SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 8 de diciembre de 1981 ( *1 )
En el asunto 181/80,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la Cour de cassation de Francia, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Procureur Général de la Cour d'appel de Pau,
Administrateur des affaires maritimes du quartier de Bayonne,
parte coadyuvante,
Syndicat des marins de Saint-Jean-de-Luz,
parte civil
y
José Arbelaiz-Emazabel,
una decisión prejudicial sobre la validez de los Reglamentos del Consejo pollos que se fijan determinadas medidas provisionales de conservación y gestión de los recursos pesqueros aplicables a los barcos bajo pabellón de determinados países terceros y, en concreto, de España,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: J. Mertens de Wilmars, Presidente; G. Bosco, A. Touffait y O. Due, Presidentes de Sala; P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros y F. Grévisse, Jueces;
Abogado General: Sr. F. Capotorti;
Secretario: Sr. A. Van Houtte;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante sentencia de 7 de julio de 1980, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de agosto siguiente, la Cour de cassation francesa planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión relativa a la validez y a la oponibilidad a los nacionales españoles de determinados Reglamentos del Consejo y, en concreto, del Reglamento n° 2160/77, de 30 de septiembre de 1977, por el que se establecen determinadas medidas provisionales de conservación y gestión de los recursos pesqueros aplicables a los buques bajo pabellón español (DO L 250, p. 17).
2
Esta cuestión se suscitó en el marco de un proceso penal contra el capitán de un buque de pesca bajo pabellón español, acusado de haber pescado, el 3 de noviembre de 1977, en aguas territoriales francesas situadas frente a Bayona, en la zona comprendida entre las 6 y las 12 millas marinas desde la costa, sin estar en posesión de la licencia de pesca exigida por el artículo 3 del Reglamenten 2160/77.
3
El tribunal de grande instante de Bayonne absolvió al acusado, decisión confirmada por la cour d'appel de Pau. Esta declaró que, efectivamente, el acusado había sido sorprendido pescando en la zona entre las 6 y las 12 millas sin tener licencia de pesca, pero consideró que estaba autorizado a pescar allí en virtud del Acuerdo General de Pesca, concluido entre Francia y España mediante canje de notas de 20 de marzo de 1967{Journal officiel de la République Française de 4.8.1967, p. 7807) y que todavía estaba en vigor en el momento en que se produjeron los hechos.
4
Según el citado Acuerdo, los nacionales españoles «disfrutarán con carácter permanente del derecho a pescar» todas las especies en la zona de 6 a 12 millas, a lo largo de las costas francesas del Atlántico, desde la desembocadura del Bidasoa hasta el paralelo del extremo norte de Belle-Ile. Según su artículo V, el Acuerdo se concluyó en el marco de los acuerdos de vecindad previstos por el Convenio de Pesca de Londres, de 9 de marzo de 1964 (Recopilación de Tratados de Naciones Unidas 581, n° 8432), del que tanto Francia como España son partes.
5
La cour d'appel rechazó la tesis de que, como el Reglamento n° 2160/77 no prohibía la pesca a los barcos españoles sino que se limitaba a regular su ejercicio, no era contrario al Acuerdo franco-español. La cour d'appel declaró que el citado Reglamento, en contra de lo que disponía el Convenio de Londres, no se había comunicado a España antes de su adopción, restringía seriamente el derecho de pesca de los barcos españoles y creaba una discriminación en su contra, ya que los barcos de los países comunitarios no estaban obligados a poseer una licencia.
6
En su recurso de casación, el procureur général de la cour d'appel de Pau sostuvo que de las disposiciones del Convenio de Londres y del Acuerdo franco-español se desprendía que Francia tenía derecho a regular la pesca en relación con los barcos españoles en la zona entre 6 y 12 millas y que esta regulación se había concretado en el Decreto francés de 23 de febrero de 1968{Journal officiel de la République Française, de 3.3.1968, p. 2327). Dicho Decreto, que no establecía ningún límite de capturas, fue, sin embargo, implícitamente derogado por los Reglamentos comunitarios relativos a la conservación y gestión de la pesca, aplicables a los barcos españoles, que forman parte del ordenamiento jurídico de los Estados miembros. Dichos Reglamentos constituyen una nueva regulación de la pesca que restringe, pero no suprime, el derecho de los barcos españoles, mediante la fijación de cuotas y la expedición de licencias.
