INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-170/89 ( *1 )
I. Hechos
Mediante anuncio de 14 de enero de 1989 (DO C 11, p. 9), la Comisión informó de la apertura de un procedimiento antidumping relativo a determinadas importaciones de casetes de audio compactas y de cintas de casete de audio originarias de Japón, la República de Corea y Hong Kong.
Mediante carta de 13 de marzo de 1989, la parte demandante, el Bureau européen des unions de consommateurs (en lo sucesivo, «BEUC»), que representa los intereses de los consumidores ante las Instituciones comunitarias, solicitó ser escuchado por la Comisión en dicho procedimiento, presentar observaciones escritas y, con el fin de facilitar la presentación de dichas observaciones, consultar el expediente de la Comisión y recibir comunicación de la información no confidencial comunicada por las restantes partes en el transcurso del procedimiento.
Mediante carta telecopiada de 15 de marzo de 1989, la Comisión señaló que estaba dispuesta a tomar en consideración cualquier observación escrita de BEUC, así como a escucharle. No obstante, declaró que, con arreglo a la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2423/88 del Consejo, de 11 de julio de 1988, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (DO L 209, p. 1 ; en lo sucesivo, «Reglamento antidumping»), el derecho a consultar el expediente no confidencial está reservado a «quien haya presentado la queja, así como [a] los importadores y exportadores notoriamente afectados y [a] los representantes del país exportador». Por consiguiente, no podía tramitar la solicitud de BEUC de examinar el expediente no confidencial y la información comunicada por cualquiera de las partes.
II. Procedimiento
El recurso de BEUC se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de mayo de 1989.
Mediante auto de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia admitió la intervención del Consejo de las Comunidades Europeas en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Las observaciones del Consejo fueron presentadas el 22 de noviembre de 1989.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Pretensiones de las partes
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia:
«1)
Con arreglo a los artículos 173 y 174 del Tratado CEE, declare que es nula y sin valor ni efecto alguno la decisión de la Comisión recogida en carta dirigida al demandante de 15 de marzo de 1989, en la medida en que, mediante dicha decisión, la Comisión deniega al demandante la autorización para examinar el expediente no confidencial de la Comisión y la información comunicada por cualquiera de las partes en el procedimiento antidumping relativo a las importaciones de casetes de audio compactas y de cintas de casete de audio originarias de Japón, la República de Corea y Hong Kong.
2)
Con arreglo al artículo 184 del Tratado CEE, declare la inaplicabilidad de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2423/88 del Consejo, en la medida en que pretende prohibir o puede ser interpretado como si prohibiera al demandante examinar el expediente no confidencial de la Comisión y la información aportada por cualquiera de las partes en el transcurso del procedimiento antidumping en relación con las importaciones de casetes de audio compactas y de cintas de casete de audio originarias de Japón, la República de Corea y Hong Kong.
3)
Condene en costas a la Comisión.»
La parte demandada, apoyada por la pane coadyuvante, solicita al Tribunal de Justicia:
«Acuerde la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, lo desestime por infundado y condene en costas a la parte demandante.»
IV. Motivos y alegaciones de las partes
1) Sobre la admisibilidad
a) La crítica a la carta telecopiada de 15 de marzo de 1989
La Comisión estima que, por lo que se refiere a la crítica contra la carta de 15 de marzo de 1989, debe declararse la inadmisión del recurso: al no ser la carta una decisión a efectos del artículo 189 del Tratado, no podrá ser objeto de recurso a tenor del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado. La carta se limita a informar a BEUC de la opinión de la Comisión sobre la situación jurídica resultante de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento antidumping y no puede surtir el más mínimo efecto jurídico. No puede declararse la admisibilidad de un recurso dirigido contra tal expresión por escrito de una opinión (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex/Comisión, 133/79, Rec. p. 1299). La Comisión pone de relieve a este respecto que no puede declararse la admisibilidad de un recurso interpuesto por BEUC contra un Reglamento adoptado a raíz del procedimiento antidumping de que se trata, porque BEUC no resulta afectado directa e individualmente por tal medida (véase la sentencia de 21 de febrero de 1984, Allied Corporation, asuntos acumulados 239/82 y 275/82, Rec. p. 1005).
BEUC considera que la cuestión de si la carta es o no una decisión depende de la cuestión de fondo. Si tiene derecho, como afirma, a consultar el expediente no confidencial, la carta influye claramente sobre su situación jurídica y perjudica a sus intereses : le ha impedido, de hecho, ejercer tal derecho. Cuando la interpretación de una disposición comunitaria surte el efecto de impedir el ejercicio de los derechos procesales, deberá poder ser controlada con arreglo al artículo 173 del Tratado (véase la sentencia de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión, asuntos acumulados 166/86 y 220/86, Rec. p. 6473).
