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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 24 DE NOVIEMBRE DE 1992. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA. - NO ADAPTACION DEL DERECHO INTERNO A LA DIRECTIVA 80/778/CEE DEL CONSEJO - AGUAS DESTINADAS AL CONSUMO HUMANO. - ASUNTO C-237/90.
Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-05973
Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
++++
1. Aproximación de las legislaciones - Calidad de las aguas destinadas al consumo humano - Directiva 80/778 - Ejecución por los Estados miembros - Autorización para superar las concentraciones máximas admisibles - Requisitos
(Directiva 80/778 del Consejo, art. 10, ap. 1)
2. Aproximación de las legislaciones - Calidad de las aguas destinadas al consumo humano - Directiva 80/778 - Ejecución por los Estados miembros - Autorización para superar las concentraciones máximas admisibles - Obligación de notificar a la Comisión las excepciones concedidas
(Directiva 80/778 del Consejo, art. 9, ap. 1, y art. 10, ap. 3)
Índice1. La autorización para superar las concentraciones máximas admisibles que figuran en el Anexo I de la Directiva 80/778, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, contemplada en el apartado 1 del artículo 10 de esta Directiva, sólo debe concederse en una situación de urgencia dentro de la cual las autoridades nacionales deben hacer frente repentinamente a dificultades de suministro de agua destinada al consumo humano.
No se adapta correctamente el Derecho interno a la Directiva mediante una normativa nacional que no subordina la concesión de dicha autorización a la existencia de una situación de urgencia y prevé que pueda concederse tal autorización, siempre que no exista riesgo para la salud pública, cuando un suministro que respete las concentraciones máximas sólo es posible a un coste no razonable. En virtud del principio de proporcionalidad, no puede admitirse esta última hipótesis, pues el objetivo de la Directiva es aplicar, en toda la Comunidad, una norma mínima sanitaria uniforme para el agua destinada al consumo humano.
2. La obligación de los Estados miembros, prevista en el apartado 1 del artículo 9, y en el apartado 3 del artículo 10, de la Directiva 80/778, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, de informar a la Comisión sobre el uso que hagan de la facultad de conceder determinadas excepciones en lo relativo a las concentraciones máximas admisibles no se cumple mediante la mera comunicación de los parámetros generales adoptados para la concesión de tales excepciones y de las razones que han llevado a su adopción.
También incumple esta obligación un Estado miembro que no establece la obligación, por parte de las autoridades descentralizadas de transmitir al poder central las informaciones relativas a las excepciones concedidas, en un plazo tal que éste pueda, a su vez, proporcionarlas a la Comisión dentro del plazo señalado.
PartesEn el asunto C-237/90,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Ingolf Pernice, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el del Sr. Roberto Hayder, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Ernst Roeder, Ministerialrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, y Joachim Karl, Regierungsdirektor del mismo Ministerio en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue Emile Reuter,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias y M. Zuleeg, Presidentes de Sala; R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco y P.J.G. Kapteyn, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 14 de enero de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de febrero de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de julio de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174; en lo sucesivo, "Directiva").
2 El apartado 1 del artículo 18 de la Directiva establece que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva y sus Anexos en un plazo de dos años a partir del día de su notificación e informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Por lo que se refiere a la República Federal de Alemania, este plazo expiró el 18 de julio de 1982.
3 La República Federal de Alemania considera haber adaptado su Derecho interno a la Directiva, en especial, mediante el Trinkwasserverordnung, de 22 de mayo de 1986 (Reglamento relativo al agua potable, BGBl. 1986 I, p. 760; en lo sucesivo, "TrinkwV"), que entró en vigor el 1 de octubre de 1986 y que fue modificado por el Verordnung zur AEnderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral-und Tafelwasser-Verordnung, de 5 de diciembre de 1990 (Reglamento por el que se modifica el Reglamento relativo al agua potable y el Reglamento relativo al agua mineral y al agua de mesa, BGBl. 1990 I, p. 2600), que entró en vigor el 1 de enero de 1991.
