INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-59/89 ( *1 )
1. Hechos y marco normativo
Mediante la Directiva 82/884/CEE, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera (DO L 378, p. 15; EE 15/04, p. 17; en lo sucesivo, «Directiva»), el Consejo estableció un valor límite que la concentración de plomo en la atmósfera no puede superar.
El apartado 1 del artículo 1 de la Directiva define así el objetivo perseguido:
«La presente Directiva fija un valor límite para el plomo contenido en la atmósfera con el fin de contribuir específicamente a la protección de los seres humanos contra los efectos del plomo en el medio ambiente.»
El artículo 2 de la Directiva dice así:
«1.
Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por “valor límite” la concentración de plomo contenido en la atmósfera, que no deberá ser superada en las condiciones detalladas a continuación.
2.
El valor límite será de 2 microgramos de plomo por metro cúbico, expresado como concentración media anual.
3.
Los Estados miembros podrán, en todo momento, fijar un valor más bajo que el previsto en la presente Directiva.»
El artículo 4 impone a los Estados miembros la siguiente obligación:
«Los Estados miembros asegurarán la instalación y el funcionamiento de estaciones de medición en lugares donde pueda haber personas expuestas de modo continuo durante un largo período y donde consideren que existe el peligro de que no se cumplan los artículos 1 y 2.»
Por último, el apartado 1 del artículo 3 establece lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que, cinco años después de la notificación de la presente Directiva, las concentraciones de plomo contenidas en la atmósfera medidas con arreglo al artículo 4 no serán superiores al valor límite indicado en el artículo 2.»
Conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros quedaban obligados a adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva en un plazo de veinticuatro meses a partir de su notificación. En el presente caso, la Directiva se notificó a la República Federal de Alemania el 9 de diciembre de 1982, y por lo tanto, el Derecho alemán debía ser adaptado a la misma a más tardar el 9 de diciembre de 1984.
Mediante carta de 1 de febrero de 1988, la Comisión comunicó a la República Federal de Alemania que consideraba que dicho Estado no había cumplido totalmente las obligaciones que le imponía la Directiva. La Comisión formuló dos imputaciones en este sentido.
En primer lugar, la República Federal de Alemania no cumplió la obligación, que resulta de los artículos 1 y 2 de la Directiva, de fijar en 2 microgramos de plomo por metro cúbico la concentración de plomo en la atmósfera que no puede ser superada.
En este sentido, la República Federal de Alemania no puede invocar la primera instrucción administrativa general de aplicación de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación de 27 de febrero de 1986 (GMB1., p. 95; en lo sucesivo, «circular técnica “aire”»). En efecto, en el punto 2.5.1 de dicha circular se fija un valor de 2 microgramos por metro cúbico de aire que la concentración de plomo en la atmósfera no puede superar. No obstante, con arreglo al tenor literal del párrafo primero del punto 1, esta circular sólo afecta a las instalaciones sometidas a autorización en el sentido del artículo 4 de la Bundesgesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Ley federal de protección contra los efectos nocivos de la contaminación atmosférica, los ruidos, las vibraciones y demás tipos de inmisiones sobre el medio ambiente) de 15 de marzo de 1974 (BGBl. I, p. 721; en lo sucesivo, «Ley relativa a la lucha contra la contaminación»). Además, la circular técnica «aire» se aplica únicamente cuando se realizan determinados actos relativos a dichas instalaciones, enumerados en el párrafo segundo del punto 1.
Por lo tanto, en Derecho alemán no existe una disposición de aplicabilidad general que prohiba la superación del valor máximo de 2 microgramos de plomo por metro cúbico, fijado en la Directiva.
En segundo lugar, la Comisión critica a la República Federal de Alemania por no haber instalado estaciones de medición «en lugares en donde pueda haber personas expuestas de modo continuo durante un largo período», tal como exige el artículo 4 de la Directiva. Las estaciones que la República Federal de Alemania ha instalado miden las inmisiones procedentes de diversas fuentes de contaminación. Por otra parte, no puede asegurarse que alguna de estas estaciones se encuentre en las cercanías de una carretera muy transitada. En tales circunstancias, la República Federal de Alemania no puede determinar, a través de mediciones efectuadas en los lugares «expuestos», si se respeta el valor límite fijado para el plomo.
No obstante, conforme a una comunicación anterior, emitida por la propia República Federal de Alemania, el valor de 2 microgramos de plomo por metro cúbico se superó durante el ejercicio 1985-1986 en las cercanías de las fundiciones de plomo y plata de Braubach, y se preveían nuevas superaciones.
En todo caso, la República Federal de Alemania no facilitó a la Comisión informaciones precisas respecto a los lugares elegidos para las instalaciones de las estaciones de medición, la naturaleza de las operaciones de medición, la determinación de los valores, etc., impidiendo así que la Comisión comprobara si dicho Estado había cumplido sus obligaciones.
Mediante carta de 31 de mayo de 1988, la República Federal de Alemania comunicó a la Comisión una serie de observaciones, fechadas el 19 de mayo de 1988, en las que respondía a las imputaciones formuladas por la Comisión.