7
La Cour de cassation consideró que existían serias dudas sobre la validez de los Reglamentos comunitarios en relación con las citadas obligaciones internacionales anteriores y, en caso afirmativo, sobre la oponibilidad a los nacionales españoles de dichos Reglamentos, por cuanto éstos fijaron nuevas modalidades de ejercicio de la pesca por parte de los barcos españoles en la zona de pesca comprendida entre las 6 y las 12 millas marinas. La Cour de cassation solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara, con carácter prejudicial, sobre dicha cuestión.
8
En primer lugar, procede señalar que, tal y como ya ha indicado este Tribunal de Justicia en su jurisprudencia anterior, y en particular en su sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, ↔ Rec. p. 1279), el conjunto de las disposiciones de Derecho comunitario aplicables en el ámbito de la pesca muestra que la Comunidad dispone, en el plano interno, de la facultad de adoptar cualquier medida tendente a la conservación de los recursos biológicos marinos, incluida la fijación de cuotas de captura, y que, por consiguiente tiene también competencia para contraer obligaciones internacionales que persigan el mismo objetivo.
9
Sin embargo, en la sentencia anteriormente citada, el Tribunal de Justicia añadió que durante la época en que la Comunidad no había ejercido plenamente sus funciones en la materia, los Estados miembros tenían la facultad de asumir determinados compromisos internacionales relativos a la conservación de los recursos biológicos marinos y que tenían derecho a garantizar su aplicación en el ámbito de su jurisdicción. En la misma sentencia, este Tribunal de Justicia precisó que tal competencia de los Estados miembros tenía un carácter meramente transitorio y que debía terminar cuando expirara el período de seis años previsto por el artículo 102 del Acta de Adhesión de 1972, es decir el 31 de diciembre de 1978. A lo largo de este período, las Instituciones comunitarias debían, en efecto, determinar las condiciones de ejercicio de la pesca para garantizar la protección de las reservas y la conservación de los recursos biológicos marinos.
10
El Convenio de Londres fue. ratificado por Francia el 5 de julio de 1965, es decir, en un momento en que la Comunidad todavía no había adoptado disposiciones reglamentarias en materia de pesca marítima. Por consiguiente, desde el punto de vista del Derecho comunitario, Francia podía concluir válidamente el citado Convenio, así como el Acuerdo bilateral de 1967 con España, el cual se celebró, según su artículo V y como, por otra parte, ha señalado el Gobierno francés, en aplicación del citado Convenio.
11
En este contexto, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional pretende, pues, determinar si las obligaciones internacionales asumidas por Francia afectan a la validez, y a la oponibilidad a los nacionales españoles, de los Reglamentos comunitarios que fijaron, a partir de febrero de 1977, medidas provisionales de conservación de los recursos pesqueros y que modifican las modalidades de ejercicio de la pesca por parte de los barcos españoles en la zona entre las 6 y las 12 millas.
12
En primer lugar, hay que señalar que el Convenio de Londres prevé en su artículo 10 que ninguna de sus disposiciones podrá impedir el establecimiento de un régimen particular en materia de pesca entre los Estados miembros de la Comunidad, mientras que su artículo 5 permite que el Estado ribereño haga respetar, en determinadas circunstancias, medidas de conservación en la zona comprendida entre las 6 y las 12 millas.
13
De lo anterior se deduce que las partes del Convenio de Londres conocían la existencia de obligaciones recíprocas en materia de pesca, asumidas en el marco de la Comunidad por los Estados miembros, y que habían admitido el principio de medidas de conservación y la necesidad de adoptar las normas apropiadas para garantizar su aplicación en la zona contemplada por el Convenio. Por consiguiente, dichas partes no podían ignorar que a partir de un determinado momento la competencia para dictar medidas de conservación a efectos del artículo 5 del Convenio sería ejercida, por lo que se refiere a los Estados miembros de la Comunidad, por las Instituciones comunitarias.
14
A continuación hay que examinar cuáles fueron las circunstancias que llevaron a la Comunidad a establecer un régimen de conservación de los recursos pesqueros y a contemplar las consecuencias de semejante régimen para los pescadores españoles.
