Asunto C‑47/08
Comisión Europea
contra
Reino de Bélgica
«Incumplimiento de Estado — Artículo 43 CE — Libertad de establecimiento — Notarios — Requisito de nacionalidad — Artículo 45 CE — Participación en el ejercicio del poder público — Directiva 89/48/CEE»
Sumario de la sentencia
1. Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Excepciones — Actividades relacionadas con el ejercicio del poder público — Actividades notariales — Exclusión — Requisito de nacionalidad para acceder a la profesión de notario — Improcedencia
(Arts. 43 CE y 45 CE, párr. 1)
2. Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado — Situación de incertidumbre derivada de circunstancias específicas evidenciadas durante el proceso legislativo — Inexistencia de incumplimiento
(Arts. 43 CE, 45 CE, párr. 1, y 226 CE; Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)
1. Un Estado miembro cuya normativa exige un requisito de nacionalidad para acceder a la profesión notarial incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE, ya que las actividades que los notarios desempeñan con arreglo al ordenamiento jurídico de este Estado miembro no están relacionadas con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero. A este respecto, el artículo 45 CE, párrafo primero, constituye una excepción a la regla fundamental de la libertad de establecimiento que debe interpretarse de tal modo que quede limitado el alcance de dicho artículo a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses cuya protección les está permitida a los Estados miembros por esta disposición. Por otra parte, esta excepción debe circunscribirse exclusivamente a aquellas actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público.
Para apreciar si las funciones atribuidas a los notarios están directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público debe tomarse en consideración la naturaleza de las actividades desempeñadas por éstos. En este sentido, no cabe apreciar que las diferentes actividades ejercidas por los notarios, a pesar de los importantes efectos jurídicos que se confieren a sus actos, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero, ya que la voluntad de las partes o la tutela o la resolución del juez revisten una especial relevancia.
En efecto, por una parte y por lo que se refiere a los documentos autenticados, únicamente se autentifican los actos o los contratos libremente celebrados por las partes y el notario no puede modificar unilateralmente el contrato que le es sometido para que lo autentifique sin contar previamente con el consentimiento de los otorgantes. Por otra parte, si bien es cierto que la obligación de comprobación que recae sobre los notarios persigue, ciertamente, un objetivo de interés general, no es menos cierto que la persecución de este objetivo ni justifica por sí sola que las prerrogativas necesarias al efecto se reserven a los notarios que tengan la nacionalidad del Estado miembro de que se trate ni basta para considerar que una actividad está directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público.
Por otra parte y por lo que respecta a la fuerza ejecutiva, si bien la aposición por el notario de la fórmula ejecutiva en el documento autenticado confiere a éste fuerza ejecutiva, ésta se basa en la voluntad de los otorgantes de celebrar un acto o un contrato, tras la comprobación por parte del notario de su conformidad con la ley, y de atribuir a dicho acto o contrato tal fuerza ejecutiva. Igualmente, el valor probatorio reconocido a un documento notarial se encuadra en el régimen de la prueba y, en consecuencia, carece de incidencia directa a efectos de determinar si la actividad en el marco de la cual se formalizó dicho documento, considerada en sí misma, está directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público, máxime si se tiene en cuenta que, con arreglo a la ley de ese Estado miembro, el documento privado tiene el mismo valor probatorio que el documento autenticado.
Lo mismo sucede con otras funciones atribuidas al notario como la ejecución de embargos de bienes inmuebles, determinadas ventas de inmuebles, las actuaciones relacionadas con el inventario de una sucesión, de una comunidad o de bienes en pro indiviso, o relativas a la colocación y el levantamiento de precintos o a la división judicial, el procedimiento de prelación posterior a una venta en pública subasta, actos como las donaciones inter vivos, los testamentos, las capitulaciones matrimoniales y los contratos que rigen la situación de las parejas de hecho, o los actos de constitución de sociedades, asociaciones y fundaciones o, por último, las funciones de recaudación de impuestos.
Finalmente, por lo que se refiere al estatuto específico del notario cabe señalar, en primer lugar, que el hecho de que la calidad de los servicios prestados puede variar de un notario a otro en función, particularmente, de las aptitudes profesionales de las personas de que se trate significa que los notarios, dentro de los límites de sus correspondientes competencias territoriales, ejercen su profesión en condiciones de competencia, lo cual no es propio del ejercicio del poder público, y, en segundo lugar, que los notarios responden directa y personalmente frente a sus clientes de los daños que puedan derivarse de cualquier falta cometida en el ejercicio de sus actividades.
(véanse los apartados 80, 82, 84, 85, 87 a 92, 94 a 96, 99 a 105, 107 a 110, 113 a 118 y 123)
2. Cuando, en el marco del proceso legislativo, circunstancias específicas, como el hecho de que el legislador no haya expresado claramente su postura o la falta de precisión en cuanto a la determinación del ámbito de aplicación de una disposición del Derecho de la Unión, generan una situación de incertidumbre, no resulta posible declarar que, en la fecha en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, existía una obligación suficientemente clara que impusiera a los Estados miembros la transposición de una directiva.
