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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 8 DE ABRIL DE 1992. - JAMES JOSEPH CATO CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL - POLITICA COMUN DE PESCA - FALTA DE PAGO DE UNA PRIMA POR PARALIZACION DEFINITIVA PARA UN BARCO DE PESCA. - ASUNTO C-55/90.
Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-02533
Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
++++
1. Recurso de indemnización - Objeto - Solicitud de indemnización dirigida contra la Comunidad conforme al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado - Competencia exclusiva del Tribunal de Justicia
(Tratado CEE, arts. 178 y 215, párr. 2)
2. Pesca - Conservación de los recursos marinos - Ayudas que pueden otorgar los Estados miembros, con la participación financiera de la Comunidad, para la reducción de las capacidades de producción - Aprobación por la Comisión de un régimen nacional acorde con la finalidad de las disposiciones comunitarias - Legalidad
(Directiva 83/515 del Consejo; Decisión 84/17 de la Comisión)
Índice1. De conformidad con el artículo 178 del Tratado, el Tribunal de Justicia es el único competente para conocer de los litigios relativos a la reparación de daños y perjuicios causados por las Instituciones de la Comunidad basados en el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado.
2. Para favorecer la reducción de las capacidades de producción, la Directiva 83/515 referente a determinadas acciones de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca prevé, por un lado, la posibilidad de que los Estados miembros establezcan un régimen de ayudas financieras para las actividades de reducción de dichas capacidades y, por otro, la participación financiera de la Comunidad en las ayudas concedidas de la manera indicada. La facultad de control atribuida a la Comisión tiene como objetivo único comprobar si, en función de la Directiva y teniendo en cuenta otras medidas estructurales en el mismo sector, las acciones proyectadas por los Estados miembros cumplen las condiciones para la participación financiera de la Comunidad. Una decisión adoptada por la Comisión en el marco de este control y por la que se apruebe un régimen nacional de aplicación de la Directiva que no sea contraria a la finalidad de esta última no podría considerarse contraria a Derecho y, por consiguiente, como capaz de comprometer la responsabilidad de la Comunidad.
PartesEn el asunto C-55/90,
James Joseph Cato, con domicilio en Ramsgate (Reino Unido), representado por el Sr. Alan Tyrrell, QC, y el Sr. Paul Cairnes, barrister, designados por Binks Stern & Co., solicitors, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Marco Nousbusch, 54, avenue de la Liberté,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Peter Oliver, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, representante de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. H.A. Kaya, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Christopher Vajda, barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de indemnización con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, por el perjuicio que sufrió el demandante debido al impago de la prima por detención definitiva de un barco de pesca, prevista en el artículo 5 de la Directiva 83/515/CEE del Consejo, de 4 de octubre de 1983, referente a determinadas acciones de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca (DO L 290, p. 15; EE 04/02, p. 185),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse y P.J.G. Kapteyn, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco y M. Zuleeg, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Darmon;
Secretario: Sr. J.A. Pompe, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 10 de diciembre de 1991, durante la cual el Reino Unido estuvo representado por los Sres. J.E. Collins, en calidad de Agente, Christopher Bellamy, QC, y Christopher Vajda, barrister;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 4 de febrero de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de marzo de 1990, el Sr. James Joseph Cato interpuso un recurso por responsabilidad extracontractual de la Comunidad, con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se condene a la Comisión a reparar el perjuicio debido al impago, en relación con el barco de pesca Excelsior, de la prima por detención definitiva prevista en la Directiva 83/515/CEE del Consejo, de 4 de octubre de 1983, referente a determinadas acciones de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca (DO L 290, p. 15; EE 04/02, p. 185; en lo sucesivo, "Directiva").
2 El artículo 1 de la Directiva autorizó a los Estados miembros a establecer un régimen de ayudas financieras, cuyos gastos serán sufragados parcialmente por la Comunidad, para las acciones de reducción temporal o definitiva de las capacidades de producción en el sector de la pesca. Con arreglo al artículo 2 de dicha Directiva podrán beneficiarse de dichas ayudas los productores, personas físicas o jurídicas, que exploten uno o más barcos que enarbolen pabellón de uno de los Estados miembros, matriculados en el territorio de la Comunidad.
3 En particular, los apartados 1 a 3 del artículo 5 de dicha Directiva prevén la concesión, por los Estados miembros, de una prima por detención definitiva respecto a los barcos cuya eslora entre perpendiculares sea igual o superior a doce metros y que hayan ejercido la actividad pesquera durante cien días por lo menos en el año anterior a la solicitud de concesión de tal prima, siempre que sean desguazados, transferidos definitivamente a un país tercero o aplicados, en las aguas de la Comunidad, a fines distintos de la pesca.