Por lo que respecta al primer cargo, relativo a la obligación de adaptar el Derecho interno al valor límite señalado en la Directiva, la República Federal de Alemania afirma, en primer lugar, que los resultados concretos que ha alcanzado en materia de contaminación atmosférica por plomo cumplen ampliamente las exigencias de la Directiva. Así, por ejemplo, en Frankfurt, la concentración de plomo en la atmósfera fue de 2,6 microgramos por metro cúbico en 1975, y se redujo a 0,4 microgramos por metro cúbico en 1986. En general, los resultados de las mediciones realizadas ponen de manifiesto que el valor límite para el plomo nunca se superó en su territorio una vez adoptada la Directiva.
La República Federal de Alemania afirma que, en cualquier caso, adaptó el Derecho interno al valor límite impuesto por la Directiva a través de una disposición de carácter imperativo y aplicable en todo el territorio nacional.
En este sentido, indica que el artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación otorga al Gobierno federal la facultad de adoptar disposiciones administrativas generales relativas, en particular, a los valores límites de contaminación que no pueden ser superados por razones de protección de la salud, previa consulta a los sectores interesados y obtenida la aprobación del Bundesrat.
Al amparo de esta disposición, el Gobierno federal adoptó la circular técnica «aire». Dicha circular fija, en el punto 2.5.1, un valor límite de 2 microgramos por metro cúbico para el plomo contenido en la atmósfera, lo que se corresponde con lo establecido por la Directiva.
El valor límite así fijado se impone de forma imperativa: dado que la circular técnica «aire» completa la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, tiene necesariamente el mismo carácter imperativo que dicha Ley.
La jurisprudencia confirma este punto de vista.
Así, en un ámbito similar, el Bundesverwaltungsgericht declaró en una sentencia de 19 de diciembre de 1985, relativa a la central nuclear de Wyhl (DÖV, 1986, p. 431), que la base general de cálculo para la exposición a la radiaciones en los casos de emisiones radioactivas en el aire o en el agua (Directiva del Ministro del Interior sobre el artículo 45 del Reglamento relativo a la protección contra las radiaciones de 15 de agosto de 1979; GMB1., p. 371) tenía como objetivo «aplicar la norma jurídica» y que, a diferencia de las disposiciones administrativas que sólo interpretan la norma jurídica, la base general de cálculo obligaba a los tribunales administrativos en los límites establecidos por la norma jurídica.
Más en particular, por lo que respecta a la circular técnica «aire», la República Federal de Alemania cita una sentencia del Oberverwaltungsgericht del Land de Renania del Norte-Westfalia, de 9 de julio de 1987 (DVB1., 1988, p. 152), conforme a la cual«en tanto que “disposición administrativa que aplica la norma jurídica”, el punto 2.5.1 de la circular técnica “aire” obliga a los tribunales administrativos dentro de los límites establecidos por la norma jurídica». «Esta construcción jurídica desarrollada por el Bundesverwaltungsgericht en la sentencia que dictó a propósito de la central de Wyhl se ve legitimada por la habilitación para dictar normas-tipo que establece el juego combinado de las disposiciones del artículo 48 y del artículo 51 de la Ley federal relativa a la lucha contra la contaminación, que otorga a las disposiciones administrativas basadas en estos dos artículos un valor obligatorio limitado.»
Por otra parte, el valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico, fijado en la circular técnica «aire», obliga de modo general, es decir, cualquiera que sea la fuente de contaminación. En efecto, según la República Federal de Alemania, el concepto de «efecto nocivo para el medio ambiente», recogido en la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, debe tener el mismo alcance cada vez que se menciona en esta Ley y en los Reglamentos que la ejecutan. La circular técnica «aire» concreta este concepto de modo general al fijar en 2 microgramos de plomo por metro cúbico el valor límite a partir del cual se produce un efecto nocivo para el medio ambiente. Este valor se estableció conforme a análisis científicos y por lo tanto es razonable concederle un alcance general.
La República Federal de Alemania afirma, además, que cuenta con los instrumentos jurídicos necesarios para garantizar el respeto efectivo de los valores de inmisión fijados por la Directiva en todo el territorio nacional.
A este respecto señala, en primer lugar, que, gracias a la aplicación de la Benzin-Blei-Gesetz (Ley sobre el plomo en la gasolina) de 5 de agosto de 1971, tal como fue modificada en particular el 18 de diciembre de 1987 (BGBl. I, p. 2810), la contaminación por plomo generada por la circulación de automóviles se ha reducido ya en un 40 % en relación a 1985. La prohibición del uso de gasolina normal con plomo, vigente a partir de 1988, debe permitir que se reduzca aún de forma considerable la contaminación atmosférica debida al plomo.
Por otra parte, la República Federal de Alemania indica que, conforme a los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, las autoridades competentes de los Länder deben definir, en determinadas circunstancias, «zonas expuestas» y adoptar para éstas planes de protección de la atmósfera.
A tenor del apartado 2 del artículo 44 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, son «zonas expuestas» aquéllas donde se produce, o puede producirse, una contaminación atmosférica que, a causa de su frecuencia, duración, elevada concentración o al peligro de interacción de distintos factores contaminantes, puede provocar efectos particularmente nocivos sobre el medio ambiente. Las zonas expuestas se definen mediante disposiciones reglamentarias o administrativas del Gobierno federal y de los Länder.