15
El establecimiento de un régimen de conservación de los recursos marinos poiparte de la Comunidad se produjo en un momento en que el Derecho internacional en materia de pesca sufría profundas transformaciones. Para adecuarse a la evolución general del Derecho internacional en aquel momento los Estados miembros decidieron, mediante una acción común acordada en el Consejo, extender su zona de pesca hasta 200 millas a partir de las líneas de base. Mediante Resolución de 3 de noviembre de 1976 sobre ciertos aspectos externos de la creación desde el 1 de enero de 1977 de una zona de pesca en la Comunidad que se extiende hasta las 200 millas (publicada en el DO 1981, C 105, p. 1), el Consejo, tras señalar la necesidad de una acción inmediata de la Comunidad para la protección de sus intereses legítimos en las zonas más amenazadas por las consecuencias de las medidas de extensión, decidió que a partir de 1 de enero de 1977 la explotación de los recursos pesqueros de dichas zonas por buques pesqueros de países terceros se regiría por acuerdos entre la Comunidad y los países terceros interesados.
16
En la misma resolución, el Consejo encargó a la Comisión que iniciara inmediatamente negociaciones con los países terceros afectados por las medidas de conservación comunitarias, para conciliar las necesidades de conservación con los intereses de los pescadores que tradicionalmente hubieran ejercido la pesca en las aguas de que se trata. Las negociaciones entre la Comisión y España se iniciaron el 3 de diciembre de 1976 y condujeron al Acuerdo pesquero entre la Comunidad Económica Europea y el Gobierno de España, cuyo texto se rubricó el 23 de septiembre de 1978 y se firmó el 15 de abril de 1980 (DO 1980, C 263, p. 1; EE O4/01, p. 151).
17
En espera del resultado de dichas negociaciones, y para hacer frente a una necesidad urgente, la Comunidad adoptó, a partir del establecimiento de su política de conservación, determinadas disposiciones transitorias, para períodos cortos, que extendían el régimen comunitario de cuotas de captura al conjunto de los pescadores de países terceros, incluidos los pescadores españoles.
18
Las informaciones suministradas por la Comisión han mostrado que, durante las negociaciones que condujeron al Acuerdo, el Gobierno español reclamó inicialmente que se mantuvieran los derechos de sus buques pesqueros en la zona entre las 6 y las 12 millas, pero más adelante, abandonó esta postura. En el momento de la rúbrica del Acuerdo, declaró que «las disposiciones del Acuerdo sustituirán a las disposiciones de los Acuerdos sobre relaciones en materia de pesca en los que sean partes los Estados miembros de la CEE y España».
19
Por parte de la Comunidad, el Acuerdo se concluyó, a efectos del artículo 228 del Tratado, mediante la adopción del Reglamento n° 3062/80 del Consejo, de 25 de noviembre de 1980 (DO L 322, p. 3; EE O4/01, p. 150). El Acuerdo entró en vigor el 22 de mayo de 1981 (DO L 204, p. 34: EE 04/01, p. 166). Desde la fecha de su firma fue aplicado provisionalmente por la Comunidad y por España, en virtud de su artículo 12.
20
Según el apartado 1 del artículo 1 del Acuerdo, éste tiene por objeto establecer los principios y normas que regirán el conjunto de las condiciones de la actividad pesquera por parte de los buques de cada una de las Partes «en las zonas de pesca dependientes de la jurisdicción de la otra Parte». La única excepción a la citada definición del ámbito de aplicación territorial del Acuerdo se encuentra en el apartado 2 del artículo 1, según el cual el Acuerdo no afectará al ejercicio de las recíprocas prácticas de pesca de los pescadores «en el Bidasoa y en la bahía de Higuer», tal y como se definió mediante Acuerdo franco-español de 1959.
21
El Acuerdo permite que cada parte adopte, en las zonas de pesca bajo su jurisdicción, las medidas necesarias para garantizar una gestión racional de los recursos biológicos marinos, medidas que pueden incluir la determinación de cuotas de captura y la supeditación del ejercicio de actividades pesqueras a la concesión de licencias.
22
Para valorar la situación jurídica existente durante el período comprendido entre la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976 y la entrada en vigor definitiva del Acuerdo, y, en particular, para valorar la validez de los distintos Reglamentos comunitarios que afectan al ejercicio de la pesca poiparte de buques españoles en las zonas de pesca de los Estados miembros, deben tenerse en cuenta todos los acontecimientos ocurridos en aquel período.
23
Hay que señalar a este respecto que ya el primero de dichos Reglamentos, el Reglamento n° 373/77 del Consejo, de 24 de febrero de 1977, por el que se establecen determinadas medidas provisionales de conservación y gestión de los recursos pesqueros aplicables a los buques bajo pabellón de determinados países terceros (DO L 53, p. 1), se adoptó, como indica su sexto considerando, «en espera de que se concluyan los acuerdos de pesca que se están negociando con dichos países».
