Asunto C‑439/08
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW
(Petición de decisión prejudicial planteada por el hof van beroep te Brussel)
«Política de la competencia — Procedimiento nacional — Intervención de las autoridades nacionales de competencia en los procedimientos judiciales — Autoridad nacional de competencia de naturaleza mixta, con carácter judicial y administrativo — Recurso contra una resolución de tal autoridad — Reglamento (CE) nº 1/2003»
Sumario de la sentencia
1. Cuestiones prejudiciales — Sometimiento al Tribunal de Justicia — Necesidad de una decisión prejudicial y pertinencia de las cuestiones planteadas — Apreciación por el órgano jurisdiccional nacional
(Art. 267 TFUE)
2. Competencia — Normas de la Unión — Aplicación — Competencias de los Estados miembros — Designación de las autoridades nacionales de competencia — Normativa nacional que no permite a tales autoridades participar, como partes recurridas, en los procedimientos judiciales dirigidos contra sus resoluciones ante un órgano jurisdiccional de apelación — Improcedencia
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 35]
1. En el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales prevista en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por tanto, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales versan sobre la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está obligado, en principio, a pronunciarse, salvo que resulte evidente que la petición de decisión prejudicial pretende, en realidad, que este Tribunal se pronuncie mediante un litigio inventado o formule opiniones consultivas respecto a cuestiones generales o hipotéticas, que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio, o que el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera adecuada a las cuestiones planteadas.
A este respecto, en el marco de una remisión prejudicial relativa a la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión en materia de competencia, el hecho de que el órgano jurisdiccional nacional no se haya pronunciado aún en firme sobre si procede aplicar únicamente el Derecho interno de la competencia o si, por el contrario, también es aplicable el Derecho de la Unión, no constituye ningún obstáculo para la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial. En efecto, para la admisibilidad de una petición de decisión prejudicial, sería incoherente que el órgano jurisdiccional nacional tuviera que pronunciarse en firme sobre una cuestión que, directa o indirectamente, constituya el objeto de su petición.
Además, habida cuenta de la separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, no puede exigirse que, antes de dirigirse a este último, el órgano jurisdiccional nacional haya efectuado todas las constataciones fácticas y las apreciaciones jurídicas que le incumben en el marco de su misión jurisdiccional. Basta con que el objeto del litigio principal y sus principales implicaciones para el ordenamiento jurídico comunitario se desprendan de la petición de decisión prejudicial para que se permita a los Estados miembros presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia y participar eficazmente en el procedimiento entablado ante éste.
(véanse los apartados 41, 42 y 45 a 47)
2. El artículo 35 del Reglamento nº 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no reconoce a una autoridad nacional de competencia la facultad de participar, como parte recurrida, en un procedimiento judicial dirigido contra una resolución de la que dicha autoridad es autora. El hecho de no conceder a la autoridad nacional de competencia los derechos inherentes a la condición de parte en el litigio y, por lo tanto, de impedirle defender la resolución que ha adoptado en aras del interés general, implica, en efecto, el riesgo de que el órgano jurisdiccional que conoce esté totalmente «cautivo» de los motivos y alegaciones formulados por la empresa o empresas recurrentes. En un ámbito como el de la comprobación de infracciones de las normas de competencia y la imposición de multas, que implica apreciaciones jurídicas y económicas complejas, la mera existencia de tal riesgo puede comprometer el ejercicio de la obligación particular que incumbe a las autoridades nacionales de competencia, en virtud del Reglamento nº 1/2003, de garantizar la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, que sustituyeron a los artículos 81 y 82 antes citados.
Incumbe a las autoridades nacionales de competencia calibrar la necesidad y la utilidad de su intervención en relación con la aplicación efectiva del Derecho de competencia de la Unión. No obstante, la no comparecencia sistemática de la autoridad nacional de competencia en tales procedimientos judiciales compromete el efecto útil de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Ante la inexistencia de normativa de la Unión, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para designar el órgano u órganos que, formando parte de la autoridad nacional de competencia, están facultados para participar, como parte recurrida, en un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional contra una resolución de la que dicha autoridad es autora, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad del Derecho de competencia de la Unión.