Con un propósito de armonización, la comisión de los Länder para la protección contra las inmisiones fijó criterios de interpretación de la disposición antes mencionada. Dichos criterios atienden en particular al valor límite fijado en la Directiva.
Si se comprueba que, en una «zona expuesta», se han producido o pueden producirse efectos nocivos sobre el medio ambiente derivados de la contaminación atmosférica, las autoridades competentes de los Lander deben adoptar un plan de protección de la atmósfera (artículo 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación). Los planes de protección de la atmósfera deben incluir medidas para reducir la contaminación atmosférica y evitar la aparición de este tipo de contaminación.
Según la República Federal de Alemania, el artículo 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación sólo concede a las autoridades de los Lander una facultad discrecional limitada respecto a la decisión de aplicar o no un plan de protección de la atmósfera. Estas autoridades quedan obligadas a adoptar y aplicar un plan de protección de la atmósfera cuando se producen las circunstancias previstas en el artículo 47 de la Ley antes mencionada, salvo si existe otro medio para evitar la superación de los valores de inmisión fijados por la circular técnica «aire».
Para determinadas regiones de los Lander de Hesse, Hamburgo, Renania del Norte-Westfalia, Renania-Palatinado y Berlín se prepararon planes de protección de la atmósfera.
La República Federal de Alemania señala, por último, que existe un proyecto de Ley para modificar la Ley relativa a la lucha contra la contaminación de tal forma que sea obligatoria la adopción y la aplicación de planes de protección de la atmósfera cuando se superen determinados valores de inmisión y, en particular, los establecidos por la Directiva.
Por lo que respecta a la segunda imputación, relativa a la localización de las estaciones de medición, la República Federal de Alemania alega que en su territorio existe una red de cerca de ciento sesenta estaciones, que miden continuamente la contaminación de la atmósfera por plomo. Esta red es muy densa y cubre la totalidad del territorio nacional. Las mediciones se efectúan conforme al método establecido en el Anexo de la Directiva.
La Comisión consideró insuficientes las explicaciones dadas por la República Federal de Alemania y, en consecuencia, emitió un dictamen motivado el 20 de octubre de 1988.
Por lo que respecta a la primera imputación, relativa a la adaptación del Derecho interno al valor límite fijado por la Directiva, la Comisión no comparte la opinión de la República Federal de Alemania, según la cual la circular técnica «aire» aplica de un modo general e imperativo el concepto de «efectos nocivos para el medio ambiente» en materia de contaminación atmosférica por plomo. En la medida en que el legislador alemán utilizó, en la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, el concepto impreciso de «efectos nocivos para el medio ambiente», su intención fue la de posibilitar que en cada situación concreta se determinara el nivel de inmisión admisible. En tales circunstancias, el Gobierno federal no pudo fijar, en la circular técnica «aire», un valor límite de aplicabilidad general, sin posibilidades de excepción.
Por lo demás, del propio tenor literal del párrafo primero de la circular técnica «aire» resulta que ésta sólo se aplica a las instalaciones sometidas a autorización en el sentido del artículo 4 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, es decir, a las instalaciones que tienen más posibilidades de producir efectos nocivos para el medio ambiente. Por otra parte, la circular se aplica únicamente cuando se adoptan determinados actos y decisiones que afectan en concreto a estas instalaciones (párrafo segundo del punto 1 de la circular técnica «aire»).
En cuanto a las instalaciones no sometidas a autorización, la Ley relativa a la lucha contra la contaminación establece solamente que los efectos nocivos para el medio ambiente deben evitarse en la medida en que lo permita el estado actual de la técnica (punto 1 del apartado 1 del artículo 22) y que las inmisiones inevitables deben reducirse al máximo (punto 2 del apartado 1 del artículo 22).
Por lo tanto, las disposiciones aplicables no permiten afirmar que el valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico, establecido en el punto 2.5.1 de la circular técnica «aire», se aplica de modo general en todo el territorio nacional, tal como exige el artículo 2 de la Directiva.
En cuanto a los planes de protección de la atmósfera que deben adoptar y ejecutar los Länder en las circunstancias previstas por los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, la Comisión subraya que estas últimas disposiciones conceden una amplia facultad discrecional a las autoridades de los Länder. Estas deben adoptar planes de protección de la atmósfera sólo para las «zonas expuestas», es decir las zonas donde se producen o pueden producirse efectos «particularmente» nocivos. Nada indica que este último concepto se refiera a un nivel de contaminación que supere el valor límite fijado en la Directiva. Además, el artículo 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación establece sólo que las autoridades de los Länder deberían («sollen») adoptar planes de protección de la atmósfera en las circunstancias previstas por esta disposición, pero no que deban («müssen») hacerlo.
La Comisión deduce de todo lo anterior que en la República Federal de Alemania no existe actualmente norma imperativa alguna que prohiba claramente, en todo el territorio de este Estado miembro, la superación del valor límite establecido por la Directiva.
