INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-258/89 ( *1 )
I. Hechos y fase esenta
1. Marco jurídico
1.
Con vistas a garantizar la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas, el Consejo adoptó, el 25 de enero de 1983, el Reglamento (CEE) n° 170/83, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56). El artículo 3 del Reglamento prevé, entre otras cosas, que cuando, para una especie o especies de la misma familia, se compruebe la necesidad de limitar el volumen de las capturas, el total admisible de las capturas por existencias o grupo de existencias (en lo sucesivo, «TAC») así como la parte disponible para la Comunidad serán establecidas cada año. Según el artículo 4, el volumen de las capturas disponibles para la Comunidad será repartido entre los Estados miembros de manera que se garantice a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades ejercidas en cada una de las existencias consideradas (en lo sucesivo, «cuota»).
Sobre esta base, el Consejo fija cada año, por vía de Reglamento, los TAC y las cuotas de pesca disponibles para los Estados miembros. Los Reglamentos establecen las zonas en las que pueden pescarse los TAC y cuotas conforme a la delimitación de subzonas y divisiones estadísticas de pesca en el Atlántico nororiental realizada por el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) y conforme a las zonas delimitadas por el Comité de las Pesquerías del Atlántico Centro-Oriental (COPACE).
En cuanto a España se refiere, el artículo 161 del Acta de adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas (DO 1985, L 302) establece la cuota que debe asignarse a España del total admisible de capturas para determinadas poblaciones y en determinadas zonas. Según el apartado 4 del artículo 161, las posibilidades de pesca determinadas para España y las cuotas que de ellas resulten para los demás Estados miembros se fijarán anualmente de conformidad con el Reglamento n° 170/83.
2.
El sistema de TAC y de cuotas se acompaña de determinadas medidas de control. Las disposiciones al efecto figuraban en los artículos 6 a 9 del Reglamento (CEE) n° 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 220, p. 1; EE 04/01, p. 230). Este fue sustituido por el Reglamento (CEE) n° 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1).
El artículo 9 de ambos Reglamentos precitados establece la obligación de los Estados miembros de registrar todas las descargas de poblaciones o grupos de poblaciones sometidas a un TAC o a una cuota realizadas por barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro o que estén registrados en un Estado miembro, y de notificar a la Comisión los datos recibidos. Los artículos 6, 7 y 8 de ambos Reglamentos prevén la obligación, por parte de los capitanes de los barcos de pesca, de realizar declaraciones de descarga y de trasbordo o de capturas existentes a bordo de los stocks sometidos a TAC o cuota al Estado de descarga y al Estado de abanderamiento respectivamente, e imponen a ambos la obligación de adoptar las medidas necesarias para comprobar la exactitud de las declaraciones recibidas.
El artículo 5 del Reglamento n° 2241/87 establece la obligación de que los capitanes de los barcos de pesca que enarbolen el pabellón de un Estado miembro y que pesquen especies de una población o grupo de poblaciones sometidas a un TAC o a cuota lleven un diario de a bordo en el que se indicarán las cantidades capturadas de cada especie y mantenidas a bordo, la fecha y el lugar de dichas capturas con referencia a la zona más pequeña para la que se haya fijado y gestionado un TAC o una cuota, así como el tipo de artes utilizadas. Inscripciones cuya exactitud deberá ser comprobada por parte de los Estados miembros.
El artículo 11 del Reglamento n° 2241/87 impone a los Estados miembros, como anteriormente lo hacía el artículo 10 del Reglamento n° 2057/82, la obligación de prohibir provisionalmente a los barcos que enarbolan su pabellón la pesca de stocks sometidos a cuota, lo cual debe efectuarse en el momento oportuno para garantizar que no se sobrepase la cuota en cuestión.
Finalmente, los artículos 1 de ambos Reglamentos establecen la obligación de las autoridades competentes de un Estado miembro de incoar una acción penal o administrativa para sancionar el incumplimiento de la normativa en vigor relativa a las medidas de conservación y de control.
2. Antecedentes del litigio
3.