(véanse los apartados 58 y 64 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 7 de diciembre de 2010 (*)
«Política de la competencia – Procedimiento nacional – Intervención de las autoridades nacionales de competencia en los procedimientos judiciales – Autoridad nacional de competencia de naturaleza mixta, con carácter judicial y administrativo – Recurso contra una resolución de tal autoridad – Reglamento (CE) nº 1/2003»
En el asunto C‑439/08,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Hof van Beroep te Brussel (Bélgica), mediante resolución de 30 de septiembre de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de octubre de 2008, en el procedimiento
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW,
en el que participa:
Raad voor de Mededinging,
Minister van Economie,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, K. Schiemann, J.-J. Kasel y D. Šváby, Presidentes de Sala, y el Sr. A. Rosas, la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. E. Juhász (Ponente), y M. Safjan y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de enero de 2010;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW, por el Sr. P. Engels, la Sra. J. Troch y el Sr. B. van Hulst, advocaten;
– en nombre del Raad voor de Mededinging, por el Sr W. Devroe, advocaat;
– en nombre del Gobierno belga, por el Sr. J.-C. Halleux y la Sra. C. Pochet, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. M. Dowgielewicz y por las Sras. K. Zawisza y A. Kramarczyk, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Bouquet y S. Noë, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de marzo de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, 5, 15, apartado 3, y 35, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento»).
2 Dicha petición se presentó en el marco de un procedimiento iniciado por la Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (confederación flamenca de asociaciones de panaderos y pasteleros, de heladeros y de chocolateros; en lo sucesivo, «VEBIC») para obtener la anulación de una resolución por la que el Raad voor de Mededinging (en lo sucesivo, «Consejo de la competencia») declaró la existencia de acuerdos de precios entre panaderos artesanales e impuso una multa a VEBIC.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
3 El quinto considerando del Reglamento tiene el siguiente tenor:
«Para garantizar la aplicación efectiva de las normas comunitarias de competencia, así como el respeto de los derechos fundamentales de la defensa, el presente Reglamento debe regular la atribución de la carga de la prueba en el ámbito la aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado. Incumbe a la parte o autoridad que alegue una infracción del apartado 1 del artículo 81 o del artículo 82 del Tratado probar su existencia conforme a derecho. […]»
4 El sexto considerando del Reglamento establece:
«Con el fin de garantizar la aplicación eficaz de las normas comunitarias de competencia, es conveniente fomentar una mayor participación en la misma de las autoridades nacionales de competencia. A tal efecto, dichas autoridades deben disponer de competencia para aplicar el Derecho comunitario».
5 A tenor del octavo considerando del Reglamento:
«Con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las normas de competencia comunitarias y el funcionamiento correcto de los mecanismos de cooperación contenidos en el presente Reglamento, es necesario imponer a las autoridades responsables de la competencia y a los tribunales de los Estados miembros la obligación de aplicar también los artículos 81 y 82 del Tratado cuando apliquen la legislación nacional de competencia a acuerdos y prácticas susceptibles de afectar al comercio entre los Estados miembros. […]»
6 A tenor del considerando 21 del Reglamento:
«La aplicación coherente de las normas de competencia requiere asimismo la instauración de mecanismos de cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y la Comisión. Esto es válido para todos los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que aplican los artículos 81 y 82 del Tratado, tanto si aplican dichas normas en litigios entre particulares, como si actúan en calidad de autoridades de competencia o de tribunales de apelación. En particular, conviene que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan solicitar a la Comisión informaciones o dictámenes sobre aspectos de la aplicación del Derecho comunitario de la competencia. Por otra parte también debe dotarse a la Comisión y a las autoridades de competencia de los Estados miembros de la facultad para presentar observaciones escritas u orales ante los órganos jurisdiccionales instados a aplicar los artículos 81 u 82 del Tratado. […]»
7 A tenor de la segunda frase del considerando 34 del Reglamento:
«En virtud de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad consagrados en el artículo 5 del Tratado, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar su objetivo de permitir la aplicación eficaz de las normas comunitarias de competencia.»
8 Las frases primera y segunda del considerando 35 tienen el siguiente tenor:
«Para lograr una correcta ejecución de la legislación de competencia comunitaria, los Estados miembros deben designar a las autoridades públicas competentes para velar por el cumplimiento de los artículos 81 y 82 y conferirles las competencias necesarias. Los Estados miembros deben poder designar tanto autoridades administrativas como judiciales para realizar las distintas funciones que el presente Reglamento atribuye a las autoridades de competencia.»