4 Durante la fase escrita seguida ante el Tribunal de Justicia, la Comisión desistió de siete de los diez motivos inicialmente formulados en su recurso, subrayando que, al contrario de lo alegado por la parte demandada, el Derecho interno alemán sólo fue adaptado correctamente a la Directiva, en los puntos que fueron objeto de desistimiento, mediante el Reglamento de 5 de diciembre de 1990, antes citado.
5 Los tres motivos subsistentes hacen referencia, respectivamente, a la infracción del apartado 1 del artículo 10 de la Directiva, a la falta de notificación de las excepciones, prescrita por el apartado 1 del artículo 9 y por el apartado 3 del artículo 10, y a la falta de medidas que permitan a las autoridades competentes notificar excepciones específicas dentro de los plazos señalados.
6 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Infracción del apartado 1 del artículo 10 de la Directiva
7 Según el apartado 1 del artículo 10 de la Directiva,
"En el caso de circunstancias accidentales graves, las autoridades nacionales competentes podrán autorizar, durante un período de tiempo limitado y hasta alcanzar un valor máximo por ellas fijado, que puedan superarse las concentraciones máximas admisibles que figuran en el Anexo I, en la medida en que no suponga ningún riesgo inaceptable para la salud pública y allí donde el suministro de agua destinada al consumo humano no se pueda asegurar de ninguna otra forma."
8 El Derecho interno alemán fue adaptado a esta disposición mediante el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV.
9 En su versión inicial, de 22 de mayo de 1986, el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV disponía:
"En casos concretos y para un período de tiempo limitado, la autoridad competente podrá autorizar, hasta un nivel máximo que deberá fijar, una excepción a los valores máximos establecidos en el Anexo 2, en la medida en que de ello no se deduzca ningún riesgo para la salud humana y el suministro de agua destinada al consumo humano no se pueda asegurar de ninguna otra forma a un coste razonable."
10 En la versión modificada por el Reglamento de 5 de diciembre de 1990, antes citado, el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV prevé, para el período posterior al 1 de enero de 1991, que
"En el caso de circunstancias accidentales graves y para un período de tiempo limitado, la autoridad competente podría autorizar, hasta un nivel máximo que deberá fijar, una excepción a los valores máximos establecidos en el Anexo 2, en la medida en que de ello no se deduzca ningún riesgo para la salud humana y que el suministro de agua destinada al consumo humano no se pueda asegurar de ninguna otra forma."
11 Respecto a la versión inicial del apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV, la Comisión considera que, al no limitar la posibilidad de conceder excepciones a los supuestos de "circunstancias accidentales graves" y al admitir dichas excepciones cuando el suministro de agua no puede asegurarse de ninguna otra forma "a un coste razonable", la disposición alemana antes citada no constituyó una adaptación correcta del Derecho interno al apartado 1 del artículo 10 de la Directiva.
12 La parte demandada estima, en cambio, que, en la medida en que, por una parte, de hecho, las excepciones sólo se concedieron, en virtud de la disposición controvertida, en caso de circunstancias accidentales graves y, por otra parte, el criterio del "coste razonable" sólo pretendía garantizar el respeto del principio de proporcionalidad, el motivo alegado por la Comisión es infundado.
13 Esta alegación no puede acogerse.
14 En efecto, en primer lugar, procede recordar que, en la sentencia de 22 de septiembre de 1988, Proceso penal contra X (228/87, Rec. p. 5099), relativa a esta misma Directiva 80/778, antes citada, el Tribunal de Justicia precisó que las disposiciones de la Directiva que permiten excepciones a ésta deben ser objeto de una interpretación estricta (apartado 10) y que el concepto de "circunstancias accidentales graves", contemplado en el apartado 1 del artículo 10 de esta Directiva, debía interpretarse como una situación de urgencia dentro de la cual las autoridades responsables deben hacer frente repentinamente a dificultades de suministro de agua destinada al consumo humano (apartado 14).