En opinión de BEUC, hay una distinción en función de la materia entre el presente asunto y el asunto Sucrimex, citado por la Comisión. En este último asunto, la aplicación de las disposiciones que habían sido objeto de interpretación por parte de la Comisión era competencia de los Estados miembros, no teniendo la Comisión la posibilidad de expresar su opinión. Por el contrario, las investigaciones antidumping son competencia de la Comisión. Además, en el asunto Sucrimex, la demandante hubiera podido impugnar ante el órgano jurisdiccional nacional cualquier decisión de las autoridades competentes que adoptase la interpretación de la Comisión. En el presente caso, BEUC no puede actuar ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
En su duplica, la Comisión recuerda que la carta considerada como una decisión por el Tribunal de Justicia en la sentencia Irish Cement era una negativa a iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, al haber considerado la Comisión que no procedía iniciar un procedimiento. Según la Comisión, se trataba, pues, del ejercicio de una facultad discrecional, concedida por el Tratado. Por el contrario, en el presente asunto, el Reglamento antidumping impedía a la Comisión tramitar la solicitud de BEUC.
b) La crítica contra la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento n° 2423/88
La Comisión alega que el artículo 184 sólo puede invocarse en el marco de un recurso fundado en otra disposición del Tratado. Dado que el recurso que tiene por objeto la carta de 15 de marzo de 1989 según la Comisión no debería admitirse, dejaría de existir una base jurídica sobre la cual fundar una declaración de inaplicabilidad de la letra a) del apartado 4 del artículo 7. En opinión de la Comisión, el recurso constituye, por tanto, un intento encubierto de impugnar la validez de dicha disposición.
BEUC contesta que sólo impugna la validez de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento antidumping en la medida en que constituye la base jurídica de la posición adoptada por la Comisión en su carta de 15 de marzo de 1989 (véase la sentencia de 11 de julio de 1985, Salerno/Comisión y Consejo, asuntos acumulados 87/77, 130/77, 22/83 y 10/84, Rec. p. 2525). Si el Tribunal de Justicia decide que la referida disposición no es exhaustiva cuando enumera las personas facultadas para consultar el expediente no confidencial, no será necesario recurrir al artículo 184 del Tratado. Por el contrario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia decida que la formulación de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 es exhaustiva, pero que una norma jurídica general confiere a BEUC el derecho a consultar el expediente no confidencial, sería necesario recurrir a una declaración de inaplicabilidad.
2) Sobre el fondo
a) Violación por parte de la Comisión de un principio fundamental del Derecho comunitario
Según BEUC, un principio fundamental del Derecho comunitario (en lo sucesivo, «principio fundamental») exige que, antes de la adopción de cualquier medida o decisión individual que pueda afectar directamente a los intereses de un particular, éste tenga derecho a ser escuchado por la autoridad responsable y, con arreglo a una norma que forma parte integrante de dicho principio, para permitirle ejercer efectivamente dicho derecho, la persona de que se trata tiene derecho a ser informada de los hechos y consideraciones conforme a los cuales se propone actuar la autoridad. Señala BEUC que dicho principio aparece confirmado, en particular, en las conclusiones del Abogado General Sr. Warner en el asunto 113/77, NTN Toyo Bearing Company/Consejo (Rec. 1979, pp. 1185 y ss., especialmente p. 1261), y reflejado actualmente en los apartados 4, letra a), y 5 del artículo 7 del Reglamento antidumping. Dichas disposiciones están redactadas en los siguientes términos :
«4.
a)
Quien haya presentado la queja, así como los importadores y exportadores notoriamente afectados y los representantes del país exportador, tendrán acceso a todas las informaciones facilitadas a la Comisión por cualquiera de las partes afectadas por la investigación, con excepción de los documentos internos preparados por las autoridades de la Comunidad o de los Estados miembros, en la medida en que dichas informaciones sean relevantes para la defensa de sus intereses, no sean confidenciales con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8 y sean utilizadas por la Comisión en la investigación. A tal fin, dirigirán una solicitud por escrito a la Comisión, indicando las informaciones que solicitan.
5.
La Comisión podrá oír a las partes interesadas. Estas deberán ser oídas cuando lo hayan solicitado por escrito en el plazo fijado en el anuncio publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, demostrando que son efectivamente partes interesadas que pueden verse afectadas por el resultado del procedimiento y que existen razones concretas para que sean oídas de palabra.»