(véanse los apartados 139 a 141)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 24 de mayo de 2011 (*)
«Incumplimiento de Estado – Artículo 43 CE – Libertad de establecimiento – Notarios – Requisito de nacionalidad – Artículo 45 CE – Participación en el ejercicio del poder público – Directiva 89/48/CEE»
En el asunto C‑47/08,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 11 de febrero de 2008,
Comisión Europea, representada por los Sres. J.-P. Keppenne, H. Støvlbæk y G. Zavvos, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
apoyada por:
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. S. Ossowski, en calidad de agente,
parte coadyuvante,
contra
Reino de Bélgica, representado por las Sras. C. Pochet y L. Van den Broeck, en calidad de agentes, asistidas por los Sres. H. Gilliams y L. Goossens, avocats,
parte demandada,
apoyado por:
República Checa, representada por el Sr. M. Smolek, en calidad de agente,
República Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues y B. Messmer, en calidad de agentes,
República de Letonia, representada por las Sras. L. Ostrovska, K. Drēviņa y J. Barbale, en calidad de agentes,
República de Lituania, representada por el Sr. D. Kriaučiūnas, en calidad de agente,
República de Hungría, representada por las Sras. J. Fazekas, R. Somssich y K. Veres y por el Sr. M. Fehér, en calidad de agentes,
República Eslovaca, representada por el Sr. J. Čorba y la Sra. B. Ricziová, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (Ponente) y J.-J. Kasel, Presidentes de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. E. Juhász, G. Arestis y M. Ilešič, la Sra. C. Toader y el Sr. M. Safjan, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Cruz Villalón;
Secretario: Sr. M.-A. Gaudissart, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de abril de 2010;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de septiembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 45 CE y de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16), en su versión modificada por la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2001 (DO L 206, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 89/48»), al imponer un requisito de nacionalidad para acceder a la profesión de notario y al no haber transpuesto, en relación con esta profesión, la Directiva 89/48.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2 Según el duodécimo considerando de la Directiva 89/48 «el sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior no prejuzga en absoluto la aplicación del [artículo 45 CE]».
3 El artículo 2 de la Directiva 89/48 tenía la siguiente redacción:
«La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida.
La presente Directiva no se aplicará a las profesiones que sean objeto de una Directiva específica que establezca entre los Estados miembros un reconocimiento mutuo de los títulos.»
4 La profesión de notario no ha sido objeto del tipo de regulación al que se refiere dicho artículo 2, párrafo segundo.
5 La Directiva 89/48 establecía un plazo de transposición que vencía, según lo dispuesto en su artículo 12, el 4 de enero de 1991.
6 La Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L 255, p. 22), derogó, en virtud de su artículo 62, la Directiva 89/48 con efectos a partir del 20 de octubre de 2007.
7 En su cuadragésimo primer considerando, la Directiva 2005/36 declara que ésta «no prejuzga la aplicación del artículo 39 [CE], apartado 4, ni del artículo 45 [CE] [en lo que se refiere] en particular a los notarios».
Normativa nacional
Organización general de la profesión notarial
8 En el ordenamiento jurídico belga, los notarios ejercen su actividad como una profesión liberal. La organización de la profesión notarial está regulada por la Ley de 25 de Ventoso del año XI, relativa a la organización del notariado, en su versión modificada por la Ley de 4 de mayo de 1999 (en lo sucesivo, «Ley de Ventoso»).
9 Con arreglo al artículo 1, párrafo primero, de esta Ley, los notarios son «funcionarios públicos nombrados para intervenir todos los actos y contratos a los que las partes deban o quieran dar el carácter de auténticos propio de los documentos expedidos por el poder público y para dar fe de su fecha, conservarlos en depósito y expedir primeras copias o copias simples con o sin carácter ejecutivo».
10 El artículo 5, apartado 1, de dicha Ley establece que «los notarios ejercerán sus funciones dentro del distrito judicial de su lugar de residencia». En virtud del artículo 9, apartado 1, párrafo primero, de la Ley de Ventoso, excepto en los supuestos en los que la designación de notario se haga judicialmente, cada parte podrá elegir libremente notario. El número de notarios, su ubicación y su residencia se determinarán mediante Real Decreto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la misma Ley.
11 En virtud del artículo 50 de la Ley de Ventoso, el notario podrá ejercer su profesión solo o asociado con uno o varios notarios titulares cuya residencia esté situada dentro del mismo distrito judicial, o como miembro de una sociedad profesional de notarios.