Por lo que respecta a la segunda imputación, relativa a la instalación y el funcionamiento de las estaciones de medición, la Comisión señala que las ciento sesenta estaciones de medición que acredita la República Federal de Alemania no están situadas necesariamente en lugares determinados de acuerdo con el artículo 4 de la Directiva, es decir, en lugares en que pueda haber personas expuestas de modo continuo durante un largo período y donde exista el peligro de que no se respete el valor límite. Por lo tanto, la Comisión estima que el segundo cargo debe mantenerse.
En consecuencia, la Comisión consideró que la República Federal de Alemania incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones combinadas de los artículos 5 y 189 del Tratado, así como de los artículos 2 y 4 de la Directiva.
Esta Institución emplazó a la República Federal de Alemania para que adoptara las medidas exigidas para cumplir el dictamen motivado en un plazo de dos meses.
La República Federal de Alemania no respondió al dictamen motivado.
Por lo tanto, el 28 de febrero de 1989, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento.
Previo informe del Juez Ponente y una vez oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral del procedimiento sin previo recibimiento a prueba. No obstante, decidió plantear una serie de preguntas a la República Federal de Alemania y a la Comisión. Dichas preguntas obtuvieron respuesta en el plazo señalado.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la completa adaptación del Derecho interno a la Directiva 82/884/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa al valor límite para el plomo contenido en la atmósfera, y a las condiciones de aplicación de Directiva, la República Federal de Alemania incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
—
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la Comisión.
III. Alegaciones de las partes
La Comisión se remite a la alegación que formuló en el asunto C-361/88, que en lo esencial plantea los mismos problemas que el presente litigio, y además expone las siguientes consideraciones.
Esta Institución afirma que la Directiva obliga a los Estados miembros a adaptar, mediante una disposición interna clara e imperativa su ordenamiento jurídico al valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico. Esta obligación se impone en particular en el apartado 3 del artículo 2 de la Directiva, a tenor del cual «los Estados miembros podrán, en todo momento, fijar un valor más bajo que el previsto en la presente Directiva»: los Estados miembros están pues obligados, al menos, a fijar un valor límite igual al previsto por la Directiva. No pueden sustraerse a esta obligación alegando que este valor límite se respeta de hecho en su territorio.
En efecto, el Tribunal declaró, en la sentencia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania (29/84, Rec. p. 1673), apartado 23, que la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una acción legislativa de todos los Estados miembros, y que, en particular, la existencia de principios generales de Derecho constitucional o administrativo puede hacer que sea superflua la adaptación mediante medidas legales o reglamentarias específicas. No obstante, el Tribunal de Justicia subordinó esta posibilidad al doble requisito de «que estos principios garanticen efectivamente la plena aplicación de la Directiva por la Administración nacional y que, en caso de que la Di- rectiva tenga como fin crear derechos en favor de los particulares, la situación jurídica derivada de estos principios sea lo bastante precisa y clara y que los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales».
La circular técnica «aire», alegada por la República Federal de Alemania en su respuesta a la carta de requerimiento, no cumple estos requisitos.
En primer lugar, el ámbito de aplicación de la circular técnica «aire» se limita, según los propios términos del punto 1 de esta circular, a las instalaciones sometidas a autorización en el sentido del artículo 4 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación. Además, de este punto 1 resulta que las normas dictadas por la circular técnica «aire» sólo deben respetarse cuando se adoptan determinadas medidas administrativas concretas relativas a dichas instalaciones: autorización para construir, crear o modificar una de estas instalaciones, obligaciones impuestas a posteriori, investigaciones relativas a la naturaleza e importancia de las emisiones procedentes de estas instalaciones, así como de las inmisiones que proceden de las zonas donde las mismas se explotan.
Por lo tanto, la interpretación que defiende la República Federal de Alemania, en virtud de la cual el ámbito de aplicación de la circular técnica «aire» se extendía a todas las posibles fuentes de contaminación atmosférica por plomo, es contraria al tenor literal de la propia circular. La situación jurídica no responde, en consecuencia, a los requisitos de claridad y de seguridad establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia, antes mencionada, para que pueda considerarse que la circular técnica «aire» garantiza una correcta adaptación del Derecho in- terno a la Directiva.
Además, la Comisión duda del carácter imperativo de la circular técnica «aire».
Tanto la jurisprudencia como la doctrina admiten que las circulares administrativas no deben ser obligatoriamente respetadas cuando se presenta una situación atípica, es decir, una situación «que el autor de las disposiciones administrativas no podía o no quería resolver dado que debía abordar el problema de forma general». En tal caso, las autoridades administrativas tienen libertad para establecer excepciones a la circular.
En una sentencia reciente, relativa a una circular en materia de Derecho fiscal, el Bundesverfassungsgericht declaró expresamente: «Las circulares administrativas generales [...] no son leyes en el sentido del apartado 3 del artículo 20 y del apartado 1 del artículo 97 de la Ley Fundamental [en el sentido de que la Ley obliga al Juez]» (sentencia de 31 de mayo de 1988, NJW, 1989, p. 666). En esta misma sentencia, el Bundesverfassungsgericht distinguió expresamente las circulares administrativas generales ordinarias, a las cuales se aplica la afirmación anterior, del «caso particular de la autorización prevista en Derecho nuclear», de la cual se trataba en la sentencia del Bundesverwaltungsgericht, de 19 de diciembre de 1985, antes mencionada, relativa a la central nuclear de Wyhl, que la República Federal de Alemania alegó en su respuesta a la carta de requerimiento.