9 Con el título «Carga de la prueba», el artículo 2, primera frase, del Reglamento dispone:
«En todos los procedimientos nacionales y comunitarios de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado, la carga de la prueba de una infracción del apartado 1 del artículo 81 o del artículo 82 del Tratado recaerá sobre la parte o la autoridad que la alegue.»
10 El artículo 5 del Reglamento, titulado «Competencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros», establece:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:
– orden de cesación de la infracción,
– adopción de medidas cautelares,
– aceptación de compromisos,
– imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
Cuando la información de que dispongan no acredite que se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir asimismo que no procede su intervención.»
11 Con el título «Cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales», el artículo 15, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento establece:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros podrán presentar por propia iniciativa observaciones escritas a los órganos jurisdiccionales nacionales de su respectivo Estado miembro sobre cuestiones relativas a la aplicación de los artículos 81 u 82 del Tratado. Con la venia del tribunal de que se trate, también podrán presentar observaciones verbales ante los órganos jurisdiccionales nacionales de su Estado miembro. Cuando la aplicación coherente de los artículos 81 u 82 del Tratado lo requiera, la Comisión, por propia iniciativa, podrá presentar observaciones por escrito a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. Con la venia del correspondiente órgano jurisdiccional podrán presentar también observaciones verbales.»
12 Con el título «Designación de las autoridades de competencia de los Estados miembros», el artículo 35, apartados 1 y 2, del Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades de competencia competentes para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado de tal forma que puedan velar por el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el presente Reglamento. Las medidas necesarias para dotarlas de los poderes necesarios para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado serán adoptadas antes del 1 de mayo de 2004. Las autoridades designadas podrán incluir órganos jurisdiccionales.
2. Cuando la ejecución de la legislación comunitaria en materia de competencia se confíe a autoridades administrativas y judiciales nacionales, los Estados miembros podrán atribuir diferentes poderes y funciones a esas distintas autoridades nacionales, ya sean administrativas o judiciales.»
Normativa nacional
13 El artículo 1 de la Ley de defensa de la competencia económica, en su versión coordinada por el Real Decreto de 15 de septiembre de 2006 (Belgisch Staatsblad de 29 de septiembre de 2006, p. 50613; en lo sucesivo, «LDCE»), que entró en vigor el 1 de octubre de 2006, define la autoridad belga de competencia del siguiente modo:
«4º Autoridad belga de competencia: el Consejo de la competencia y el Servicio de la competencia ante el Servicio Federal de Economía, PYMES, Trabajadores Autónomos y Energía, cada uno de ellos de conformidad con sus respectivas facultades reguladas en la presente Ley.
La autoridad belga de competencia, contemplada en el artículo 35 del Reglamento […], es la autoridad de competencia facultada para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.»
14 El artículo 2, apartado 1, de la LDCE establece:
«Quedan prohibidos, sin que sea necesaria una decisión previa a ese efecto, cualesquiera acuerdos entre empresas, decisiones de asociaciones de empresas y prácticas concertadas que tengan por objeto o efecto obstaculizar, restringir o falsear de manera sensible la competencia en el mercado belga de que se trate o en una parte esencial de éste, en particular, las consistentes en:
1º fijar de manera directa o indirecta los precios de compra o de venta u otras condiciones de transacción;
[…].»
15 El artículo 11 de la LDCE establece:
«§ 1 Se crea un Consejo de la competencia. Dicho Consejo es un tribunal administrativo que tiene potestad de decisión y los demás poderes que la presente Ley le confiera.
§ 2 El Consejo de la competencia estará compuesto por:
1º la junta general del Consejo;
2º el Auditorat [consejo de auditoría];
3º la Secretaría.
[…]»
16 El artículo 12, apartado 1, de la LDCE dispone:
«La junta general del Consejo estará compuesta por doce consejeros. […]»
17 El artículo 20 de la LDCE precisa:
«Cada Sala del Consejo y el presidente o el consejero en que éste delegue en caso de medidas cautelares resolverán mediante resolución motivada todos los asuntos de que conozcan, una vez oídos los interesados y los posibles denunciantes, a instancia de estos o por iniciativa del consejero.»