12 De conformidad con la ley, los honorarios de los notarios quedan fijados con arreglo a lo dispuesto en el Real Decreto de 16 de diciembre de 1950 relativo al baremo de honorarios de los notarios.
13 Según el artículo 35, apartado 3, de la Ley de Ventoso, para acceder al nombramiento de aspirante a notario en Bélgica, el interesado debe, entre otros requisitos, ser belga.
Las actividades notariales
14 Por lo que se refiere a las diferentes funciones que el ordenamiento jurídico belga atribuye a los notarios, consta que su principal misión consiste en la formalización de documentos auténticos. La intervención del notario puede ser obligatoria o facultativa, en función del acto que haya de autenticarse, y a través de la misma el notario constata que se reúnen todos los requisitos legalmente exigibles para la realización del acto, así como la capacidad jurídica y de obrar de las partes.
15 El artículo 1317 del Código Civil belga –encuadrado en el capítulo VI, con la rúbrica «De la prueba de las obligaciones y de su pago», del título III de dicho Código– define el concepto de documento autenticado como aquel «redactado según las declaraciones de las partes por funcionarios públicos facultados para intervenirlo en el lugar dónde fue extendido con arreglo a las solemnidades requeridas».
16 En virtud del artículo 19 de la Ley de Ventoso, los documentos intervenidos notarialmente serán fehacientes ante los tribunales y gozarán de fuerza ejecutiva en todo el territorio del Reino de Bélgica.
17 En el artículo 1319 del Código Civil se establece que «el documento autenticado será plenamente fehaciente del acuerdo que en él se consigne para las partes contratantes y sus herederos o causahabientes».
18 El artículo 1322 del mismo Código dispone que «el documento privado, reconocido por la persona frente a la cual se hace valer o considerado legalmente como reconocido, tendrá para las partes que lo hayan suscrito y para sus herederos y causahabientes el mismo valor probatorio que el documento autenticado».
19 Según el artículo 516 del Código Judicial belga, únicamente los huissiers (profesionales que ejercen funciones de agente judicial) estarán facultados, salvo que se disponga lo contrario por ley, para ejecutar las resoluciones judiciales y los documentos o títulos ejecutivos. Los artículos 1395 y 1396 de dicho Código disponen que el juez competente en materia de ejecución forzosa conocerá de todas las demandas relativas a las vías de ejecución. Este mismo juez velará por el cumplimiento de las disposiciones en materia de vías de ejecución. El juez competente en materia de ejecución forzosa podrá, incluso de oficio, ordenar que los oficiales o funcionarios públicos intervinientes o encargados le remitan un informe acerca del estado del procedimiento.
20 Además de las actividades de autenticación, el ordenamiento jurídico belga atribuye a los notarios, entre otras, las siguientes funciones.
21 Con arreglo a los artículos 1148 a 1173 del Código Judicial, el notario ejerce ciertas actividades en materia de colocación y levantamiento de precintos. El juez de paz autoriza la colocación y el levantamiento de precintos. En casos de absoluta necesidad, el juez de paz puede ordenar el levantamiento temporal de los precintos y designar un notario que represente a las personas ausentes y un notario que forme el inventario y vele por la conservación de los bienes.
22 En virtud de los artículos 1175 a 1184 de dicho Código, incumbe al notario la formación del inventario de una sucesión, de una comunidad o de bienes en pro indiviso. Por lo general, la formación de este inventario se somete a la autorización del juez de paz, quedando posteriormente formalizado en documento notarial. En caso de que se plantee algún problema, el notario solicitará la intervención del juez.
23 La intervención del notario en el marco de determinadas ventas de inmuebles se encuentra regulada en los artículos 1186 a 1190 del Código Judicial. Para proceder a estas ventas, los interesados deben previamente, y en los supuestos contemplados por la ley, formular una solicitud de autorización al juez de paz. En el caso de que éste dé curso favorable a dicha solicitud, designará a un notario para que se proceda a la venta.
24 Los artículos 1207 a 1224 del mismo Código encomiendan también al notario determinadas actividades en materia de división judicial de bienes. Para empezar, corresponde al tribunal competente ordenar la división judicial y remitir a las partes, en su caso con arreglo a las condiciones que éste establezca, a uno o dos notarios, designados de oficio si las partes no los designan de mutuo acuerdo. Tras la estimación o venta de los bienes muebles e inmuebles, el notario redacta una propuesta de liquidación con vistas a la división. El tribunal resuelve las controversias que puedan surgir y posteriormente aprueba la propuesta de liquidación o la devuelve al notario para que éste elabore una propuesta de liquidación complementaria o una que se ajuste a las directrices fijadas por el juez.