Las misiones de los Inspectores de la Comisión en 1986 y 1987 pusieron de manifiesto que la Administración española no registró en esos años las capturas de las especies sometidas a TAC o a cuotas que se pescaron en ciertas divisiones CIEM fuera del límite de las 200 millas de la zona de pesca de la Comunidad. Por otra parte, observaron desembarcos ilegales de ciertas especies, declaradas como si hubieran sido pescadas en el conjunto de las divisiones CIEM VI y VII, pero fuera de las 200 millas, cuando resulta que España no dispone de cuotas de tales especies en las zonas mencionadas. Sin embargo, en el caso de estos desembarques, las autoridades españolas no incoaron acción penal o administrativa alguna al respecto.
A continuación, en la reunión entre los servicios de la Dirección General de Pesca de la Comisión y los representantes de la Administración española, celebrada el 23 de abril de 1987, las autoridades españolas expusieron la tesis de que la pesca sigue siendo libre en las aguas internacionales no sometidas a las disposiciones de convenios internacionales específicos y que, por consiguiente, las cuotas comunitarias no son aplicables en las partes de las divisiones CIEM situadas más allá del límite de la zona de pesca comunitaria.
4.
La Comisión no aceptó esta tesis de las autoridades españolas. En su opinión, los Reglamentos que fijan el TAC y las cuotas los establecen para la totalidad de las divisiones o subdivisiones CIEM, salvo excepciones expresamente mencionadas. Por ello, la Comisión estimó que España no había respetado las disposiciones pertinentes de los Reglamentos n° 2057/82 y n° 2241/87. En consecuencia, mediante carta de 28 de septiembre de 1987, requirió al Gobierno español, de conformidad con el artículo 169 del Tratado, para que presentara sus observaciones.
Mediante carta de 28 de octubre de 1987, el Gobierno español contestó a dicho requerimiento. Negó haber incumplido sus obligaciones, ya que, en su opinión, la competencia de la Comunidad no se extiende, salvo acuerdo internacional, fuera de las 200 millas correspondientes a la zona económica exclusiva de los Estados miembros.
5.
Ante esta respuesta, la Comisión emitió el 26 de octubre de 1988 un dictamen motivado, y requirió al Reino de España a fin de que adoptase las medidas necesarias para atenerse al mismo en el plazo de un mes a partir de su notificación.
El Gobierno español transmitió a la Comisión el 9 de diciembre de 1988 una comunicación en la que mantenía la misma tesis que en su respuesta a la carta de requerimiento.
Por todo ello, la Comisión decidió formular el presente recurso.
3. Fase escrita del procedimiento
6.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 1989.
Mediante auto de 17 de enero de 1990, el Tribunal de Justicia admitió la intervención del Gobierno del Reino Unido en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
7.
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al no aplicar a las capturas de poblaciones o de grupos de poblaciones sometidas a un TAC o a una cuota, efectuadas fuera de la zona de pesca de la Comunidad, las medidas de control establecidas por el Reglamento (CEE) n° 2057/82 y, en particular, por sus artículos 1, 6 a 9 y 10, así como por el Reglamento (CEE) n° 2241/87 y, en particular, por sus artículos 1, 5 a 9 y 11, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
—
Condene en costas al Reino de España.
El Reino Unido, parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare, según lo solicitado por la Comisión en su recurso, que, al no aplicar las pertinentes medidas de control establecidas en los Reglamentos (CEE) n° 2057/82 y n° 2241/87, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
—
Condene al Reino de España al pago de las costas del Reino Unido.
El Reino de España, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime la demanda interpuesta por la Comisión.
—
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
8.
En primer lugar, la Comisión recuerda que los argumentos expuestos por parte del Reino de España giran esencialmente en torno a la competencia comunitaria para adoptar normas de conservación de los recursos de pesca, consistentes en particular en la limitación de capturas en aguas marítimas exteriores a la zona de pesca de la Comunidad.
Para demostrar que existe tal competencia, procede la Comisión a un análisis detallado de las disposiciones contenidas en el Tratado, de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia y de la práctica legislativa de la Comunidad. Según la Comisión, de dicho análisis resulta que la Comunidad tiene plena competencia para adoptar disposiciones autónomas por las que se establezcan limitaciones a las capturas en alta mar. El análisis de la Comisión se puede resumir como sigue.