BEUC estima que el derecho a informarse no se limita a los elementos aceptados definitivamente por la Comisión; por el contrario, deberá permitir a las partes interesadas participar efectivamente en todas las fases del procedimiento. El derecho a ser informado implica por consiguiente el acceso, en cualquier momento, al expediente no confidencial.
A juicio de BEUC, la enumeración en la letra a) del apartado 4 del artículo 7 de las partes autorizadas a consultar el expediente no confidencial no es exhaustiva. Dicha disposición no prohibe pues a la Comisión, al contrario de lo que ella afirma, tramitar la solicitud de BEUC. No obstante, si bien la interpretación que da la Comisión de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 resulta ser exacta, está en contradicción con el principio fundamental y debe declararse su inaplicabilidad, con arreglo al artículo 184 del Tratado.
BEUC admite que para poder invocar el principio fundamental deberá probar que la adopción de una medida antidumping dirigida a las importaciones de casetes de audio compactas y de cintas de casete de audio originarias de Japón, la República de Corea y Hong Kong es una medida individual que puede perjudicar directamente a sus intereses. Señala que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una organización constituida para la defensa de los intereses colectivos de una categoría de justiciables no puede considerarse afectada directa e individualmente por un acto que afecta a los intereses generales de dicha categoría (por ejemplo, sentencia de 8 de mayo de 1975, Union syndicale/Consejo, 72/74, Rec. p. 401).
BEUC invoca sin embargo la sentencia de 2 de febrero de 1988 en el asunto Van der Kooy (asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219), del que resulta que, en determinadas circunstancias, el Tribunal de Justicia considerará que una asociación que representa intereses colectivos puede resultar afectada directa e individualmente por un procedimiento que obliga a la Comisión a ponderar los intereses de las diversas partes. En el presente caso, BEUC resulta afectado directa e individualmente.
BEUC se considera afectado directamente porque el procedimiento antidumping debe ponderar los intereses de tres grupos diferentes: los exportadores e importadores del producto, los productores del producto similar en la Comunidad y los intereses de la Comunidad en general; sólo puede establecerse un derecho antidumping si los «intereses de la Comunidad exigen una acción» (véanse el apartado 1 del artículo 11 y el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento antidumping).
Según BEUC, los intereses de la Comunidad exigen el establecimiento de un equilibrio entre la necesidad de mantener una producción pujante en la Comunidad, la de permitir a los consumidores disfrutar de precios bajos en los mercados mundiales y la de mantener una competencia leal en el mercado de la Comunidad.
A falta de una industria de transformación intermedia, el establecimiento de un derecho antidumping afecta directamente a los intereses de los consumidores.
Por lo que se refiere a la cuestión de si resulta individualmente afectado por el procedimiento antidumping, BEUC precisa con carácter previo que una gran parte de los consumidores no pueden alegar otro interés que el derivado de su condición objetiva de consumidores. Según la jurisprudencia Van der Kooy, procede declarar la inadmisibilidad de su recurso. Los consumidores que pueden alegar un interés individual tienen tan sólo un peso insignificante en términos económicos. En cambio, BEUC tiene un interés individual, por cuatro motivos:
i) Su función específica en la Comunidad por lo que respecta a los intereses de los consumidores
BEUC recuerda que forma parte del Comité consultivo de los consumidores creado por la Decisión 80/1087/CEE de la Comisión, de 16 de octubre de 1980 (DO L 320, p. 33; EE 15/02, p. 213). El interés de BEUC no se limita a las preocupaciones de precios inmediatas experimentadas por el consumidor medio, sino que engloba las cuestiones de orientación general.
ii) Su función específica por lo que respecta a los soportes de sonido
BEUC señala que la Comisión le ha autorizado a presentar observaciones escritas sobre el proyecto de creación de una exacción generalizada sobre los dispositivos de grabación vírgenes y le invitó a participar en las audiencias sobre la protección de derechos de autor mediante la incorporación de dispositivos de borrado en los sistemas de grabación.
iii) Su participación activa en el procedimiento antidumping
Para poder estar en condiciones de prestar su contribución al debate, BEUC estima que necesita consultar el expediente no confidencial de la Comisión. Quiere velar por que el denunciante, el Consejo Europeo de Federaciones de la Industria Química (CEFIQ) responda a cualquier cuestión no contestada. En particular, BEUC desea formular preguntas en relación con el perjuicio sufrido por la industria comunitaria y los métodos empleados por CEFIQ para determinar el precio medio de la producción de la Comunidad, las cuotas de mercado y los costes de producción.