25 Con arreglo a los artículos 1560 y siguientes del Código Judicial, el notario también desempeña determinadas funciones en materia de ejecución de embargos de bienes inmuebles. Según estas disposiciones, el huissier intenta en primer lugar la ejecución del título ejecutivo remitiendo al deudor un requerimiento de pago. El deudor dispone de un plazo para satisfacer la deuda. Finalmente, si al vencimiento del plazo el deudor no ha satisfecho la deuda, los bienes inmuebles en cuestión son embargados por acto del huissier, comunicándose seguidamente dicho acto al registro de la propiedad. A solicitud del acreedor, el juez competente en materia de ejecución forzosa designa un notario, encargándole que proceda a la adjudicación mediante subasta o a la venta directa –cuando el juez la autorice– de los correspondientes bienes, y que realice las operaciones de reparto del precio con arreglo a la prelación de créditos. En caso de adjudicación mediante subasta, el notario encargado elabora el correspondiente pliego de condiciones, indicando el día de la venta e incluyendo la transferencia del precio a favor de los acreedores. En el supuesto de que se susciten controversias en relación con el pliego de condiciones de la subasta, el notario levantará acta, dejará en suspenso todas las operaciones y remitirá la cuestión al juez. Los artículos 1395 y 1396 de dicho Código, que se mencionan en el apartado 19 de la presente sentencia, se aplican a la ejecución de embargos de bienes inmuebles.
26 El notario también interviene, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1639 a 1654 del Código Judicial, en el procedimiento de prelación posterior a una venta en pública subasta. De este modo, el notario encargado redacta el acta de distribución del precio obtenido por la venta o, cuando proceda, del orden de prelación de los créditos privilegiados y las hipotecas. En el supuesto de que no se plantee ninguna controversia, el notario cierra dicha acta y entrega a los acreedores los certificados de su situación crediticia dentro del orden de prelación de créditos para que puedan hacerlos valer como título ejecutivo. Las controversias que puedan surgir se someten al juez.
27 Por otra parte, determinados negocios jurídicos deben formalizarse mediante documento notarial so pena de nulidad. Se trata, en particular, de las donaciones inter vivos, de los testamentos, de las capitulaciones matrimoniales y de los contratos que rigen la situación de las parejas de hecho.
28 El notario también interviene en el ámbito del Derecho societario y del Derecho de asociaciones. Así, por ejemplo, los acuerdos de disolución de determinadas sociedades adoptados por las juntas generales de éstas deben formalizarse mediante documento autenticado en virtud del artículo 181, apartado 4, del Código de Sociedades belga. Esta misma exigencia se aplica, con arreglo a los artículos 27 y 46 de la Ley belga de asociaciones sin ánimo de lucro, a las asociaciones internacionales sin ánimo de lucro y a las fundaciones, en lo que se refiere a los actos de constitución de estas personas jurídicas. A semejanza de lo que ocurre con las sociedades, las asociaciones y las fundaciones adquieren personalidad jurídica tras el depósito de su acta de constitución en la Secretaría del tribunal de commerce (artículos 2, apartado 4, y 68 del Código de Sociedades y artículos 3, 26 novies, apartado 1, 29, apartado 1, y 31, apartado 1, de la citada Ley). Por otra parte y con arreglo a los artículos 882 a 884 del Código de Sociedades, el notario comprueba la legalidad de toda fusión o escisión de sociedades, así como de todo traslado del domicilio social.
Procedimiento administrativo previo
29 La Comisión recibió una denuncia relativa al requisito de nacionalidad exigido para el acceso a la profesión de notario en Bélgica. Tras examinar dicha denuncia, la Comisión, mediante escrito de 8 de noviembre de 2000, requirió al Reino de Bélgica para que le presentara en un plazo de dos meses sus observaciones en relación, por una parte, con la conformidad con el artículo 45 CE, párrafo primero, de dicho requisito de nacionalidad, y, por otra parte, con la falta de transposición de la Directiva 89/48 en lo referente a la profesión de notario.
30 Mediante escrito de 1 de febrero de 2001, el Reino de Bélgica respondió a dicho escrito de requerimiento.
31 La Comisión remitió a este Estado miembro, el 15 de julio de 2002, un escrito de requerimiento complementario en el que le imputaba haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 45 CE, párrafo primero, y de la Directiva 89/48.
32 Dicho Estado miembro respondió a este escrito de requerimiento complementario mediante un escrito fechado el 10 de octubre de 2002.
33 Al no estimar satisfactorias las alegaciones del Reino de Bélgica, la Comisión remitió a este Estado miembro el 18 de octubre de 2006 un dictamen motivado en el que se declaraba que éste había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 45 CE, párrafo primero, y de la Directiva 89/48. Dicha institución instó al citado Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento al dictamen motivado en un plazo de dos meses contados a partir de su recepción.
34 Mediante escrito de 13 de diciembre de 2006, el Reino de Bélgica expuso los motivos por los que consideraba carente de fundamento la postura adoptada por la Comisión.