9.
En virtud del apartado 4 del artículo 38 del Tratado el funcionamiento y el desarrollo del mercado común para los productos de la pesca debe ir acompañado del establecimiento de una política común de pesca. Tal política tiene, entre otros objetivos (artículo 39 del Tratado), los de asegurar el desarrollo racional de la producción pesquera y el empleo óptimo de los factores de producción y garantizar la seguridad de los abastecimientos. Para conseguir estos objetivos, añade la Comisión, el apartado 2 del artículo 43 confiere al Consejo la facultad de adoptar Reglamentos y Directivas o de tomar Decisiones.
A continuación, recuerda la Comisión que la pesca constituye un actividad económica peculiar que, por su propia naturaleza móvil, se ejerce en las aguas marítimas de diferentes Estados miembros y de terceros países y en alta mar. La producción de los productos pesqueros depende de los ritmos biológicos de reproducción de los stocks. Para mantener esta producción resulta necesario establecer un régimen de conservación de estos recursos en el lugar donde se hallen, sea dentro o fuera de la zona de pesca de la Comunidad. Por ello, la extensión de la competencia de la Comunidad a las actividades pesqueras, cualquiera que sea la zona en la que se realicen, es una condición esencial para la consecución de los objetivos de la política común de pesca.
Según la Comisión, la competencia comunitaria en materia pesquera presenta por lo tanto dos aspectos: ratione materiae, se extiende a los recursos biológicos del mar en las aguas bajo soberanía o jurisdicción de los Estados miembros y cubre todas las actividades de pesca en estas aguas; ratione personae, la competencia se extiende a todas las actividades de pesca de los pescadores y navios de los Estados miembros tanto en la zona de pesca de la Comunidad como en alta mar e incluso en el interior de las zonas de pesca de los terceros países. En estos dos últimos casos, la competencia de la Comunidad se ejerce conforme a las normas del Derecho internacional.
10.
En cuanto a la jurisprudencia, la Comisión se refiere en primer lugar a la sentencia de este Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1976, Kramer (asuntos acumulados 3, 4 y 6/76, Rec. p. 1279). En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que:
«Conviene precisar que, si bien el artículo 5 del Reglamento n° 2141/70 sólo es aplicable a una zona de pesca geográficamente limitada, resulta sin embargo del artículo 102 del Acta de adhesión, del artículo 1 del citado Reglamento y, por otra parte, de la naturaleza misma de las cosas que la competencia normativa ratione materiae de la Comunidad se extiende igualmente —en la medida en que los Estados disponen de una competencia análoga en virtud del Derecho internacional público— a la pesca en alta mar.»
A propósito de esta sentencia, observa además la Comisión que el razonamiento del Tribunal de Justicia revela que la extensión de la competencia de la Comunidad a las actividades de los pescadores y de los navios comunitarios en alta mar, como competencia «en el foro interno», es una premisa de la competencia implícita de la Comunidad para concluir acuerdos internacionales, es decir, de la competencia «en el foro externo». Por otra parte, según la Comisión, la competencia «en el foro externo» implica una competencia «en el foro interno».
A continuación, la Comisión se refiere a la sentencia de este Tribunal de Justicia de 16 de febrero de 1978, Comisión/Irlanda (asunto 61/77, Rec. p. 417), en la que el Tribunal de Justicia precisaba que la competencia de la Comunidad para adoptar medidas de conservación podía manifestarse tanto en forma de normas autónomas como en forma de compromisos contractuales con terceros Estados o en el marco de organizaciones internacionales. Observa al respecto la Comisión que parece difícil mantener que la competencia para actuar de forma autónoma tenga un ámbito territorial diferente de la competencia para actuar de forma convencional.
En tercer lugar, invoca la Comisión la sentencia de este Tribunal de Justicia de 3 de julio de 1979, Van Dam (asuntos acumulados 185/78 a 204/78, Van Dam Rec. p. 2345). La Comisión deduce de ella que la competencia para adoptar medidas autónomas, cuyo ámbito se extiende más allá de la zona de las 200 millas, cae dentro de la competencia comunitaria.