iv) La representación adecuada de los intereses de la Comunidad
BEUC considera que los intereses de la Comunidad deben estar protegidos en el procedimiento antidumping con garantías procesales equivalentes a las concedidas a los exportadores y a los productores comunitarios. Le parece que dichos intereses sólo pueden expresarse a través de un órgano representativo como BEUC. Quizás pueda admitirse la postura de que los consumidores deben organizarse en cooperativas de compra o en asociaciones que representen el producto concreto, con el fin de probar que han resultado afectados individualmente. A juicio de BEUC dichas soluciones son, sin embargo, poco razonables y prácticas.
BEUC afirma que la única manera satisfactoria de ofrecer garantías procesales capaces de proteger los intereses de la Comunidad es la de reconocer que BEUC está directa e individualmente afectado y que tiene derecho a consultar el expediente no confidencial.
La Comisión señala con carácter previo que BEUC no tiene derecho a ser escuchado en el marco de un procedimiento antidumping: es, como mucho, una «parte interesada» a efectos del apartado 5 del artículo 7 del Reglamento antidumping, a la que puede escuchar la Comisión si lo considera útil. En efecto, la oferta de tomar en consideración la postura de BEUC, hecha en la carta de 15 de marzo de 1989, se basaba en el principio de buena administración y no en el Reglamento antidumping. Por este motivo, la Comisión no ha tenido en cuenta la expiración del plazo dentro del cual las partes interesadas pueden comunicar su opinión por escrito y solicitar ser escuchadas verbalmente, a que se refiere el anuncio de apertura del procedimiento.
Según la Comisión, la letra a) del apartado 4 del artículo 7 recoge una lista exhaustiva de las categorías de personas autorizadas a consultar el expediente no confidencial. Dicha interpretación la justifican no sólo el texto claro de la disposición, sino también los principios generales del Derecho.
La Comisión recuerda a este respecto que el artículo 214 del Tratado CEE obliga a los funcionarios de la Comunidad a no divulgar las informaciones que estén amparadas por el secreto profesional. La letra a) del apartado 4 del artículo 7 procura conciliar dicho principio de confidencialidad con el hecho de que determinadas personas necesitan informaciones para defender sus intereses. Para proteger dicho equilibrio, únicamente los exportadores, los importadores y los denunciantes tienen acceso al expediente no confidencial, a condición de que dichas informaciones atañan a la defensa de sus intereses. La letra a) del apartado 4 del artículo 7 es conforme al apartado 2 del artículo 6 del Código antidumping del GATT, redactado en los siguientes términos:
«Las autoridades de que se trate brindarán al denunciante y a los importadores y exportadores que se sepa que están afectados, así como a los Gobiernos de los países exportadores, la posibilidad de conocer toda la información oportuna para la presentación de sus expedientes que no sea confidencial con arreglo al apartado 3 siguiente y que sea utilizada por las referidas autoridades en una investigación antidumping. Le brindarán asimismo la posibilidad de preparar su argumentación en función de dicha información»(traducción no oficial).
La Comisión estima que, al contrario que los exportadores, importadores y denunciantes, BEUC no resulta directamente afectado por la adopción de posibles medidas antidumping. Mientras que la información del denunciante, de los importadores y los exportadores es esencial para determinar el margen de dumping y el perjuicio, el interés de los consumidores es tan sólo uno de los factores tomados en consideración para decidir si procede o no imponer medidas antidumping. Se tienen en cuenta asimismo otras consideraciones, como las relativas al empleo, la seguridad y la competencia. Si cada una de las personas que pretenden representar un elemento del «interés comunitario» tuviere acceso a los expedientes de la Comisión, el público podría tener acceso a los mismos, lo cual es incompatible con el artículo 214 del Tratado CEE.
La Comisión afirma que el interés principal de los consumidores reside en el efecto de las medidas antidumping sobre los precios; por consiguiente, no necesitan conocer los detalles de los cálculos del margen de dumping o del perjuicio. La solicitud de recibir todos los documentos es en todo caso injustificada. La información que precisa BEUC se encuentra en el anuncio de apertura del procedimiento antidumping. La Comisión está dispuesta, además, a responder a cualquier solicitud específica de BEUC, con el fin de ayudar a este último a presentar sus observaciones.
Según la Comisión, el «principio fundamental» en que se basa BEUC es el de protección del derecho de defensa. No obstante, BEUC no tiene intereses que defender en el presente procedimiento. Aun cuando se aplicase el «principio fundamental» deberá ponderarse con el artículo 214 del Tratado CEE.