35 En tales circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Sobre la primera imputación
Alegaciones de las partes
36 Mediante su primera imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al permitir el acceso a la profesión notarial exclusivamente a sus propios nacionales, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 45 CE, párrafo primero.
37 Dicha institución destaca, a título preliminar, que el acceso a la profesión de notario no está supeditado a ningún requisito de nacionalidad en varios Estados miembros y que este requisito fue suprimido en otros Estados miembros, tales como el Reino de España, la República Italiana y la República Portuguesa.
38 La Comisión recuerda, en primer lugar, que el artículo 43 CE constituye una de las disposiciones fundamentales del Derecho de la Unión que tiene por objeto garantizar el trato nacional a cualquier ciudadano de un Estado miembro que se establezca, aunque sólo sea con carácter secundario, en otro Estado miembro para ejercer en él una actividad por cuenta propia y que prohíbe cualquier discriminación por razón de nacionalidad.
39 La Comisión y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte alegan que el artículo 45 CE, párrafo primero, debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme (sentencia de 15 de marzo de 1988, Comisión/Grecia, 147/86, Rec. p. 1637, apartado 8). A su juicio, en la medida en que contempla una excepción a la libertad de establecimiento respecto de las actividades relacionadas con el ejercicio del poder público, este artículo debe, además, ser interpretado en sentido estricto (sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. p. 631, apartado 43).
40 En consecuencia, la excepción establecida en el artículo 45 CE, párrafo primero, debería quedar limitada a aquellas actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público (sentencia Reyners, antes citada, apartados 44 y 45). Según la Comisión, el concepto de poder público implica el ejercicio de facultades decisorias que exceden del ámbito del Derecho común y que se traducen en la capacidad de actuar con independencia de la voluntad de otros sujetos o incluso en contra de la voluntad de los mismos. En particular, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el poder público se manifiesta a través del ejercicio de poderes coercitivos (sentencia de 29 de octubre de 1998, Comisión/España, C‑114/97, Rec. p. I‑6717, apartado 37).
41 La Comisión y el Reino Unido consideran que las actividades relacionadas con el ejercicio del poder público deben distinguirse de las actividades ejercidas en aras del interés general, ya que diferentes profesiones tienen atribuidas competencias específicas relacionadas con el interés general sin que por ello participen en el ejercicio del poder público.
42 También consideran que las actividades de asistencia o colaboración con el funcionamiento del poder público no se encuentran comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 45 CE, párrafo primero (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 1993, Thijssen, C‑42/92, Rec. p. I‑4047, apartado 22).
43 La Comisión y el Reino Unido señalan, asimismo, que el artículo 45 CE, párrafo primero, se refiere en principio a actividades determinadas y no a una profesión en su conjunto, a menos que las actividades de que se trate sean indisociables del conjunto de las ejercidas por dicha profesión.
44 En segundo lugar, la Comisión analiza las diferentes actividades ejercidas por los notarios en el ordenamiento jurídico belga.
45 Por lo que se refiere, en primer término, a la autenticación de actos y contratos, la Comisión alega que el notario se limita a dar fe de la voluntad de los otorgantes tras asesorarlos y a atribuir efectos jurídicos a esa voluntad. En el ejercicio de esta actividad, el notario, según la Comisión, no dispone de ninguna facultad decisoria frente a las partes. De este modo, la autenticación no es sino la confirmación de un acuerdo previo entre los otorgantes. La Comisión considera que carece de pertinencia el hecho de que determinados actos deban autentificarse obligatoriamente, ya que numerosos procedimientos tienen carácter obligatorio sin que de ello pueda deducirse una manifestación del ejercicio del poder público.
46 A la misma conclusión cabe llegar, según la Comisión, por lo que respecta a las particularidades del régimen probatorio de los documentos notariales, ya que también se reconoce un valor probatorio similar a otros documentos que no guardan relación con el ejercicio del poder público, como los atestados de los guardas forestales jurados. La circunstancia de que el notario comprometa su responsabilidad al redactar documentos notariales también carece de relevancia a juicio de la Comisión, ya que lo mismo sucede con la mayoría de quienes ejercen profesiones liberales, como es el caso de los abogados, los arquitectos o los médicos.
47 Por lo que respecta a la fuerza ejecutiva de los documentos autenticados, la Comisión considera que la aposición de la fórmula ejecutiva es anterior a la ejecución propiamente dicha y no forma parte de la misma. De este modo, siempre según la Comisión, esta fuerza ejecutiva no confiere a los notarios ningún poder coercitivo. Por otra parte, la Comisión señala que es el juez y no el notario quien resuelve las controversias que puedan surgir.
48 Por lo que se refiere, en segundo término, a las funciones del notario en el marco de la ejecución de embargos de bienes inmuebles, la Comisión considera que el notario se limita a ejecutar las resoluciones adoptadas por el juez competente en materia de ejecución forzosa y lo mismo cabe decir respecto de la venta en pública subasta de inmuebles al margen de la ejecución de embargos.