Finalmente, la Comisión se remite a la sentencia de este Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1989, España/Comisión y Francia/Comisión (asuntos acumulados 6/88 y 7/88, Rec. p. 3639), en que el Tribunal se pronunció sobre el ámbito de aplicación del Reglamento n° 170/83, sin seguir en este punto las conclusiones del Abogado General, eludiendo toda referencia a una posible limitación de este ámbito a la zona de pesca de la Comunidad.
11.
En cuanto a la práctica legislativa, la Comisión distingue tres grandes categorías de instrumentos.
En primer lugar, analiza las normas fundamentales de la política común de pesca, como son el Reglamento (CEE) n° 2141/70 del Consejo, de 20 de octubre de 1970, relativo al establecimiento de una política común de estructuras en el sector pesquero; el Reglamento n° 2142/70 del Consejo, de 20 de octubre de 1970, por el que se establece una organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (DO L 236, pp. 1 y 5); el artículo 102 del Acta de adhesión del Reino de Dinamarca, de Irlanda, del Reino de Noruega y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte; el Reglamento (CEE) n° 811/76 del Consejo, de 6 de abril de 1976, por el que se establece una autorización temporal de determinados regímenes de cuotas de captura en el sector pesquero (DO L 94, p. 1), y el Reglamento n° 170/83, antes citado. Según la Comisión, ninguno de estos textos contiene una limitación del ámbito de aplicación a la zona de pesca de la Comunidad, al menos en lo que se refiere al régimen de conservación y de gestión de los recursos de la pesca. Por el contrario, continúa la Comisión, estos textos definen su ámbito con tal amplitud que forzosamente debe entenderse como extendido a las aguas externas a la zona de las 200 millas. El ámbito de aplicación únicamente está limitado a las aguas territoriales de los Estados miembros en lo referente al principio de igualdad de acceso a las aguas y a los fondos de pesca.
12.
En segundo lugar, la Comisión se refiere a los numerosos acuerdos internacionales en materia de pesca en los que es parte la Comunidad. La Comisión estima que la competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar tales acuerdos es una prueba más de la extensión de la competencia comunitaria fuera de la zona de pesca de la Comunidad. Observa la Comisión que si la Comunidad es competente para adoptar normas por la vía convencional, no se comprende qué razones impedirían ejercer su competencia para adoptar esas normas por vía directa o autónoma.
13.
En tercer lugar, la Comisión expone una práctica legislativa bien establecida de adopción de normas de carácter autónomo cuyo ámbito alcanza la zona de alta mar. Se trata en especial de Reglamentos aprobados en virtud del Reglamento de base n° 170/83, que limitan las capturas mediante el establecimiento de TAC y de cuotas. Las razones que explican tal normativa son evidentes, según la Comisión. La razón esencial de estas medidas es la conservación de los recursos pesqueros explotados por los pescadores comunitarios. Por otra parte, también se adoptan en ejecución del conjunto de normas internacionales sobre la conservación de los recursos del mar. Ahora bien, los recursos pesqueros constituyen stocks biológicos que pueden evolucionar dentro y fuera de la línea de demarcación de la zona de pesca de la Comunidad o parcialmente dentro y parcialmente fuera. Las medidas de limitación del esfuerzo pesquero, continúa la Comisión, para ser efectivas deben referirse al stock en su conjunto, donde quiera que se encuentre. Por otra parte, la extensión de los TAC y de las cuotas a alta mar se justifica también por imperativos de control y por la necesidad de reducir el riesgo de que se declaren fraudulentamente como procedentes de alta mar capturas que tengan lugar en la zona comunitaria.
14.
Finalmente, subraya la Comisión que las medidas comunitarias de limitación de las capturas son las únicas que tiene a su disposición la Comunidad para salvaguardar el buen funcionamiento del régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos pesqueros. Cualquier otro sistema se considera impracticable por la Comisión.
15.