La Comisión considera, por último, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que invoca BEUC para probar que la adopción de una medida antidumping atentaría directamente contra los intereses de los importadores es totalmente improcedente. Dicha jurisprudencia sólo se refiere a la admisibilidad del recurso.
En su réplica, BEUC afirma que tiene derecho a ser escuchado porque:
i)
Es una parte interesada: está individual y directamente afectado por el procedimiento antidumping y su objeto es el de defender la postura de sus miembros (organizaciones nacionales de consumidores) ante las Instituciones comunitarias.
ii)
Existen razones específicas para escuchar a BEUC: dado que los consumidores individuales son demasiado débiles para poder representar sus intereses ante las Instituciones comunitarias, el Consejo ha reconocido el derecho de los consumidores a estar representados por organizaciones creadas al efecto. [En este sentido, BEUC cita el Segundo programa de la CEE para una política de protección e información a los consumidores, aprobado mediante resolución del Consejo de 19 de mayo de 1981 (DO C 133).]
iii)
El vencimiento del plazo fijado en el anuncio no impide que BEUC sea escuchado: cuando se efectúa fuera de plazo una solicitud de ser escuchado, deberá ser admitida, según el principio de buena administración, si ello pudiera hacerse sin retrasar la investigación. Dado que, mediante carta de 5 de junio de 1989, la Comisión señaló que no estaba dispuesta a escuchar a BEUC antes de septiembre de 1989, éste considera que sólo puede alegar que el presunto retraso de BEUC ha originado dificultades administrativas que impiden a la Comisión concederle una audiencia.
En opinión de BEUC, el artículo 214 del Tratado CEE no constituye un obstáculo para que se autorice la consulta del expediente no confidencial cuando una norma jurídica de igual valor exija o permita la divulgación de dicha información. El principio fundamental es una norma de este tipo. Además, BEUC no comparte la opinión de la Comisión sobre los efectos del artículo 214. Si bien es cierto que, por lo que respecta a los procedimientos iniciados en el marco del Reglamento n° 17 (DO 1962, 13, p. 204) y relativos a las infracciones de los artículos 85 y 86 del Tratado, el ámbito de las informaciones a que se refiere el artículo 214 se extiende más allá de los secretos comerciales de las empresas a efectos del artículo 21 del Reglamento n° 17/62 (conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto 53/85, Akzo Chemie, Rec. 1986, pp. 1965 y ss., especialmente p. 1977), BEUC distingue dos diferencias importantes entre un procedimiento antidumping y un procedimiento iniciado con arreglo al Reglamento n° 17. En primer lugar, el Reglamento antidumping confiere expresamente a determinadas partes el derecho a consultar el expediente no confidencial, mientras que el Reglamento n° 17 no confiere tal derecho. En segundo lugar, las informaciones proporcionadas en el marco de un procedimiento antidumping lo son voluntariamente, mientras que las informaciones pueden obtenerse con arreglo al Reglamento n° 17 a través de medidas coercitivas. Según BEUC, de ello resulta que la interpretación del Reglamento antidumping puede ser menos estricta que la del Reglamento n° 17.
BEUC estima igualmente que tiene derecho a conocer todos los elementos del expediente no confidencial, ya que solamente la parte interesada está en condiciones de determinar si una información atañe a la defensa de sus intereses. Tal enfoque le parece confirmado, además, por la sentencia de 20 de marzo de 1985, Timex Corporation/Comisión (264/82, Rec. p. 849).
BEUC confirma que los consumidores están directamente afectados por los posibles derechos antidumping. A su juicio, no puede afirmarse, como hizo la Comisión, que las informaciones proporcionadas por los consumidores no son «esenciales» para la adopción de una medida antidumping porque dicha medida pudiera resultar anulada si no tuviera en cuenta los intereses de la Comunidad. BEUC se refiere en este sentido a las conclusiones del Abogado General Sr. Ver-Loren van Themaat en el asunto Allied. Si bien es cierto que las informaciones proporcionadas por los consumidores no son sino uno de los factores que han de tomarse en consideración, lo mismo ocurre con las informaciones, con frecuencia contradictorias, proporcionadas por el denunciante y los exportadores. BEUC estima que el número de factores que han de tomarse en consideración al examinar los intereses de la Comunidad es relativamente limitado y la Comisión podría restringir el derecho a consultar el expediente no confidencial a las personas que representan seriamente los intereses de la Comunidad. El interés principal de consultar el expediente no confidencial tanto por parte de los denunciantes y exportadores como de BEUC reside en la posibilidad de presentar observaciones sobre las argumentaciones expuestas en relación con el perjuicio.