De la sentencia del Bundesverfassungsgericht resulta claramente que las circulares administrativas por lo general no están reconocidas como normas jurídicas. Esta solución se impone además a la luz del apartado 1 del artículo 80 de la Ley Fundamental. Esta disposición subordina la adopción de normas jurídicas por la Administración a determinados requisitos que no se cumplen en el presente caso. El mero hecho de que la circular técnica «aire» se adoptara en virtud del artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, que prevé la adopción de disposiciones administrativas, no basta para conceder a la circular técnica «aire» un carácter imperativo.
La Comisión señala que actualmente existe entre ciertos autores una tendencia a reconocer un carácter imperativo a las circulares administrativas que se refieren a materias particularmente técnicas: en tales casos es la Administración, competente a nivel técnico, y no el Juez, quien debería determinar el contenido de ciertos conceptos jurídico imprecisos.
Según la Comisión, esta afirmación debe reservarse, no obstante, para aquellos casos en los cuales interviene efectivamente una valoración de realidades técnicas complejas. Este no es el caso de la circular técnica «aire». La Comisión menciona a Beyerlin (EuR, 1987, p. 140), que escribe que los valores límite adoptados por la circular técnica «aire» expresan únicamente «un acto de voluntad política del poder ejecutivo, adoptado después de consultar con los expertos».
De modo general, existe un vivo debate doctrinal respecto de la fuerza imperativa de las circulares administrativas en materia técnica. Hill escribe en particular (NVwZ, 1989, p. 402) que «no existe aún una respuesta clara a la cuestión de saber si una forma jurídica como la disposición administrativa que concreta una norma jurídica debe reconocerse en nuestro sistema de fuentes del Derecho y cuáles son sus efectos jurídicos».
En estas condiciones, las dudas que existen respecto a la circular técnica «aire», tanto por lo que respecta a su ámbito de aplicación como a su fuerza imperativa, deben llevar al Tribunal a declarar que esta circular no constituye una forma correcta de adaptación del Derecho interno a la Directiva.
La Comisión afirma que la República Federal de Alemania tampoco puede alegar los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, que obligan a las autoridades de los Länder a definir «zonas expuestas» y adoptar para éstas planes de protección de la atmósfera, en determinadas circunstancias.
En primer lugar, las medidas de protección y de prevención que deben adoptarse en el marco de estos planes de protección de la atmósfera no sirven para todo el territorio nacional, sino sólo para las zonas que han sido previamente consideradas «zonas expuestas» mediante reglamentos de los Länder. De los datos aportados por la República Federal de Alemania resulta que sólo las autoridades de ciertos Länder han definido zonas expuestas y que partes importantes del territorio nacional no están cubiertas por planes de protección de la atmósfera.
Por otra parte, las autoridades administrativas disfrutan de una facultad discrecional respecto a la decisión de ejecutar planes de protección de la atmósfera, tal como se deduce en particular del apartado 2 del artículo 44 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación. En virtud de esta disposición, son zonas expuestas aquellas zonas donde se han producido o es previsible que se produzcan efectos «particularmente» nocivos para el medio ambiente. Además, el artículo 47 de dicha Ley no dispone que las autoridades competentes de los Länder deben («müssen») adoptar, en determinadas circunstancias, un plan de protección de la atmósfera, sino sólo que deberían («sollen») hacerlo. En su respuesta a la carta de requerimiento, la República Federal de Alemania mantuvo que las autoridades de los Länder no pueden dejar de adoptar un plan de protección de la atmósfera salvo si existe otro medio para evitar la superación de los valores de inmisión fijados en la circular técnica «aire». No obstante, la Comisión pone de manifiesto que ningún texto legal o reglamentario justifica esta última afirmación.
Además, los procedimientos que deben seguirse para ejecutar las medidas previstas en el marco de los planes de protección de la atmósfera son tan complicados que no permiten actuar rápidamente para garantizar el respeto eficaz de los valores límite.
Por último, ninguna disposición legal o reglamentaria establece que deba ejecutarse obligatoriamente un plan de protección de la atmósfera cuando se alcanza el valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico. El punto 2.5.1 de la circular técnica «aire» recoge efectivamente este valor límite, pero, según el punto 2.6.2.2 de la misma, éste sólo debe respetarse en las cercanías de las instalaciones de donde proceden las emisiones (la zona de valoración de las inmisiones depende de la altura de las chimeneas de donde proceden las emisiones). En cuanto a la cuarta circular administrativa general de ejecución de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación de 8 de abril de 1975 (GMB1., p. 358), invocada por la República Federal de Alemania en su escrito de contestación, ésta se aplica únicamente, según su punto 6.1.2, a la contaminación producida por polvos, dióxido de azufré, óxidos de nitrógeno, monóxido de carbono y compuestos orgánicos gaseosos, pero no a la producida por plomo.
Tal como señala la Comisión, la República Federal de Alemania indicó que se estaba elaborando una modificación de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, en virtud de la cual la adopción y ejecución de planes de protección de la atmósfera serían obligatorias cuando se superaran los valores límite fijados en la Directiva. La Comisión afirma que, mientras no se introduzcan estas modificaciones en la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, ésta no cumple las exigencias de la Directiva.