4 Con arreglo a los apartados 4 y 5 del mismo artículo 5, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que los barcos para los cuales se haya pagado una prima sean definitivamente excluidos del ejercicio de la pesca en las aguas de la Comunidad. Remitirán a la Comisión la lista de dichos barcos, que se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
5 Lo dispuesto en el artículo 6, en relación con los artículos 7 y 8 de la Directiva establece un mecanismo mediante el cual se garantiza que los Estados miembros informen a la Comisión acerca de las acciones de reducción de las capacidades de pesca que tengan proyectadas. Teniendo presente las informaciones facilitadas y dentro de los dos meses a contar de su comunicación, la Comisión examinará si, en función especialmente de su conformidad con la presente Directiva, las acciones proyectadas cumplen las condiciones de la participación financiera de la Comunidad y adoptará una decisión a este respecto. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que adopten tras dicha decisión.
6 El 15 de noviembre de 1983, el Reino Unido remitió a la Comisión el proyecto de las medidas que pretendía adoptar con arreglo a la Directiva. Mediante su Decisión 84/17/CEE de 22 de diciembre de 1983, relativa a la ejecución por el Reino Unido de determinadas medidas de adaptación de las capacidades de pesca con arreglo a la Directiva 83/515/CEE (DO 1984, L 18, p. 39), la Comisión consideró que dichas medidas reunían los requisitos para la participación financiera de la Comunidad.
7 El 19 de diciembre de 1983, el Reino Unido adoptó el Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme (Régimen de ayudas financieras a los barcos de pesca; en lo sucesivo, "régimen británico") de 1983 (S.I. 1983, nº 1883), que entró en vigor el 21 de diciembre de 1983. Dicho régimen establece un sistema de primas de desarme que deben pagarse a los propietarios de barcos de pesca que hayan sido definitivamente excluidos de toda actividad dentro del sector de la pesca de los Estados miembros (artículo 18). Las primas se otorgan basándose en una solicitud que debe precisar los medios por los cuales tendrá lugar la retirada definitiva.
8 Los artículos 23 y 26 del régimen británico dicen lo siguiente:
"Artículo 23
1. Si el Ministro (de Agricultura, Pesca y Alimentación) considera probado que la misma cumple con las exigencias señaladas anteriormente, podrá estimar dicha demanda.
2. La resolución favorable del Ministro podrá quedar sujeta a las condiciones que considere oportunas.
Artículo 26
[...] El Ministro podrá abonar la prima de desarme al interesado si considera probado que:
a) el barco objeto de la solicitud fue excluido del registro de matrícula de los barcos pesqueros,
b) se han cumplido las condiciones que, en su caso, se impusieron en el momento en que se admitió la solicitud,
c) se respetaron las exigencias citadas anteriormente [...] en relación con el barco de que se trate" (traducción no oficial).
9 El Sr. Cato, pescador profesional, compró en 1983 el barco Excelsior. En 1984, decidió venderlo por 8.500 UKL a los Sr. y Sra. Hann, quienes pretendían utilizarlo como vivienda. Basándose en las informaciones facilitadas por las autoridades locales dependientes del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación (en lo sucesivo, el "Ministro"), el Sr. Cato esperaba percibir una prima de desarme de 22.144 UKL.
10 El contrato de venta se suscribió el 1 de mayo de 1984. En el mismo, los compradores declararon conocer que el vendedor había solicitado una prima de desarme y de que, en el caso de que el barco fuera nuevamente destinado a actividades de pesca en las aguas de la Comunidad y bajo pabellón de un Estado miembro, se podría obligar a su nuevo propietario a reembolsar el importe de la prima. El 2 de agosto de 1984, el Sr. Cato presentó la solicitud de obtención de la prima de desarme. El 9 de agosto de 1984, el Excelsior fue excluido del Registro de los barcos pesqueros.
11 Obligados a modificar sus proyectos, el 14 de octubre de 1984, los esposos Hann revendieron el barco a dos ciudadanos irlandeses, Sres. Murphy y Boyle, quienes afirmaban estar interesados en el motor del barco y en vender el casco como chatarra. En el contrato de venta, los compradores declararon que tenían constancia de que el Excelsior debía recibir una prima de desarme y de que podría obligárseles a reembolsar el importe de dicha prima si nuevamente se destinaba el barco a la pesca en aguas de la Comunidad y bajo pabellón de un Estado miembro.