BEUC mantiene que el principio fundamental es de aplicación en el presente caso. No es exacto afirmar que sólo un demandado en sentido estricto puede invocar dicho principio. En todo caso, no hay demandado en un procedimiento antidumping. El principio fundamental del derecho de defensa constituye un principio general reconocido en todos los Estados miembros (y en particular en los Derechos inglés y español) que permite a cualquier parte interesada formular observaciones sobre los medios de prueba y las argumentaciones contrarios a sus intereses.
BEUC sigue creyendo que la jurisprudencia citada en materia de admisibilidad es pertinente. Dicha jurisprudencia le parece que no guarda relación con la admisibilidad del recurso ya que, como observa la Comisión, la carta fue dirigida a la parte demandante. No obstante, en cuanto al fondo, es necesario, para poder invocar el principio fundamental, demostrar que BEUC resulta directamente afectado por el procedimiento antidumping. Al contrario de lo que afirma la Comisión, BEUC estima que puede impugnar un Reglamento antidumping ante el Tribunal de Justicia; además, al contrario de los importadores, BEUC no puede interponer ningún recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Según BEUC, la capacidad para interponer un recurso contra un Reglamento antidumping está en función, por una parte, del desarrollo del procedimiento de que se trate y, por otra, del parecer del Tribunal de Justicia respecto a la situación del demandante como asociación que representa los intereses de los consumidores.
Por lo que se refiere al primer punto, BEUC alega que el Tribunal de Justicia declaró, mediante su sentencia de 28 de enero de 1986, Cofaz (169/84, Rec. p. 391), que, en el caso de que una disposición de Derecho comunitario reconozca a las personas interesadas la facultad de formular observaciones, la decisión mediante la cual la Comisión cierra un procedimiento iniciado con arreglo a dicha disposición afecta directa e individualmente a las personas que han desempeñado una función determinante en el desarrollo del mismo. BEUC admite que, si bien en el presente caso ninguna disposición confiere expresamente al demandante garantías procesales, el Reglamento antidumping se refiere explícitamente, no obstante, a los intereses de la Comunidad y el derecho de defensa implica que BEUC tiene derecho a ser escuchado. La cuestión de si BEUC puede impugnar la decisión final de la Comisión depende, pues, de la función que desempeñe en el procedimiento.
Respecto a la situación de BEUC como asociación éste considera que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resultan los siguientes datos:
i)
La cuestión de si una asociación está directa e individualmente afectada por una disposición es una cuestión de hecho que ha de examinarse caso por caso.
ii)
Si procede declarar la admisibilidad de un recurso interpuesto por los miembros de una asociación, entonces, como regla general, procederá declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la asociación en nombre de dichos miembros.
iii)
Sin embargo, cuando existe una asociación para la protección de las personas de una categoría general y una disposición de Derecho comunitario prevé que se tomen en consideración por una de las Instituciones los intereses de dicha categoría general, podrá considerarse que la asociación está directa e individualmente afectada por una decisión adoptada por una de las Instituciones y que afecta a tales intereses.
En su duplica, la Comisión reitera que el interés de los consumidores no es comparable en absoluto al interés de los exportadores y los importadores, como tampoco lo es al de la industria comunitaria. Mientras que puede considerarse que el hecho de que las medidas antidumping sean provocadas por prácticas comerciales desleales de ciertas empresas implica que se concedan a dichas empresas determinados «derechos de defensa», el interés comunitario no es sino un medio para conceder a la Comunidad un cierto margen de discrecionalidad en su decisión de adoptar o no medidas antidumping. Los consumidores no tienen pues ningún interés que defender.
Según la Comisión, dichas consideraciones se reflejan en el Reglamento antidumping. Mientras que debe escucharse a las partes interesadas a las que puedan afectar los resultados del procedimiento antidumping, la Comisión puede igualmente escuchar a otras partes interesadas. Si se trataren los intereses de los consumidores del mismo modo que los intereses de los exportadores, los importadores y los denunciantes, la investigación antidumping se transformaría en una especie de investigación pública con la participación de cualquier grupo o persona que se considerasen afectados. Al contrario de lo que afirma BEUC, una aplicación coherente del Derecho comunitario implica que a las organizaciones de consumidores no se les concedan derechos formales en los procedimientos antidumping. Si no, habría que concederles derechos similares en todos los procedimientos administrativos y reglamentarios que pudieran dar lugar a medidas que tuviesen repercusiones sobre los precios.