49 En tercer término, la Comisión estima que la función del notario en el momento de la formación del inventario de una sucesión, de una comunidad o de bienes en pro indiviso se limita a elaborar dicho inventario bajo el control del juez. La Comisión afirma, asimismo, que la función del notario en relación con la liquidación y división judicial también se encuentra limitada por las resoluciones del juez.
50 En cuarto término y en relación con la intervención del notario en la formalización de determinados documentos, tales como donaciones, capitulaciones matrimoniales, contratos que rigen la situación de las parejas de hecho y testamentos, la Comisión estima que éste no hace sino dar fe de la voluntad de las partes dentro del cumplimiento de la ley.
51 En quinto término, la Comisión sostiene que cabe llegar a la misma conclusión respecto de las funciones desempeñadas por los notarios en materia de Derecho de sociedades y asociaciones.
52 Por otra parte, dicha institución considera que el estatuto específico del notario en el Derecho belga, su designación mediante Real Decreto y el control que sobre sus actividades ejercen los servicios estatales carecen de relevancia directa a efectos de determinar la naturaleza de las actividades en cuestión.
53 En tercer lugar, la Comisión estima, en línea con lo sostenido por el Reino Unido, que las normas del Derecho de la Unión que contienen referencias a la actividad notarial no prejuzgan la aplicación de los artículos 43 CE y 45 CE, primer párrafo, a esta actividad.
54 En efecto, a juicio de la Comisión y del Reino Unido, tanto el artículo 1, apartado 5, letra d), de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) (DO L 178, p. 1), como el cuadragésimo primer considerando de la Directiva 2005/36 sólo excluyen de su ámbito de aplicación las actividades notariales en la medida en que impliquen una participación directa y específica en el ejercicio del poder público. Así pues, concluyen, se trata de una mera reserva que no tiene ninguna incidencia en la interpretación del artículo 45 CE, párrafo primero. Por lo que respecta al artículo 2, apartado 2, letra l), de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 376, p. 36), el cual excluye las actividades notariales del ámbito de aplicación de la misma, la Comisión señala que el hecho de que el legislador haya optado por excluir una actividad determinada del ámbito de aplicación de dicha Directiva no significa que el artículo 45 CE, párrafo primero, sea aplicable a esta actividad.
55 Por lo que respecta al Reglamento (CE) nº 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (DO 2001, L 12, p. 1), al Reglamento (CE) nº 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1347/2000 (DO L 338, p. 1), y al Reglamento (CE) nº 805/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se establece un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados (DO L 143, p. 15), la Comisión estima que estos Reglamentos se limitan a establecer la obligación de que los Estados miembros reconozcan y doten de fuerza ejecutiva a los documentos con fuerza ejecutiva formalizados o registrados en otro Estado miembro.
56 La Comisión estima, asimismo, que la Resolución del Parlamento Europeo de 23 de marzo de 2006, sobre las profesiones jurídicas y el interés general en el funcionamiento de los sistemas jurídicos (DO C 292 E, p. 105; en lo sucesivo, «Resolución de 2006»), es un acto meramente político de contenido ambiguo, ya que, por una parte, en el apartado 17 de esta Resolución, el Parlamento Europeo afirma que el artículo 45 CE debe aplicarse a la profesión de notario, mientras que, por otra parte, en el apartado 2 de la misma, el Parlamento se reafirma en la posición que adoptó en su Resolución de 18 de enero de 1994 sobre la situación y la organización del notariado en los doce Estados miembros de la Comunidad (DO C 44, p. 36; en lo sucesivo, «Resolución de 1994»), en la cual expresaba el deseo de que se suprimiera el requisito de la nacionalidad para acceder a la profesión de notario previsto en la normativa de diferentes Estados miembros.
57 La Comisión y el Reino Unido añaden que el asunto sobre el que recayó la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, Rec. p. I‑10391), al que hacen referencia varios Estados miembros en sus observaciones escritas, se refería al ejercicio por parte de los capitanes y primeros oficiales de buques de la marina mercante de un amplio catálogo de funciones de mantenimiento de la seguridad, de facultades de policía y de competencias en materia notarial y de estado civil. Así pues, a juicio de la Comisión y del Reino Unido, el Tribunal de Justicia no tuvo ocasión de analizar en detalle a la luz del artículo 45 CE, párrafo primero, las diferentes actividades ejercidas por los notarios. Por consiguiente, siempre según la Comisión y el Reino Unido, no cabe deducir de aquella sentencia que esta disposición sea aplicable a los notarios.