15 Ahora bien, la excepción prevista en el artículo 4 del TrinkwV podía concederse en condiciones distintas a las contempladas en el apartado 1 del artículo 10 de la Directiva. Así, no se exigía una situación de urgencia y la autorización podía concederse, siempre que no hubiere riesgo para la salud pública, cuando el suministro fuera posible, pero no a un coste razonable.
16 Procede subrayar seguidamente que el principio de proporcionalidad no puede invocarse para permitir que se superen las concentraciones máximas admisibles que figuran en el Anexo I de la Directiva. Como ha alegado la Comisión, acertadamente, tal interpretación de la Directiva es contraria al objetivo perseguido por ésta, que es aplicar en la Comunidad una norma mínima sanitaria uniforme para el agua destinada al consumo humano.
17 De lo que precede se deduce que debe estimarse el motivo según el cual el Derecho interno alemán no fue correctamente adaptado al apartado 1 del artículo 10 de la Directiva mediante el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV, en su versión inicial de 22 de mayo de 1986.
18 Respecto a la versión modificada del apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV, antes citado, la Comisión admite, en su réplica, que concuerda textualmente con el artículo 10 de la Directiva. Destaca, sin embargo, que, en la práctica, las autoridades alemanas no respetan las exigencias recogidas en esta disposición y que, por consiguiente, el Tribunal de Justicia debería declarar el incumplimiento de la República Federal de Alemania en este sentido.
19 No puede admitirse este razonamiento.
20 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, principalmente, la sentencia de 7 de febrero de 1984, Comisión/Italia, 166/82, Rec. p. 459, apartado 16), el objeto de un recurso basado en el artículo 169 del Tratado está circunscrito por el procedimiento administrativo previo, previsto en esta disposición, y por las pretensiones del recurso. El Dictamen motivado de la Comisión y el recurso deben basarse en los mismos motivos y alegaciones.
21 Ahora bien, tanto en su recurso como en el procedimiento administrativo previo, la Comisión se ha limitado a reprochar a la parte demandada el no haber adaptado su Derecho interno a las exigencias del artículo 10 de la Directiva. Por lo tanto, la Comisión, que admite que el apartado 1 del artículo 4 del TrinkwV, en su versión modificada, concuerda ya textualmente con el artículo 10, antes citado, no puede, sin ampliar el objeto del presente recurso, reprochar a la demandada el haber incumplido en la práctica los términos de un Reglamento que es posterior a la fecha de interposición del recurso.
22 De lo que antecede resulta que el motivo basado en que las autoridades alemanas no respetan, en la práctica, las exigencias del artículo 10 de la Directiva no es pertinente en el marco del presente recurso por incumplimiento, y debe, por tanto, declararse su inadmisibilidad.
Falta de notificación de las excepciones, prescrita por el apartado 1 del artículo 9 y por el apartado 3 del artículo 10 de la Directiva
23 La Comisión destaca que el TrinkwV, en su versión inicial, no imponía a las autoridades competentes de los Laender ninguna obligación de comunicar a las autoridades federales las excepciones concedidas en virtud del TrinkwV, a pesar de que sólo tal comunicación, por parte de los Laender, permite al Estado federal cumplir su obligación de notificar a la Comisión dichas excepciones, conforme a los requisitos y dentro de los plazos señalados en el apartado 1 del artículo 9 y en el apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
24 El Gobierno alemán niega esta imputación. Alega, en primer lugar, que las condiciones de concesión de excepciones a los valores límites, previstas en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva, fueron notificadas a la Comisión al comunicarle el texto del TrinkwV de 22 de mayo de 1986, que explica los motivos de la adopción de los parámetros correspondientes al amonio, al potasio, al magnesio y al sulfato. Añade, no obstante, que hasta la fecha no se ha concedido ninguna excepción al amparo de la disposición antes citada.
25 El Gobierno alemán aduce después que la Directiva no exige que se contemple, en la legislación interna, la obligación de notificar prevista en el apartado 1 del artículo 9 y en el apartado 3 del artículo 10, habida cuenta de que esta obligación resulta directamente de la Directiva. En lo que respecta a la obligación de las autoridades de los Laender de notificar al Gobierno federal, no viene impuesta por la Directiva y, en cualquier caso, carece de utilidad por cuanto es consecuencia del principio de lealtad hacia el Bund (Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens).