18 El artículo 25 de la LDCE crea en el Consejo de la competencia un Auditorat, compuesto por un mínimo de seis miembros y un máximo de diez, incluyendo al auditor general y a los auditores o auditores adjuntos.
19 El artículo 29 la LDCE tiene el siguiente tenor:
«§ 1 Los auditores se encargarán de:
1º recibir las denuncias y las solicitudes de medidas cautelares relativas a las prácticas restrictivas de la competencia, así como las notificaciones de concentraciones;
2º dirigir y organizar la instrucción y supervisar la ejecución de las resoluciones adoptadas por el Consejo de la competencia;
3º dar a los funcionarios del servicio de la competencia las órdenes de misión […];
4º elaborar el informe motivado y transmitirlo al Consejo de la competencia;
5º archivar las denuncias y las solicitudes de medidas cautelares;
[…]
§ 2 […]
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27, los auditores no podrán solicitar ni aceptar orden alguna relativa al tratamiento de los expedientes iniciados en virtud del artículo 44, apartado 1, o a su postura en las reuniones del Auditorat que tengan por objeto la determinación de las prioridades de la política de aplicación de la Ley y la fijación del orden en que deban tratarse los asuntos.
§ 3 Cuando el Auditorat decida iniciar una instrucción con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, el funcionario que dirija el servicio de la competencia designará, en concertación con el auditor general, a los funcionarios de dicho servicio que compondrán el equipo encargado de la instrucción.
Los funcionarios que estén adscritos a un equipo de instrucción únicamente podrán recibir órdenes del auditor que dirija esa instrucción.
[…]»
20 Según el artículo 34 de la LDCE, el servicio de la competencia estará encargado, en particular, de la investigación y el examen de las prácticas contempladas en el capítulo II, bajo la autoridad del Auditorat.
21 A tenor del artículo 45, apartado 4, párrafo primero, de la LDCE:
«Cuando el Auditorat considere fundada la denuncia o la solicitud o, en su caso, una investigación de oficio, el auditor presentará, en nombre del Auditorat, un informe motivado ante la Sala del Consejo. Dicho informe comprenderá el informe de la instrucción, los cargos y una propuesta de resolución. Irá acompañado del expediente de la investigación y de una relación de los documentos incluidos. La relación de documentos determinará la confidencialidad de los estos frente a cada una de las partes que tengan acceso al expediente.»
22 El artículo 75 de la LDCE tiene el siguiente tenor:
«Contra las resoluciones del Consejo de la competencia y de su Presidente, así como contra las decisiones tácitas de admisibilidad de concentraciones por expiración de los plazos contemplados en los artículos 58 y 59 podrá interponerse un recurso ante el Hof van Beroep te Brussel, salvo cuando el Consejo de la competencia adopte una resolución en virtud del artículo 79.
El Hof van Beroep se pronunciará, en ejercicio de su competencia jurisdiccional plena, sobre las supuestas prácticas restrictivas y, en su caso, sobre las sanciones impuestas. El Hof van Beroep podrá tomar en consideración las circunstancias posteriores a la adopción de la resolución impugnada del Consejo.
El Hof van Beroep podrá imponer multas y multas coercitivas de conformidad con lo dispuesto en la sección 8 del capítulo IV.»
23 El artículo 76, apartados 1 y 2, de la LDCE establece:
«§ 1 Las resoluciones por las que el Consejo de la competencia remita el asunto al auditor no podrán ser objeto de recurso.
§ 2 Los recursos previstos en el artículo 75 podrán ser interpuestos por quienes hayan sido parte ante el Consejo, por el denunciante, así como por cualquier otra persona que, de conformidad con el artículo 48, apartado 2, o con el artículo 57, apartado 2, justifique un interés y haya solicitado ser oída por el Consejo. Asimismo, el recurso podrá ser interpuesto por el Ministro, sin que éste deba demostrar un interés y sin que haya estado representado ante el Consejo de la competencia.
[…]
El Hof podrá solicitar al Auditorat del Consejo de la competencia que instruya una investigación y le remita su informe. […]
El Hof van Beroep te Brussel fijará el plazo en que las partes deberán comunicarse sus observaciones escritas y presentarlas en la Secretaría.