58 El Reino de Bélgica, apoyado por la República Checa, la República Francesa, la República de Lituania, la República de Hungría y la República Eslovaca, alegan, en primer lugar, que la interpretación del artículo 45 CE, párrafo primero, propuesta por la Comisión es demasiado restrictiva. Según el primero de esos Estados miembros, en el ordenamiento jurídico belga los notarios participan, directa y específicamente, en el ejercicio del poder público en atención, por una parte, a los efectos jurídicos que exceden del ámbito del Derecho común reconocidos a los documentos notariales y, por otra parte, a la naturaleza de las actividades de los notarios estrechamente vinculadas al ejercicio del poder judicial y de las actividades que desempeñan en materia no contenciosa.
59 El Reino de Bélgica añade que el estatuto del notario en el ordenamiento jurídico belga es equivalente al de los funcionarios que ejercen potestades públicas, ya que el procedimiento de su nombramiento y el régimen de inamovilidad que les resultan aplicables son equivalentes a los de los miembros de la magistratura.
60 En segundo lugar, por lo que respecta a las diferentes funciones desempeñadas por los notarios, dicho Estado miembro destaca que éstas implican la formalización de documentos autenticados, lo cual constituye una manifestación concreta del poder público. Contrariamente a lo sostenido por la Comisión, el acuerdo entre los otorgantes no es suficiente para la formalización de un documento notarial, ya que el notario debe negarse a formalizar un documento autenticado cuando no se cumplan los requisitos legalmente exigidos.
61 El Reino de Bélgica sostiene, por otra parte, que en la autenticación el notario ejerce funciones de recaudador de impuestos, ya que percibe los impuestos sobre transmisiones patrimoniales y constitución de derechos reales que, en su caso, sean exigibles y expide la correspondiente carta de pago.
62 Por otro lado, según este Estado miembro, los documentos autenticados intervenidos notarialmente gozan de pleno valor probatorio y de fuerza ejecutiva.
63 De este modo, añade el Reino de Bélgica, en el ordenamiento jurídico belga las menciones auténticas del documento notarial, es decir, los hechos constatados por el propio notario y que éste declara haber visto, oído o realizado, tienen pleno valor probatorio para las partes, salvo que prospere la impugnación de tales hechos a través del procedimiento por el que se declara la falsedad documental. Por el contrario, los documentos privados sólo tienen valor probatorio si han sido reconocidos por las partes.
64 Igualmente, los documentos notariales tienen fuerza ejecutiva sin necesidad de obtener previamente una sentencia. En efecto, según este Estado miembro, la formalización del documento notarial crea un título ejecutivo que permite al huissier proceder directamente a la ejecución basándose en dicho documento. En caso de oposición a la ejecución, el deudor debe dirigirse al juez competente en materia de ejecución forzosa.
65 En tercer lugar, el Reino de Bélgica alega que el ordenamiento jurídico belga atribuye a los notarios determinadas funciones relacionadas con la administración de la justicia, tanto en materia de jurisdicción contenciosa como de jurisdicción voluntaria.
66 Por lo que respecta, en primer término, a las diferentes funciones atribuidas a los notarios en el ámbito de la jurisdicción contenciosa –a la cual pertenecen la ejecución de embargos de bienes inmuebles, determinadas ventas en pública subasta, la formación del inventario de una sucesión, de una comunidad o de bienes en pro indiviso, la división judicial de patrimonios, el procedimiento de prelación y el levantamiento de precintos– el Reino de Bélgica considera que estas funciones se encuentran estrechamente vinculadas al ejercicio del poder judicial.
67 De este modo, el notario ejerce, según el Reino de Bélgica, funciones autónomas y distintas de las del juez. En algunos casos, el notario es competente para adoptar medidas unilaterales sin que sea necesario el acuerdo de las partes, como sucede cuando procede a la venta de un bien inmueble en el marco de una ejecución de embargos o cuando redacta una propuesta de liquidación en el contexto de una división judicial de bienes. Por lo que se refiere, en particular, a la ejecución de embargos, tras su designación por el tribunal competente, el notario asume él solo la tramitación del procedimiento, siendo la adjudicación definitiva y no recurrible. Así pues, siempre según el Reino de Bélgica, sólo se puede solicitar la intervención del juez competente en materia de ejecución forzosa cuando se impugne la legalidad del embargo o cuando se solicite que se declare la nulidad de la adjudicación.
68 Por lo que respecta, en segundo término, a las funciones atribuidas a los notarios en el ámbito de la jurisdicción voluntaria, en particular en materia de testamentos, capitulaciones matrimoniales y contratos que rigen la situación de las parejas de hecho, el Reino de Bélgica afirma que éstas tienen por objeto evitar ulteriores controversias judiciales. En este sentido, dicho Estado miembro sostiene que los notarios y los jueces tienen asignados dos aspectos diferentes de la administración de justicia, ya que los primeros intervienen en el ámbito de la jurisdicción voluntaria y los segundos en el de la jurisdicción contenciosa. Así pues, siempre según el Reino de Bélgica, las actividades notariales no constituyen actividades auxiliares o preparatorias respecto de las ejercidas por el juez.