El hecho de que BEUC fuera creado con el objetivo (entre otros) de representar la postura de sus miembros ante las Instituciones, no tiene ninguna utilidad para la cuestión planteada por el presente asunto.
En opinión de la Comisión, las resoluciones del Consejo relativas a la política de protección e información a los consumidores, citadas por BEUC, no son textos de carácter jurídico vinculante. La Comisión comparte los objetivos expresados en dichas resoluciones y es una de las razones que le han conducido a escuchar a BEUC. Le parece claro, sin embargo, que la representación de los consumidores debería desarrollarse de acuerdo con medidas legales.
La Comisión precisa que la expiración del plazo de cuatro semanas para solicitar una audiencia se mencionó solamente con carácter de prueba suplementaria; y que ella no ha considerado nunca que BEUC fuera parte interesada a la que pudiera afectar el resultado del procedimiento, a efectos del apartado 5 del artículo 7 del Reglamento antidumping.
Independientemente del hecho de que BEUC no tiene derecho a ser escuchado, la Comisión señala que BEUC sólo tiene derecho a examinar los documentos que puedan existir sobre las repercusiones en los consumidores y no, como pretende BEUC, todos los documentos del expediente no confidencial.
La Comisión no admite que corresponda a la persona que solicita el acceso al expediente determinar si una información es procedente. La sentencia Timex, citada por BEUC, sólo se refiere a la posición del denunciante cuya situación jurídica no es la de BEUC.
Respecto a la interpretación que requiere el artículo 214 del Tratado, la Comisión reconoce el carácter relativo de la obligación de confidencialidad. La cuestión de si puede comunicarse una información depende no sólo de la naturaleza de la misma, sino también de la identidad de la persona afectada. En realidad, casi todas las informaciones recogidas por la Comisión son sensibles y sometidas a la obligación del secreto profesional, aun cuando no sean confidenciales, a efectos del artículo 8 del Reglamento antidumping. La Comisión debe dar, por tanto, una interpretación estricta del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento antidumping.
La Comisión comparte la opinión de BEUC en el sentido de que el Tribunal de Justicia puede anular un Reglamento antidumping que no ha tenido en cuenta el interés de la Comunidad. Le parece, sin embargo, que BEUC pretende hacer un comentario del método empleado por la Comisión para calcular el margen de dumping y emitir su dictamen sobre el perjuicio sufrido por la industria comunitaria. La Comisión no tiene ningún interés en escuchar a BEUC sobre estos temas.
Según la Comisión, la exposición sobre el Derecho español y el Derecho inglés efectuada por BEUC en apoyo del principio fundamental no incluye ni un solo ejemplo en el que los consumidores tengan derecho a ser escuchados o a conocer el expediente en procedimientos comparables a una investigación antidumping.
Por lo que respecta a la posibilidad de que BEUC interponga un recurso impugnando la validez de un Reglamento antidumping, la Comisión no ve de qué forma la inexistencia de una posibilidad de recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales contribuye a probar que una persona está afectada directa e individualmente, a efectos del artículo 173 del Tratado.
La Comisión considera por último que los derechos procesales concedidos a los consumidores en asuntos sobre competencia se fundan únicamente en su capacidad de denunciantes. No disponen, si no, de ningún derecho de intervención en dichos procedimientos. Por el contrario, los consumidores no tienen derecho a recurrir con arreglo al Reglamento antidumping.
El Consejo, en su intervención, se limita a examinar la interpretación de la letra a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento antidumping.
En opinión del Consejo, únicamente las personas a las que se refiere dicha disposición pueden tener acceso al expediente no confidencial. La argumentación de BEUC se funda en una mala comprensión de la naturaleza del procedimiento antidumping y en una lectura incorrecta de los textos aplicables.
Además, desde el punto de vista de la seguridad jurídica y dado que la investigación puede conducir al establecimiento de un derecho antidumping, es conveniente, según el Consejo, que se delimite precisa y taxativamente la lista de las panes implicadas en el procedimiento. Puede considerarse, sin embargo, a BEUC como una parte interesada a la que la Comisión puede escuchar, a efectos del apartado 5 del artículo 7 del Reglamento antidumping.
El Consejo considera que si el acceso al expediente no confidencial no estuviera limitado a las partes enumeradas en la letra a) del apartado 4 del artículo 7, ello equivaldría a que el público pudiera tener acceso a dichos documentos, lo que constituiría una infracción del artículo 214 del Tratado CEE.