En consecuencia, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania no ha adaptado en la debida forma su ordenamiento jurídico interno a la Directiva.
La República Federal de Alemania se remite a las alegaciones que presentó en el asunto C-361/88, en el cual se planteaban problemas muy similares a los que están en la base del presente litigio. Además alega las siguientes observaciones.
En primer lugar, recuerda que, a tenor del párrafo tercero del artículo 189 del Tratado, las Directivas obligan a todos los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios.
El objeto perseguido por la Directiva de que se trata en el presente caso no es la adopción por todos los Estados miembros de una norma que prohibe expresamente la superación del valor límite, sino el respeto efecto de este valor límite en el territorio de los Estados miembros.
La República Federal de Alemania afirma que este propósito se alcanza en su territorio: los valores de inmisión comprobados se sitúan ampliamente por debajo del valor de 2 microgramos de plomo por metro cúbico fijado en la Directiva.
Así, por ejemplo, en la zona de Renania del Sur, que se caracteriza por una fuerte industrialización y por una circulación de automóviles muy densa, la contaminación atmosférica por plomo no alcanzó, en 1987, ni siquiera el 20 % del valor límite fijado en la Directiva. Por otra parte, en las estaciones de medición situadas en carreteras de mucha circulación, no se comprobó, durante estos últimos años, caso alguno de contaminación que superase los 2 microgramos de plomo por metro cúbico.
Este resultado pudo obtenerse gracias a un conjunto de medidas legales, reglamentarias y administrativas, entre las cuales figuran en particular la Ley sobre el plomo en la gasolina, la Ley relativa a la lucha contra la contaminación y la circular técnica «aire». El simple hecho de que el valor límite fijado en la Directiva se respete demuestra ya que estas disposiciones garantizan una adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva.
La Ley sobre el plomo en la gasolina prohibió, a partir del 1 de enero de 1988, el uso de gasolina normal con plomo. Esta prohibición produjo una reducción espectacular de las emisiones totales de plomo y permitió reconducir la contaminación del centro de las ciudades a un nivel netamente inferior al valor límite fijado en la Directiva.
Por lo que respecta más en concreto a la circular técnica «aire», la República Federal de Alemania expone que, en su sistema jurídico, es tradicional, desde hace más de ciento veinte años, confiar a la Administración la tarea de definir lo que debe entenderse como «efectos nocivos para el medio ambiente». En la actualidad, el artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación autoriza al Gobierno de la República Federal de Alemania a adoptar, una vez oídos los sectores interesados y obtenida la aprobación del Bundesrat, disposiciones administrativas referentes, en particular, a los valores límite de contaminación que no pueden superarse por razones de protección de la salud.
Basándose en esta disposición, el Gobierno federal adoptó la circular técnica «aire». Esta fija, en el punto 2.5.1, un valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico, que se corresponde con el valor límite establecido en la Directiva.
La República Federal de Alemania afirma que este valor límite se aplica de forma absolutamente general, aunque el tenor literal del punto 1 de la circular técnica «aire» parece limitar su ámbito de aplicación a las instalaciones sometidas a autorización.
En este sentido, la República Federal de Alemania señala, en primer lugar, que las instalaciones industriales que producen emisiones de plomo significativas son generalmente instalaciones sometidas a autorización.
De cualquier modo, las instalaciones no sometidas a autorización también se ven afectadas por el valor límite fijado en la circular técnica «aire».
En efecto, el artículo 22 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación prevé que las instalaciones no sometidas a autorización deben ser construidas y explotadas de forma tal que los efectos nocivos sobre el medio ambiente se eviten en la medida en que lo permita el estado actual de la técnica. En virtud del apartado 2 del artículo 25 de la misma Ley, aquellas instalaciones no sometidas a autorización, cuyo funcionamiento produzca efectos nocivos sobre el medio ambiente que ponen en peligro la vida o la salud humana, pueden ser objeto de una orden administrativa de cierre.
Como el concepto de «efectos nocivos para el medio ambiente» debe tener el mismo alcance cada vez que se utiliza en la Ley relativa a la lucha contra la contaminación y en sus reglamentos de aplicación, la circular técnica «aire» concreta de un modo absolutamente general el concepto de «efectos nocivos para el medio ambiente» al fijar, en el punto 2.5.1, en 2 microgramos por metro cúbico el valor límite para el plomo. Por lo tanto, las instalaciones no sometidas a autorización deben respetar también este valor límite.
Por lo que respecta a la fuerza imperativa de la circular técnica «aire», la República Federal de Alemania afirma que la Comisión ha analizado de forma errónea la sentencia del Bundesverfassungsgericht, de 31 de mayo de 1988, antes mencionada. En esta sentencia, el Bundesverfassungsgericht declaró, en efecto, que las circulares administrativas generales no obligan al Juez, pero señaló que esta afirmación no era válida para el caso concreto de la base general del cálculo para la exposición a las radiaciones. Según la República Federal de Alemania, esta reserva debe extenderse al conjunto de disposiciones administrativas generales en materia de Derecho medioambiental. En consecuencia, debería reconocerse a la circular técnica «aire» un efecto imperativo, y más teniendo en cuenta que se adoptó basándose en la habilitación expresa concedida por el artículo 48 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, lo que no sucedía en el caso de la base general de cálculo para la exposición a las radiaciones. Este análisis cuenta con apoyo doctrinal (Gerhardt, DVB1. 1989, p. 127).