26 El Gobierno alemán alega, por último, que, de cualquier modo, el apartado 3 del artículo 4 del TrinkwV, en la versión del Reglamento de 5 de diciembre de 1990, cumple las exigencias de la Directiva.
27 No puede acogerse esta alegación.
28 En primer lugar, la obligación de informar impuesta en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva no se cumple mediante la comunicación de los parámetros a que debe obedecer cada excepción y de las razones que han llevado a su adopción. La obligación de que se trata persigue que la Comisión pueda valorar si las excepciones individualmente concedidas respetan los requisitos establecidos por el artículo 9 de la Directiva y, en consecuencia, no queda satisfecha mediante la mera comunicación del texto del TrinkwV.
29 En segundo lugar, el motivo de la Comisión hace referencia no a la falta absoluta de adaptación del Derecho interno al apartado 1 del artículo 9 y al apartado 3 del artículo 10 de la Directiva, sino a la falta de medidas concretas que permitan a las autoridades nacionales competentes informar a la Comisión conforme a lo previsto por la Directiva, es decir, en especial, dentro de los plazos señalados. Ahora bien, como ha manifestado la Comisión, el principio de lealtad hacia el Bund no basta para garantizar que el Gobierno federal obtenga, dentro del plazo señalado, las informaciones relativas a las excepciones concedidas por los Laender. Por otra parte, la Comisión ha proporcionado, en este sentido, sin que haya habido objeciones al respecto, varios ejemplos de retrasos producidos en la comunicación de informaciones a las autoridades federales.
30 En tercer lugar, el Gobierno alemán no puede ampararse en las modificaciones introducidas en su normativa después del plazo fijado por el Dictamen motivado.
31 En todo caso, la nueva normativa tampoco es conforme con la Directiva. En efecto, aunque ahora la obligación de notificar figure en el apartado 3 del artículo 4 del TrinkwV, de la Sección III del Anexo 4 de dicho Reglamento, resulta que esta obligación no afecta a las excepciones referidas a ciertos parámetros, cuando los excesos obedecen a factores geológicos, hasta alcanzar una cierta cantidad máxima. Se trata, pues, en tales casos, de excepciones de orden general que, por las razones aducidas en el apartado 28, no cumplen las exigencias de la Directiva.
32 De lo anteriormente expuesto se deduce que procede estimar el motivo basado en la falta de notificación de las excepciones exigida por el apartado 1 del artículo 9 y por el apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
Falta de notificación de las excepciones específicas a determinadas concentraciones máximas admisibles
33 La Comisión desistió de este motivo en lo que se refiere a las excepciones que el TrinkwV establece para el hierro y la plata, que fueron suprimidas por el Reglamento de 5 de diciembre de 1990, antes citado. El presente motivo se limita, por tanto, a la falta de medidas que permitan proporcionar a la Comisión las informaciones previstas en el apartado 1 del artículo 9 dentro de los plazos señalados en esta disposición.
34 Este motivo que se confunde con el anterior, no puede ser objeto de una apreciación distinta por parte del Tribunal de Justicia.
35 En atención a las consideraciones que preceden, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al admitir, hasta el 1 de enero de 1991, la posibilidad de autorizar excepciones a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, en condiciones no previstas en el apartado 1 del artículo 10 de esta Directiva, y al no establecer la obligación por parte de los Laender de comunicar las excepciones concedidas a fin de garantizar el respeto del apartado 1 del artículo 9 y del apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
Decisión sobre las costasCostas
36 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al admitir, hasta el 1 de enero de 1991, la posibilidad de autorizar excepciones a la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, en condiciones no previstas en el apartado 1 del artículo 10 de esta Directiva, y al no establecer la obligación por parte de los Laender de comunicar las excepciones concedidas a fin de garantizar el respeto del apartado 1 del artículo 9 y del apartado 3 del artículo 10 de la Directiva.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
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