El Ministro podrá presentar sus observaciones escritas en la Secretaría del Hof van Beroep te Brussel y consultar el expediente en la Secretaría sin desplazamiento. El Hof van Beroep te Brussel fijará los plazos de presentación de tales observaciones. La Secretaría dará traslado de ellas a las partes.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
24 VEBIC fue constituida con el objetivo de representar los intereses de sus asociados y de los miembros de sus asociaciones. Los miembros de VEBIC son las asociaciones profesionales provinciales de la Región Flamenca, constituidas como asociaciones sin ánimo de lucro.
25 Las asociaciones locales de panaderos a las que cada panadero puede afiliarse son miembros de las asociaciones profesionales provinciales. Estas agrupaciones locales solo reúnen a panaderos artesanos, ya que de defender los intereses de las panaderías industriales se encarga la Federatie van Grote Bakkerijen in België (Federación de Grandes Panaderías de Bélgica).
26 A raíz de la liberalización del precio del pan en Bélgica a partir del 1 de julio de 2004, el Minister van Economie envió al Consejo de la competencia un escrito el 7 de julio de 2004 para solicitarle que investigara si existían acuerdos de precios entre las asociaciones de panaderos y los panaderos.
27 Tras la adopción de varias medidas de investigación, el 8 de junio de 2007 el auditor general remitió al Presidente del Consejo de la competencia su informe, que incluía los cargos y el expediente de la investigación, informe que se envió a VEBIC.
28 El Auditorat llega a la conclusión de que VEBIC había infringido el artículo 2, apartado 1, de la LDCE, al haber publicado y difundido un índice de los precios del pan y al haber comunicado las estructuras de precios a sus miembros.
29 El informe del Auditorat señala que las decisiones de las federaciones de panaderos carecen de influencia potencial en los intercambios comerciales entre los Estados miembros, por lo que la normativa de la Unión en materia de competencia no resulta aplicable a las prácticas examinadas.
30 Los cargos recogidos en dicho informe pueden resumirse del modo siguiente:
– Mediante la elaboración y difusión de un índice que refleja la subida de los precios de coste y que puede ser aplicado voluntariamente por los panaderos, VEBIC difunde indirectamente un precio de referencia entre los panaderos. El índice se aplica al último precio regulado del pan, que es el mismo para todos los panaderos. Si cada panadero aplica este índice a un mismo importe de base obtendrá el mismo precio de venta. Ello infringe el artículo 2, apartado 1, de la LDCE.
– VEBIC señala valores porcentuales concretos para cada factor de coste, y ello para los cinco parámetros.
31 El auditor general propuso a la Sala del Consejo de la competencia que prohibiera la práctica imputada bajo pena de multas coercitivas. También propuso la imposición de una multa teniendo en cuenta la existencia de circunstancias agravantes, en particular que VEBIC conocía el carácter ilícito de los acuerdos sobre los precios y no hizo uso de la posibilidad de someter al criterio de las autoridades de competencia el método de cálculo de los precios.
32 El 13 de agosto de 2007, VEBIC presentó observaciones escritas sobre el informe del Auditorat, oponiéndose a las conclusiones de éste en cuanto al fondo y formulando motivos basados en la vulneración de principios procesales y, en particular, del derecho de defensa.
33 Mediante resolución de 25 de enero de 2008, el Consejo de la competencia no sólo declaró que VEBIC había cometido, entre el 1 de julio de 2004 y el 8 de junio de 2007, una infracción al artículo 2 de la LDCE, sino que además exigió que se pusiera fin a dicha infracción e impuso a VEBIC una multa de 29.121 euros.
34 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Hof van Beroep te Brussel el 22 de febrero de 2008 VEBIC interpuso recurso de anulación contra la referida resolución.
35 Dicho órgano jurisdiccional señala que las disposiciones de la LDCE no permiten al Auditorat, que es el órgano encargado de las investigaciones en el Consejo de la competencia, participar en el procedimiento de recurso.
36 En efecto, según los artículos 75 y 76 de la LDCE, el Consejo de la competencia, del que forma parte el Auditorat, no está facultado para presentar observaciones escritas en el procedimiento de recurso contra una resolución adoptada por este último. El único facultado para ello es el Ministro federal de economía.