Cualquier ciudadano puede invocar el valor límite fijado por la circular técnica «aire» ante la jurisdicción contencioso-administrativa y exigir que se garantice el respeto de dicho ^valor en el lugar donde vive y en su medio de trabajo.
En cuanto a la objeción formulada por la Comisión según la cual la Administración no está obligada a respetar el valor límite fijado en la circular técnica «aire» en los casos atípicos, ésta carece de fundamento. Cuando se presenta un caso atípico, derivado, por ejemplo, de condiciones topográficas o de circunstancias metereológicas específicas, la Administración sólo puede reforzar las exigencias de la circular técnica «aire», pero no disminuirlas permitiendo una superación del valor límite establecido en esta circular. El apartado 2 del artículo 2 de la Ley Fundamental, en virtud del cual «todas las personas tienen derecho a la vida y a la integridad física», no permite a la Administración tolerar cualquier superación del valor límite fijado en la circular técnica «aire», que establece el límite a partir del cual se producen «efectos nocivos para el medio ambiente».
Según la República Federal de Alemania, de todo lo expuesto se deduce que a través de la circular técnica «aire» el Derecho interno se adapta de modo general e imperativo a la Directiva de que se trata en el presente litigio.
Además, afirma que la circular técnica «aire» no es una disposición que pueda modificarse discrecionalmente por la Administración, ya que su contenido está «bloqueado» por el Derecho comunitario.
Por otra parte, esta circular fue publicada en la Gemeinsames Ministerialblatt, lo que permitió a todos, autoridades administrativas y particulares, informarse de su contenido.
La circular técnica «aire» cumple así todos los requisitos exigidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania, antes mencionada, para garantizar una adaptación válida del Derecho interno a la Directiva.
Por otra parte, la República Federal de Alemania expone que puede garantizar el respeto efectivo del valor límite, fijado en la circular técnica «aire», en todo su territorio nacional.
En este sentido, alega en particular los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, que obliga a las autoridades competentes de los Lander a definir «zonas expuestas» y a adoptar para éstas planes de protección de la atmósfera. Las críticas hechas por la Comisión a este sistema no están justificadas.
En primer lugar, por lo que respecta a la imputación de que sólo se han adoptado planes de protección de la atmósfera para una parte del territorio federal, la República Federal de Alemania afirma que sería totalmente inútil adoptarlos para aquellas regiones donde no existe peligro de que el valor límite se vea superado.
Igualmente, carece de fundamento la imputación relativa a la existencia de una facultad discrecional de la Administración en cuanto a la ejecución de los planes de protección de la atmósfera, ya que el artículo 44 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación prevé que las autoridades regionales deben adoptar planes de protección de la atmósfera cuando se producen o pueden producirse efectos «particularmente» nocivos. Dado que la circular técnica «aire» concreta de modo general el concepto de «efectos nocivos para el medio ambiente», las autoridades de los Lander están obligadas a ejecutar los planes de protección cuando se alcanza o existe el peligro de que se alcance el valor límite fijado en la circular. Dichas autoridades no pueden abstenerse de adoptar un plan de protección de la atmósfera salvo si existe otro medio para evitar la superación del valor límite, por ejemplo, mediante la adopción de medidas individuales frente a las empresas responsables de la contaminación (artículos 17 y 24 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación).
Por otra parte, del artículo 45 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación y de la cuarta circular administrativa general de aplicación de esta Ley, resulta que el valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico debe respetarse dentro de las «zonas expuestas» definidas por las autoridades de los Länder.
La República Federal de Alemania señala que los planes de protección de la atmósfera no desempeñarán un papel en relación a la lucha contra la contaminación por plomo. En efecto, existen otras disposiciones legales o reglamentarias que permiten mantener este tipo de contaminación por debajo del valor límite. En particular, cita el punto 2 del apartado 1 del artículo 5 de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, que impone la obligación de sanear las instalaciones antiguas. También se refiere al decimotercer reglamento de aplicación de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación, relativa a las grandes instalaciones de calefacción. Por último, recuerda que gracias a la Ley sobre el plomo en la gasolina la contaminación atmosférica debida a la circulación de automóviles ha experimentado una drástica reducción.
La aplicación de todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas descritas habría permitido alcanzar el objetivo de la Directiva, ya que la contaminación atmosférica por plomo, comprobado en el territorio federal, está muy por debajo del valor límite fijado en la Directiva.
La República Federal de Alemania afirma que en tales circunstancias el Derecho interno ha sido validamente adaptado a la Directiva. Por lo tanto, el recurso debería desestimarse.
IV. Respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia
A. Preguntas planteadas a la República Federal de Alemania
Pregunta 1
Se emplaza a la República Federal de Alemania a que comunique al Tribunal de Justicia el proyecto de Ley de modificación de la Ley relativa a la lucha contra la contaminación. Se le ruega que precise en qué fase se encuentra actualmente la elaboración de la modificación proyectada.