El Consejo apoya por último los argumentos de la Comisión, según los cuales los intereses de los consumidores no son de la misma naturaleza que los de los exportadores, los importadores y los denunciantes.
b) Violación del principio de buena administración y del principio de aplicación coherente de hs normas comunitarias de procedimiento
BEUC afirma que el Reglamento antidumping confiere menos derechos a las «partes interesadas» que a los exportadores, a los importadores y los denunciantes. Todos ellos pueden formular observaciones escritas y obtener una audiencia, pero sólo los exportadores, los importadores y los denunciantes pueden consultar el expediente no confidencial. Participando activamente en el procedimiento, BEUC reforzaría su interés directo e individual y estaría, por tanto, en condiciones de impugnar las medidas adoptadas por la Comisión o el Consejo (sentencia Cofaz). A juicio de BEUC, es pues ilógico que una parte interesada, que tiene el mismo derecho a interponer un recurso de anulación que los exportadores, los importadores y los denunciantes, no disponga del derecho a examinar el expediente no confidencial.
BEUC alega que está también autorizado a intervenir en cualquier litigio sobre medidas antidumping que puedan adoptarse, invocando al respecto el auto de 29 de septiembre de 1982, Ford/Comisión (asuntos acumulados 228/82 y 229/82 R, Rec. p. 3091). Es ilógico que en su calidad de coadyuvante BEUC pueda examinar los documentos no confidenciales presentados por las otras partes del procedimiento a la Comisión, pero no el expediente no confidencial de la Comisión en el procedimiento administrativo. BEUC estima que una buena administración y una interpretación coherente del Derecho comunitario exigen que la Comisión evite tales situaciones ilógicas.
La Comisión replica que dicha situación no es en modo alguno ilógica. Los exportadores, los importadores y los denunciantes son categorías bien delimitadas de personas directamente afectadas por el resultado del procedimiento antidumping. Si, por el contrario, la Comunidad reconoce a una organización de Derecho privado, como BEUC, como representante del interés comunitario, abre la puerta a un número ilimitado de intervenciones. En el marco de un procedimiento antidumping, son la Comisión y el Consejo quienes representan y delimitan el interés comunitario y quienes deben sopesar todas las consideraciones oportunas de interés general con los intereses de los importadores y de la industria denunciante.
BEUC se opone a la distinción que hace la Comisión entre exportadores, importadores y denunciantes, por una parte, y los intereses de la Comunidad, por otra. BEUC admite que el número de personas que representan los intereses de la Comunidad es superior a los primeros, pero puede resultar difícil identificar a todos los exportadores, todos los importadores y todos los productores comunitarios. BEUC señala a este respecto que la denuncia debe ser presentada en nombre de una proporción importante de los productores comunitarios (véase el apartado 5 del artículo 4 del Reglamento antidumping) y no en nombre de todos esos productores.
Del mismo modo que un organismo de representación de los productores, BEUC se considera un intermediario que representa los intereses de los consumidores. El número de grupos que representan los intereses de la Comunidad es, por tanto, limitado y relativamente reducido.
BEUC afirma, por último, que la Comisión y el Consejo no representan los intereses de la Comunidad. Su función es la de delimitar los intereses de la Comunidad; no pueden representar tales intereses, ya que serían entonces juez y parte. La Comisión debe sopesar los intereses de la Comunidad afectados con los intereses respectivos de los exportadores, los importadores y los productores comunitarios. La práctica de la Comisión muestra que el interés de los consumidores se toma en consideración, aun cuando falten observaciones específicas y no se excluye que los intereses de los consumidores prevalezcan sobre el hecho de impedir prácticas comerciales desleales. En el presente caso, los intereses de los consumidores deben prevalecer, ya que no hay una industria de transformación intermedia y, por consiguiente, cualquier aumento de los costes resultante del establecimiento de derechos antidumping repercutirá en el consumidor. El principio de buena administración supone que los consumidores sean escuchados e informados acerca de los motivos de recurso invocados contra sus intereses, autorizándoseles a consultar el expediente no confidencial.
La Comisión se opone a la argumentación de BEUC según la cual en el presente caso deben prevalecer los intereses de los consumidores. Estima, en primer lugar, que no es exacto afirmar que no existe industria de transformación. El sector de la grabación compra casetes vírgenes para grabarlas y venderlas de nuevo. En segundo lugar, no le parece cierto que los derechos antidumping repercuten en el consumidor. Los derechos antidumping pueden ser absorbidos por los distribuidores o estos últimos pueden comprar casetes en otro lugar y venderlas a precios similares a los precios actuales.
Gordon Slynn
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: inglés.
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