37 Al no haber hecho uso el Ministro de su facultad de presentar observaciones escritas, únicamente VEBIC, que actuó como recurrente, es parte en el procedimiento de recurso.
38 Según el Hof van Beroep te Brussel, las normas que regulan el procedimiento ante él y su interpretación en Bélgica plantean dudas relativas a la conformidad de tal procedimiento con el Derecho de la Unión a la vista de la efectividad de las normas de competencia aplicables en la Unión Europea y al derecho fundamental de defensa, ya que ninguna disposición prevé la participación de la autoridad nacional de competencia en el procedimiento de recurso con el fin de garantizar la defensa del interés económico general.
39 En estas circunstancias, el Hof van Beroep te Brussel, antes de resolver el recurso de apelación, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse [los artículos 2, 15, apartado 3, y 35, apartado 1, del Reglamento] en el sentido de que las autoridades nacionales de competencia infieren directamente de [estas disposiciones] la facultad de presentar observaciones escritas sobre los motivos formulados en el marco de un recurso interpuesto contra su resolución, e incluso de formular ellas mismas motivos, de manera que tal facultad no puede ser suprimida por un Estado miembro?
2) ¿Deben interpretarse estas mismas disposiciones en el sentido de que, para una aplicación adecuada de las normas sobre competencia con vistas a la protección del interés general, las autoridades públicas competentes designadas como autoridades de competencia no sólo tienen la posibilidad, sino también la obligación de participar en el procedimiento de recurso contra sus resoluciones manifestando su opinión sobre los motivos de hecho y de Derecho aducidos?
3) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones primera y segunda, ¿deben interpretarse estas disposiciones en el sentido de que, a falta de disposiciones nacionales sobre la participación de la autoridad de competencia en el procedimiento ante el tribunal que conoce del recurso y si se han designado diversas autoridades, la autoridad que está facultada para adoptar las decisiones mencionadas en el artículo 5 del Reglamento es también la que participa en el procedimiento de recurso interpuesto contra su decisión?
4) ¿Debe darse una respuesta distinta a las cuestiones anteriores si la autoridad de la competencia, en virtud de la legislación nacional, actúa como órgano jurisdiccional colegiado o cuando la resolución final se adopta al término de una investigación realizada por un órgano, perteneciente a dicho órgano jurisdiccional, encargado de formular los cargos y de redactar un proyecto de resolución?»
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
40 En la vista ante el Tribunal de Justicia, VEBIC alegó la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial por carecer de pertinencia para resolver el litigio principal la interpretación solicitada del Reglamento o, más en general, del Derecho de la Unión. Según VEBIC no existe ninguna relación entre el litigio principal y el Derecho de la Unión, ya que, tal como señaló el Consejo de la competencia en sus investigaciones, la práctica de la recurrente en el asunto principal no afectaba al comercio entre los Estados miembros y, en consecuencia, sólo debería aplicarse el Derecho nacional de la competencia. VEBIC añade que el órgano jurisdiccional remitente aún no se ha pronunciado en firme sobre si procede aplicar únicamente el Derecho nacional de la competencia o si, por el contrario, también es aplicable el Derecho de la Unión. En consecuencia, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia es, según VEBIC, hipotética y carece de toda pertinencia para el litigio ante el órgano jurisdiccional remitente.
41 Según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales prevista en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (sentencias de 14 de diciembre de 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Rec. p. I‑11987, apartado 16, y de 2 de abril de 2009, Pedro IV Servicios, C‑260/07, Rec. p. I‑2437, apartado 28).
42 Por tanto, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales versan sobre la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está obligado, en principio, a pronunciarse, salvo que resulte evidente que la petición de decisión prejudicial pretende, en realidad, que este Tribunal se pronuncie mediante un litigio inventado o formule opiniones consultivas respecto a cuestiones generales o hipotéticas, que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio, o que el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera adecuada a las cuestiones planteadas (sentencias de 7 de enero de 2003, BIAO, C‑306/99, Rec. p. I‑1, apartado 89, y Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, antes citada, apartado 17).
