en virtud de un permiso de residencia concedido (en particular) a efectos del ejercicio de una actividad por cuenta ajena.
3.
El Gobierno de la República Federal de Alemania expone que sólo en caso de responder afirmativamente a las cuestiones precedentes es necesaria una respuesta a la tercera cuestión. La expresión «empleado lícitamente» se refiere al estatuto del trabajador en materia de derecho de residencia. Una interpretación distinta implicaría que un trabajador turco, que resida ilegalmente en un Estado miembro, pero que haya trabajado durante cierto tiempo en una relación laboral lícita, pudiera disfrutar del régimen del tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión no 1/80.
4.
La Comisión señala que, cualquiera que sea la respuesta dada a la tercera cuestión, siempre se puede afirmar que las Decisiones no 2/76 y no 1/80 fijan una distinción clara entre el derecho al trabajo (permiso de trabajo) y el derecho de residencia (permiso de residencia), de modo que los Estados miembros podrían siempre considerar que los artículos 2 de la Decisión no 2/76 y 6 de la Decisión no 1/80 sólo se refieren al derecho al trabajo. Tal interpretación sería, sin embargo, inaceptable por principio. En efecto, el derecho de ejercer actividades cada vez más importantes, de acuerdo con el artículo 2 de la Decisión no 2/76 o 6 de la Decisión no 1/80, implica un derecho de residencia. En ningún caso el derecho al trabajo podría ser negado debido a carecer de un derecho de residencia. El hecho de que las cláusulas de «standstill», como el artículo 13 de la Decisión no 1/80, se refieran a los trabajadores que se encuentran en situación lícita por lo que respecta a su residencia y a su trabajo no justifica una interpretación distinta. Según la Comisión, prácticamente todos los artículos de la Decisión no 1/80 se refieren al empleo lícito. El derecho de residencia se deriva de modo implícito del ejercicio lícito de un empleo. Sólo en el caso hipotético de que no existiese un ejercicio lícito de un empleo, en el caso de desempleo legal del trabajador (artículo 8), o a propósito de los miembros de su familia (artículo 9), el derecho de residencia adquiriría un significado autónomo.
La Comisión propone por lo tanto responder a la tercera cuestión:
«La expresión “empleado lícitamente”, recogida en el artículo 6 de la Decisión no 1/80, debe interpretarse en el sentido de que implica automáticamente un derecho de residencia, en tanto que el libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección no le puede ser negado al trabajador turco empleado lícitamente desde hace cuatro años debido a que su permiso de residencia no es válido, a menos que ello se deba a las razones mencionadas en los artículos 12 y 14, apartado 1, de la Decisión no 1/80, con los requisitos que allí se precisan.»
F.
A. Schockweiler Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés.
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