Pregunta 2
El hecho de que dicho proyecto de Ley prevea una obligación expresa de ejecutar los planes de protección de la atmósfera cuando se alcanzan los valores límite fijados en particular en la Directiva 82/884, cno demuestra que dicha obligación no existe todavía en el Derecho medioambiental alemán?
Pregunta 3
Se ruega a la República Federal de Alemania que comunique al Tribunal de Justicia los proyectos-tipo de reglamentos anti-smog elaborados por la comisión de los Länder para la lucha contra la contaminación.
Respuesta común a las preguntas 1, 2 y 3
La República Federal de Alemania se remite a la posición que adoptó ante estas preguntas en el asunto C-361/88.
Pregunta 4
Se ruega a la República Federal de Alemania que explique la forma en que el artículo 45 de la Bundes-Immissionsschutzgesetz y de la cuarta Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz de 8 de abril de 1975, garantizan el respeto del valor límite de 2 microgramos por metro cúbico para el plomo dentro de las zonas expuestas.
Respuesta
La República Federal de Alemania no considera necesario interpretar la alegación que ha desarrollado durante todo el procedimiento, según la cual «el artículo 45 BImSchG (Bundes-Immissionsschutzgesetz : Ley relativa a la lucha contra la contaminación) y la cuarta Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz de 8 de abril de 1975 son suficientes para garantizar el respeto del valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico dentro de las zonas expuestas».
Estas disposiciones constituyen un complemento esencial de las normas regionales de lucha contra la contaminación. Este complemento permite garantizar que, en todas las zonas expuestas definidas en aplicación del apartado 2 del artículo 44 BImSchG, se compruebe permanentemente el estado de la contaminación atmosférica mediante programas de mediciones exactas y que de esta manera sea posible determinar si se respetan los valores límite establecidos, entre ellos el de 2 microgramos de plomo por metro cúbico.
El hecho de que el plomo no se mencione expresamente como sustancia nociva en la cuarta Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, se debe al hecho de que la inclusión de sustancias nocivas adicionales la realizan los Lander cuando ejecutan sus programas de medidas. A título de ejemplo, el Gobierno alemán cita la circular del Ministro de Medio Ambiente, de Ordenación del Territorio y de Agricultura de Renania del Norte-Westfalia. En otros Lander, el plomo se incluye como componente del polvo.
En el caso de que, dentro del programa de medidas y de vigilancia previsto en las disposiciones combinadas del artículo 45 BImSchG y de la cuarta Allgemeine Verwaltungsvorschrift, se compruebe una superación aun pasajera, del valor límite para el plomo, son entonces las disposiciones de carácter regional relativas a la lucha contra la contaminación y a las instalaciones las que permitirán que el valor límite vuelva a respetarse.
Por una parte, en este caso se procede a adoptar un plan de protección de la atmósfera en aplicación de la segunda frase del apartado 1 del artículo 47 BImSchG. La autoridad competente, según la legislación del Land, está obligada a adoptar uno de estos planes, aun en virtud de la actual redacción de la disposición.
Por otra parte, procede aplicar medidas en relación a las instalaciones. Entre éstas, figuran, en primer lugar y por lo que respecta a las instalaciones sometidas a autorización, las disposiciones combinadas del artículo 17 BImSchG y del punto 2.5 de la TA Luft (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft: circular técnica relativa a la protección de la atmósfera) y en segundo lugar, por lo que respecta a las instalaciones no sometidas a autorización, las disposiciones combinadas del apartado 2 del artículo 25 BImSchG y del punto 2.5 de la TA Luft.
Estos dos tipos de disposiciones garantizan así el respeto efectivo del valor límite de 2 microgramos de plomo por metro cúbico. Además, a estas disposiciones se añaden las medidas previstas por la Benzin-Blei-Gesetz (Ley sobre el plomo en la gasolina) de la República Federal de Alemania y la prohibición de la gasolina normal con plomo desde \el 1 de enero de 1988.
El hecho de que la Bundes-Immissionsschutzgesetz baste para garantizar plenamente el respeto del valor límite de 2 microgramos por metro cúbico para el plomo en la atmósfera queda demostrado por la circunstancia de que, a partir de 1989, este valor no se ha superado en el municipio de Braubach.
B. Pregunta planteada a la Comisión
Pregunta
Se ruega a la Comisión que precise si la imputación relativa a la instalación y funcionamiento de estaciones de medición de acuerdo con el artículo 4 de la Directiva 82/884, que figura en la carta de requerimiento y en el dictamen motivado, ha sido reproducida en el recurso O en el escrito de réplica, y, en caso afirmativo, en qué lugares concretos de dichos documentos ha desarrollado alegaciones en apoyo de este cargo. También en caso afirmativo, se ruega a la Comisión que precise los criterios según los cuales los Estados miembros deben determinar los lugares donde puede haber personas expuestas de modo continuo durante un largo período.
Respuesta
El recurso se concentra en el cargo relativo a la no determinación de un valor límite obligatorio en la totalidad del territorio. En el momento en que aquel se interpuso nada justificaba ya la inclusión de la cuestión relativa a las instalaciones de estaciones de medición en el recurso.
R. Joliét
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
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