43 No sucede así en el litigio principal.
44 A este respecto, basta señalar que de la resolución de remisión se desprende, en particular, que el Hof van Beroep te Brussel tiene competencia jurisdiccional plena y facultad de modificar las decisiones del Consejo de la competencia. Más concretamente, según el órgano jurisdiccional remitente, la premisa en que se basa la resolución del Consejo de la competencia controvertida en el litigio principal, de que las prácticas examinadas no afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y en el litigio principal sólo se aplica la normativa interna en materia de competencia podría quedar anulada por elementos fácticos que demuestran que las citadas prácticas contrarias a la competencia no solo tienen consecuencias dentro de la zona geográfica en que se desarrollan, sino también en relación con dichos intercambios entre Estados miembros. De este modo, el citado órgano jurisdiccional considera que las prácticas controvertidas pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE.
45 Además, el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente no se haya pronunciado aún en firme sobre si procede aplicar únicamente el Derecho interno de la competencia o si, por el contrario, también es aplicable el Derecho de la Unión, no constituye ningún obstáculo para la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial.
46 En efecto, el Abogado General señaló en el punto 42 de sus conclusiones, por una parte, que para la admisibilidad de una petición de decisión prejudicial sería incoherente que el órgano jurisdiccional remitente tuviera que pronunciarse en firme sobre una cuestión que, directa o indirectamente, constituya el objeto de su petición. Por otra parte, procede señalar que, en el caso de autos, las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente presuponen necesariamente la aplicabilidad del Reglamento.
47 A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que, habida cuenta de la separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, no puede exigirse que, antes de dirigirse a este último, el órgano jurisdiccional remitente haya efectuado todas las constataciones fácticas y las apreciaciones jurídicas que le incumben en el marco de su misión jurisdiccional. Basta con que el objeto del litigio principal y sus principales implicaciones para el ordenamiento jurídico comunitario se desprendan de la petición de decisión prejudicial para que se permita a los Estados miembros presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia y participar eficazmente en el procedimiento entablado ante éste (véase la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C‑42/07, Rec. p. I‑7633, apartado 41).
48 De las anteriores consideraciones se deduce que la petición de decisión prejudicial es admisible.
Cuestiones prejudiciales
49 Al estar relacionadas las cuatro cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, procede examinarlas conjuntamente.
50 Dichas cuestiones se plantean, en el caso de autos, en el marco de un recurso contra una resolución del Consejo de la competencia. La dificultad estriba, según el órgano jurisdiccional remitente, en que solo participa en el procedimiento ante él la parte recurrente en el litigio principal, sin que exista parte recurrida.
51 Según el órgano jurisdiccional remitente, una situación en que ningún representante de una autoridad de la competencia, ni ningún representante del interés público de la competencia participa en el procedimiento incoado ante un órgano jurisdiccional contra la resolución de la autoridad de competencia plantea dudas sobre la conformidad de la normativa interna controvertida con el Derecho de la Unión, en particular con los artículos 2, 15, apartado 3, y 35, apartado 1, del Reglamento.
52 En consecuencia, cabe considerar que, mediante sus cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en sustancia, si en virtud de dichas disposiciones del Reglamento una autoridad nacional de competencia está legitimada para participar, como parte recurrida, en un procedimiento judicial relativo a una decisión de la que es autora.
53 Debe señalarse, de entrada, que del tenor de los artículos 2 y 15, apartado 3, del Reglamento no se deduce que las autoridades nacionales de competencia tengan derecho a participar en un procedimiento de recurso interpuesto contra sus propias decisiones disfrutando de los derechos de parte en dicho procedimiento.
54 En efecto, por un lado, el artículo 2 del Reglamento dispone que la prueba de una infracción de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, recaerá «sobre la parte o la autoridad que la alegue», sin que esta disposición otorgue ningún derecho procesal a tal autoridad.
55 Por otro lado, debe señalarse que el artículo 15, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento, que faculta a una autoridad nacional de competencia para presentar observaciones escritas ante los órganos jurisdiccionales de su Estado miembro sobre la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y, con la venia del correspondiente órgano jurisdiccional, para presentar observaciones orales no contempla la participación de dicha autoridad en los procedimientos judiciales nacionales como parte recurrida.
56 Procede añadir que, según el artículo 35, apartado 1, del Reglamento, los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades de la competencia competentes para aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, de tal forma que puedan velar por el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en dicho Reglamento. Según éste, las autoridades designadas deben garantizar la aplicación efectiva de dichos artículos en interés general (véanse los considerandos 5, 6, 8, 34 y 35 del Reglamento).