12 A pesar de dicha declaración, el Sr. Boyle interesó de las autoridades irlandesas el registro del Excelsior como barco de pesca. Estas autoridades, después de haber sido informadas por sus homólogas británicas de que se había solicitado una prima de desarme por un anterior propietario del barco, pero que no se había pagado, procedieron al registro del barco y le concedieron una licencia de pesca. Ante estos hechos, el Ministro británico, que había esperado a tener pruebas sobre el destino último del barco, comunicó al Sr. Cato el 25 de febrero de 1985 su resolución de denegar su solicitud de prima.
13 La High Court desestimó un escrito de "judicial review" (recurso contencioso administrativo) que formuló el Sr. Cato contra dicha resolución el 21 de diciembre de 1985, por el doble motivo de que se había presentado fuera del plazo legal de tres meses a contar del 25 de febrero de 1985 y de que, en cualquier caso, el interesado no tenía derecho a la prima, porque el Ministro no consideraba probado que el Excelsior hubiera sido excluido de cualquier actividad en el marco del sector pesquero. Verdad es que la High Court habría podido prorrogar el plazo de tres meses si hubiera considerado que las tesis del Sr. Cato tenían alguna posibilidad de éxito.
14 El 29 de octubre de 1986 el Sr. Cato entabló un segundo procedimiento, esta vez según el Derecho privado, contra el Ministro, invocando la responsabilidad contractual de este último por la "negligent misrepresentation" (manifestación equivocada a causa de negligencia) de la que era supuestamente responsable, así como en el "estoppel" derivado de las garantías que se le ofrecieron en cuanto al pago de la prima. La High Court acordó desestimar la demanda mediante sentencia de 27 de mayo de 1988, confirmada por la Court of Appeal el 15 de junio de 1989. Mediante resolución de 24 de enero de 1990, la House of Lords denegó la "leave to appeal" (autorización para interponer apelación).
15 Para una más amplia exposición del contexto normativo y de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Admisibilidad
16 El Gobierno del Reino Unido, parte coadyuvante, se opone a la admisibilidad del recurso. Alega, en primer lugar, que, en realidad, éste se refiere a la legalidad de una decisión individual adoptada por las autoridades nacionales y que, por lo tanto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 12 de diciembre de 1979, Wagner/Comisión, 12/79, Rec. p. 3657), es competencia de los órganos jurisdiccionales internos. En segundo lugar, sostiene que no existe relación alguna que incida sobre el problema planteado entre el comportamiento de la Comisión, por un lado, y la decisión individual adoptada por las autoridades nacionales, por otro. En tercer y último lugar, considera que, esencialmente, el objeto de la petición de indemnización consiste en obtener el pago de importes supuestamente debidos y que, como resolvió el Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex y Westzucker/Comisión (133/79, Rec. p. 1299), debería haberse presentado ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
17 A este respecto, baste señalar que la petición de resarcimiento, formulada por el Sr. Cato, se basa en la hipótesis de que el perjuicio alegado es consecuencia directa de la Decisión 84/17/CEE de la Comisión. Ahora bien, de conformidad con el artículo 178 del Tratado, el Tribunal de Justicia es el único competente para conocer de los litigios relativos a la reparación de daños y perjuicios causados por las Instituciones de la Comunidad. En cuanto a la alegación relativa a la falta de cualquier vínculo decisivo entre el comportamiento de la Comisión y la decisión individual adoptada por las autoridades británicas, se trata de un problema de fondo. Por consiguiente, procede admitir el recurso del Sr. Cato.
Sobre el fondo
18 Para apreciar el fundamento del recurso del Sr. Cato, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de octubre de 1990, FUNOC/Comisión, C-200/89, Rec. p. I-3669), según el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado, la exigencia de la responsabilidad extracontractual de la Comisión y la ejecución del derecho a la reparación del perjuicio sufrido dependen de que concurran una serie de requisitos, a saber, que sea contrario a Derecho el comportamiento que se imputa a las Instituciones, la realidad del daño y la existencia de un vínculo de causalidad entre este comportamiento y el perjuicio alegado.
19 En lo que al primer requisito se refiere, el demandante considera que, al aprobar el régimen británico mediante su Decisión 84/17, régimen que no se ajusta a lo dispuesto en la Directiva, la Comisión cometió una violación suficientemente caracterizada de una regla superior de Derecho que protege a los particulares.