El Reino Unido se adhiere plenamente a la argumentación de la Comisión. En su escrito se dedica especialmente a examinar las serias dificultades prácticas que acarrearía a la política común de pesca la aceptación de la tesis del Gobierno español conforme a la cual la competencia de la Comunidad en materia de medidas de conservación está limitada a la zona de pesca comunitaria.
16.
El Gobierno español rechaza, en primer lugar, la interpretación que se da por la Comisión a la citada sentencia Kramer. En su opinión, esta sentencia reconoce únicamente la competencia de la Comunidad para contraer compromisos internacionales relativos a la conservación de los recursos marinos. No cabe, según el Gobierno español, deducir de esta sentencia la competencia para regular la pesca en alta mar de manera autónoma.
En cuanto a la sentencia dictada en el asunto 61/77, antes citada, según el Gobierno español, tampoco apoya la tesis de la Comisión. Esta sentencia no es, en opinión de la parte demandada, sino un simple recordatorio de la jurisprudencia anterior, en concreto, de la sentencia «Kramer».
Opina el Gobierno español que tampoco viene al caso la sentencia dictada en los asuntos acumulados 6/88 y 7/88, antes citada. Estima el Gobierno español que esta sentencia declara simplemente que la limitación de las capturas puede establecerse por vía doble, a saber, por Reglamentos y por Acuerdos internacionales, sin especificar, sin embargo, en qué tipo de aguas, porque está claro que si se trata de aguas comunitarias la limitación se hará mediante Reglamentos y si son aguas de terceros países, mediante Acuerdos internacionales.
17.
Alega a continuación el Gobierno español que de los Reglamentos analizados por la Comisión no resulta que la Comunidad tenga competencia para legislar fuera de las aguas comunitarias. Al contrario, por ejemplo, el artículo 5 del Reglamento n° 2141/70, antes citado, se refiere específicamente «al ejercicio de la pesca en las aguas marítimas de los Estados miembros». Según el Gobierno español, la Comisión extrae de estos textos conclusiones excesivas en cuanto a la competencia de la Comunidad. En apoyo de su punto de vista, el Gobierno español se remite a las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en los asuntos acumulados 6/88 y 7/88, antes citados. Recuerda el Gobierno español que el Abogado General consideró entre otras cosas que «el régimen comunitario de conservación y gestión fue concebido como un conjunto de medidas destinadas esencialmente a ser aplicadas en las aguas comunitarias, sin perjuicio de lo establecido expresamente en relación con los derechos de pesca previstos en el ámbito de determinados acuerdos bilaterales o multilaterales». Según el Abogado General, el uso ulterior y en ciertos casos del sistema de limitación de las capturas en forma de TAC o de cuotas en alta mar no significa que se haya modificado la concepción inicial, sino que se tienen en cuenta los resultados de las consultas efectuadas en el ámbito de determinados acuerdos bilaterales y multilaterales.
18.
En cuanto a la alegación de la Comisión basada en la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales, el Gobierno español estima que este argumento no se refiere al tema controvertido. Mantiene el Gobierno español que, en efecto, no discute ni ha discutido nunca la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales en materia pesquera.
19.
En cuanto al Acta de adhesión, el Gobierno español precisa que España negoció el acceso a las aguas comunitarias, pero no el acceso a las aguas internacionales, según resulta del artículo 156 del Acta de adhesión. En consecuencia, en su opinión, la flota española tiene libre acceso a las aguas libres y a los recursos que se encuentran en las mismas. Tal libre acceso a los recursos de alta mar también puede deducirse, alega, del artículo 161 del Acta de adhesión. Según el Gobierno español, este artículo sólo se refiere a las aguas comunitarias.
20.
Finalmente, el Gobierno español discute que la limitación autónoma del esfuerzo de pesca, aplicable a los barcos comunitarios fuera de su zona de pesca, sea un instrumento útil para la obtención del objetivo de conservación de los recursos pesqueros, dado que, si la Comunidad establece limitaciones autónomas al respecto, mientras que las flotas de terceros países actúan libremente, no se estará beneficiando el objetivo de conservación de la riqueza piscícola sino, más bien, perjudicando a los barcos comunitarios en beneficio de los buques de pesca de terceros países.
P. J. G. Kapteyn
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: español.
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