24
El citado Reglamento se limito a fijar cuotas y el sistema de licencias no se introdujo hasta el Reglamento n° 746/77 del Consejo, de 5 de abril de 1977, por el que se prorroga, respecto a España, Finlandia y Portugal, la aplicación de determinadas disposiciones del Reglamento n° 373/77 (DO L 90, p. 8), varios meses después de que comenzaran las negociaciones entre la Comunidad y España sobre la misma materia.
25
Hay que subrayar que semejante sistema de licencias es simplemente un medio necesario para garantizar la eficacia del sistema de cuotas de captura fijado por la Comunidad, quedando claro que el control de la captura de los buques de pesca de los países terceros no puede realizarse en los puertos costeros adyacentes, ya que dichos buques normalmente regresan a sus puertos de origen para descargar sus capturas. Por lo tanto, el establecimiento de un sistema de licencias mediante el Reglamento n° 746/77 no perjudica per se a los pescadores españoles en relación con los pescadores comunitarios, a los cuales también se aplicaban cuotas de captura.
26
Los Reglamentos posteriores relativos a las medidas provisionales de conservación aplicables a los buques españoles, entre los cuales se encuentra el Reglamento n° 2160/77 aplicable en el momento en que se produjeron los hechos del presente caso, mantuvieron, salvo algunas modificaciones, el sistema de cuotas de captura combinado con la concesión de licencias, a lo largo de todo el período de negociaciones sobre el Acuerdo de pesca entre la Comunidad y España, e incluso durante su aplicación provisional a partir del 15 de abril de 1980.
27
A lo largo del período de aplicación del régimen provisional establecido por la Comunidad, las autoridades españolas colaboraron en su ejecución. Participaron en la expedición de licencias comunitarias -otorgadas para zonas geográficas determinadas, sin distinción entre las zonas de 6 a 12 millas y las de 12 a 200 millas- y en conversaciones sobre las formas de aplicación del régimen provisional, como la sustitución de buques y la equivalencia de licencias.
28
Por lo que se refiere a la aplicación del Reglamento n° 2160/77, se desprende de los autos que la Representación de España ante las Comunidades Europeas envió a la Comisión la lista de solicitudes de licencias y que el reparto de las licencias concedidas entre los beneficiarios fue realizado por las autoridades españolas.
29
Del conjunto de las consideraciones anteriores se desprende que el régimen provisional establecido por la Comunidad en virtud de sus propias normas se encuadra dentro de las relaciones entabladas entre la Comunidad y España para resolver los problemas inherentes a las medidas de conservación y a la extensión de las zonas de pesca y para garantizar recíprocamente el acceso de los pescadores a las aguas objeto de tales medidas.
30
Dichas relaciones, consagradas en el Acuerdo de pesca concluido entre la Comunidad y España y desarrolladas progresivamente con la participación de las autoridades españolas tras las decisiones adoptadas en 1976 por la Comunidad y sus Estados miembros para tener en cuenta la necesidad, cada vez más urgente, de conservar los recursos biológicos marinos y la evolución general del Derecho internacional en materia de pesca marina, sustituyeron a las obligaciones internacionales existentes anteriormente entre ciertos Estados miembros, como Francia, y España.
31
Por consiguiente, los pescadores españoles no pueden basarse en acuerdos internacionales anteriores entre Francia y España para oponerse a la aplicación de los Reglamentos provisionales adoptados por la Comunidad, en caso de que exista incompatibilidad entre ambas categorías de disposiciones.
32
De lo anteriormente expuesto se desprende que el examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento n° 2160/77 y que las disposiciones de dicho Reglamento son oponibles a los nacionales españoles.
Costas
33
Los gastos efectuados por los Gobiernos francés y británico, así como por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Cour de cassation de Francia mediante resolución de 7 de julio de 1980, declara:
El examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento n° 2160/77 del Consejo, de 30 de septiembre de 1977, por el que se fijan determinadas medidas provisionales de conservación y gestión de los recursos pesqueros aplicables a los buques bajo pabellón de España (DO L 250, p. 17). Las disposiciones de dicho Reglamento son oponibles a los nacionales españoles.
Mertens de Wilmars
Bosco
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 8 de diciembre de 1981
El Secretario
A. Van Houtte
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
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