20 Según el Sr. Cato, el régimen británico añadió un requisito adicional a lo previsto por la Directiva al imponer al propietario del barco de pesca la carga de la prueba de que la embarcación para la que se solicita la prima se excluyó definitivamente de cualquier actividad en el sector de la pesca. Además, también a juicio del Sr. Cato, el régimen británico atribuyó al Ministro una facultad discrecional sobre el pago de la prima que, según la Directiva, debe realizarse de pleno derecho, siempre que concurran los requisitos establecidos.
21 A este respecto debe hacerse resaltar ante todo que el objetivo de la Directiva consiste en favorecer la reducción temporal o definitiva de las capacidades de producción en el sector de la pesca. Para la consecución de este objetivo la Directiva prevé, por un lado, la posibilidad de que los Estados miembros establezcan un régimen de ayudas financieras para las actividades de reducción de dichas capacidades y, por otro, la participación financiera de la Comunidad en las ayudas concedidas de la manera indicada, en las circunstancias previstas en la Directiva.
22 De lo anterior se deduce que la Directiva reconoce a los Estados miembros la facultad tanto de establecer dicho régimen de ayudas como de fijar su forma y modalidades, siempre que éstas no sean contrarias a la finalidad de la Directiva.
23 A continuación procede señalar que la facultad de control atribuida a la Comisión en virtud de los artículos 7 y 8 de la Directiva tiene como objetivo único comprobar si, en función de su conformidad con la Directiva y teniendo en cuenta otras medidas estructurales existentes o previstas para el sector de la pesca, las acciones proyectadas por los Estados miembros cumplen las condiciones para la participación financiera de la Comunidad.
24 En este contexto, el hecho de que un régimen nacional permita exigir a los interesados la prueba de que, en lo sucesivo, se utilizará el barco para fines distintos de la pesca no contradice la finalidad de la Directiva. En efecto, dado que, como se ha dicho antes, la Directiva persigue el objetivo de favorecer la reducción de las capacidades de producción mediante el desguace del barco, su traslado definitivo a un país tercero o su destino a fines distintos de la pesca, no puede considerarse que dicha exigencia de prueba obstaculice el objetivo buscado.
25 Verdad es que el Sr. Cato alega que el régimen británico le exige una prueba imposible, pues, antes de su destrucción, nadie puede probar que un barco que se pretende utilizar para otros fines no será destinado nuevamente a labores de pesca en las aguas comunitarias, en un futuro imprevisible.
26 A este respecto procede declarar que semejante exigencia equivaldría a prohibir la reducción de la capacidad de producción de la flota pesquera por medios distintos que el desguace del barco o su transferencia definitiva a un país tercero, siendo así que el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva prevé, asimismo, su destino en aguas comunitarias para fines distintos de la pesca. Sin embargo, el Sr. Cato no se refiere a ninguna disposición precisa del régimen británico para apoyar su tesis y ninguna disposición de dicho régimen induce a pensar que el mismo permite a la autoridad nacional imponer al solicitante de prima el citado requisito imposible de cumplir.
27 Según la citada sentencia de 15 de junio de 1989 de la Court of Appeal, el Ministro británico no dispone de ningún margen de apreciación en la concesión de la ayuda, una vez cumplidos los requisitos previstos. Por consiguiente, contra lo que alega el Sr. Cato, no existe ninguna facultad discrecional del Ministro que constituya un obstáculo para la consecución del objetivo de la Directiva.
28 El hecho de que el comportamiento concreto de las autoridades británicas en el desarrollo de los acontecimientos es posible que no esté libre de críticas no puede, por más que sea lamentable, imputarse a la Comisión en el ejercicio de su facultad de control preventivo.
29 Según la totalidad de las alegaciones formuladas, la Comisión, al aprobar el régimen británico mediante la Decisión 84/17, no incurrió en ningún acto contrario a Derecho capaz de dar lugar a una responsabilidad de la Comunidad.
30 Por consiguiente, y sin que proceda comprobar si concurren los demás requisitos a los que se supedita la existencia de responsabilidad de la Comunidad, procede desestimar el recurso por infundado.
Decisión sobre las costasCostas
31 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. En el caso de autos, el Tribunal de Justicia considera que las circunstancias excepcionales de la novedad y complejidad del asunto justifican que cada parte cargue con sus propias costas.
32 Por consiguiente procede decidir que cada parte, incluida la parte coadyuvante, cargue con sus propias costas.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Cada parte cargará con sus propias costas.
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