57 Aunque el artículo 35, apartado 1, del Reglamento deja al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro la regulación procesal de los recursos jurisdiccionales contra las decisiones de las autoridades de la competencia así designadas, tal regulación no debe ser contraria al objetivo de este Reglamento, que es garantizar la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE por dichas autoridades.
58 A este respecto, tal como señala el Abogado General en el punto 74 de sus conclusiones, el hecho de no conceder a la autoridad nacional de competencia los derechos de parte en el litigio y, por lo tanto, de impedirle defender la resolución que ha adoptado en aras del interés general, implica el riesgo de que el órgano jurisdiccional que conoce esté totalmente «cautivo» de los motivos y alegaciones formulados por la empresa o empresas recurrentes. En un ámbito como el de la comprobación de infracciones de las normas de competencia y la imposición de multas, que implica apreciaciones jurídicas y económicas complejas, la mera existencia de tal riesgo puede comprometer el ejercicio de la obligación particular que incumbe a las autoridades nacionales de competencia, en virtud del Reglamento, de garantizar la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
59 De ello se deduce que la obligación que incumbe a una autoridad nacional de competencia de garantizar la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE exige que esta disponga de la facultad de participar, como parte recurrida, en un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional contra la resolución de la que dicha autoridad es autora.
60 Corresponde a las autoridades nacionales de la competencia calibrar la necesidad y la utilidad de su intervención en relación con la aplicación efectiva del Derecho de competencia de la Unión.
61 No obstante, como ha señalado acertadamente la Comisión, la no comparecencia cuasi sistemática de dichas autoridades podría comprometer el efecto útil de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
62 Según el artículo 35, apartado 1, del Reglamento, los órganos jurisdiccionales podrán figurar entre las autoridades de competencia designadas por los Estados miembros. Según el apartado 2 de este artículo, cuando la ejecución de la legislación de la Unión en materia de competencia se confíe a autoridades administrativas y judiciales nacionales, los Estados miembros podrán atribuir diferentes poderes y funciones a esas distintas autoridades nacionales, ya sean administrativas o judiciales.
63 A este respecto, debe señalarse que, ante la inexistencia de normativa de la Unión, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía de procedimiento, para designar el órgano u órganos que, formando parte de la autoridad nacional de competencia, disponen de la facultad de participar, como parte recurrida, en un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional dirigido contra una resolución de la que dicha autoridad es autora, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad del Derecho de competencia de la Unión.
64 Sobre la base de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 35 del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no reconoce a una autoridad nacional de competencia la facultad de participar, como parte recurrida, en un procedimiento judicial dirigido contra una resolución de la que dicha autoridad es autora. Incumbe a las autoridades nacionales de competencia calibrar la necesidad y la utilidad de su intervención en relación con la aplicación efectiva del Derecho de competencia de la Unión. No obstante, la no comparecencia sistemática de la autoridad nacional de competencia en tales procedimientos judiciales compromete el efecto útil de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Ante la inexistencia de normativa de la Unión, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para designar el órgano u órganos que, formando parte de la autoridad nacional de competencia, están facultados para participar, como parte recurrida, en un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional dirigido contra una resolución de la que dicha autoridad es autora, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad del Derecho de competencia de la Unión.
Costas
65 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
El artículo 35 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no reconoce a una autoridad nacional de competencia la facultad de participar, como parte recurrida, en un procedimiento judicial dirigido contra una resolución de la que dicha autoridad es la autora. Incumbe a las autoridades nacionales de competencia calibrar la necesidad y la utilidad de su intervención en relación con la aplicación efectiva del Derecho de competencia de la Unión. No obstante, la no comparecencia sistemática de la autoridad nacional de competencia en tales procedimientos judiciales compromete el efecto útil de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Ante la inexistencia de normativa de la Unión, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para designar el órgano u órganos que, formando parte de la autoridad nacional de competencia, están facultados para participar, como parte recurrida, en un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional contra una resolución de la que dicha autoridad es autora, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad del Derecho de competencia de la Unión.
Firmas
* Lengua de procedimiento: neerlandés.
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