69 Por otra parte, este Estado miembro señala que el Tribunal de Justicia confirmó en su sentencia Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, antes citada, que las actividades de los notarios relativas a la formalización de testamentos constituyen una participación en el ejercicio de prerrogativas de poder público.
70 En materia de Derecho de sociedades, en tercer término, el Reino de Bélgica considera que el notario actúa como representante de la autoridad pública que vela, en aras del interés general, por que las operaciones sean conformes con la ley.
71 En cuarto lugar, el Reino de Bélgica y la República de Lituania alegan que el legislador de la Unión confirmó que los notarios participan en el ejercicio del poder público. A este respecto, se remiten a los actos de la Unión mencionados en el apartado 54 de la presente sentencia, los cuales, a juicio de estos Estados miembros, o bien excluyen las actividades ejercidas por los notarios de sus respectivos ámbitos de aplicación en atención a que éstos participan en el ejercicio del poder público, o bien reconocen que los actos autenticados son intervenidos por un poder público o por una persona habilitada a tal efecto por el Estado. Por otra parte, sostienen asimismo que de los actos mencionados en el anterior apartado 55 se desprende que los documentos notariales se asimilan a las resoluciones judiciales por lo que se refiere a su fuerza ejecutiva.
72 Estos Estados miembros añaden, por último, que el Parlamento afirmó en sus Resoluciones de 1994 y de 2006 que la profesión de notario está relacionada con el ejercicio del poder público.
Apreciación del Tribunal de Justicia
– Consideraciones preliminares
73 Mediante su primera imputación, la Comisión reprocha al Reino de Bélgica obstaculizar el establecimiento en su territorio, con vistas a ejercer la profesión de notario, de nacionales de otros Estados miembros al permitir el acceso a esta profesión exclusivamente a sus propios nacionales, infringiendo de este modo el artículo 43 CE.
74 Así pues, esta imputación únicamente se refiere al requisito de nacionalidad exigido por la normativa belga en cuestión para acceder a la profesión de notario en relación con el artículo 43 CE.
75 Por consiguiente, es necesario precisar que la imputación no se refiere ni al estatuto o la organización del notariado en el ordenamiento jurídico belga, ni a las condiciones de acceso a la profesión de notario en este Estado miembro diferentes del requisito de nacionalidad.
76 Debe señalarse asimismo que, tal como indicó la Comisión en la vista, la primera imputación tampoco se refiere a la aplicación de las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre prestación de servicios, como tampoco guarda relación con la aplicación de las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de trabajadores.
– Sobre el fondo
77 Conviene recordar, de entrada, que el artículo 43 CE constituye una de las disposiciones fundamentales del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, en particular, la sentencia Reyners, antes citada, apartado 43).
78 El concepto de establecimiento, en el sentido de esta disposición, es muy amplio e implica la posibilidad de que un nacional de la Unión participe, de forma estable y continua, en la vida económica de un Estado miembro distinto de su Estado miembro de origen, y de que se beneficie de ello, favoreciendo así la interpenetración económica y social en el interior de la Unión Europea en el ámbito de las actividades por cuenta propia (véase, en concreto, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, Comisión/Austria, C‑161/07, Rec. p. I‑10671, apartado 24).
79 La libertad de establecimiento en el territorio de un Estado miembro reconocida a los nacionales de otro Estado miembro implica, en particular, el acceso a las actividades por cuenta propia y el ejercicio de las mismas en las condiciones fijadas por la legislación del Estado miembro de establecimiento para sus propios nacionales (véanse, en particular, la sentencia de 28 de enero de 1986, Comisión/Francia, 270/83, Rec. p. 273, apartado 13, y, en este sentido, la sentencia Comisión/Austria, antes citada, apartado 27). Dicho de otra forma, el artículo 43 CE prohíbe a cada Estado miembro prever en su legislación, para las personas que hagan uso de su libertad de establecerse en él, condiciones para el ejercicio de sus actividades que sean diferentes de las fijadas para sus propios nacionales (sentencia Comisión/Austria, antes citada, apartado 28).
80 Así pues, el artículo 43 CE tiene por objeto garantizar el beneficio del trato nacional a todo nacional de un Estado miembro que se establezca en otro Estado miembro para ejercer en él una actividad por cuenta propia, y prohíbe cualquier discriminación por razón de nacionalidad resultante de las legislaciones nacionales, por tratarse de una restricción a la libertad de establecimiento (sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 14).
81 Pues bien, en el presente asunto, la legislación nacional controvertida permite el acceso a la profesión de notario exclusivamente a los nacionales belgas, estableciendo de este modo una diferencia de trato por razón de nacionalidad prohibida, en principio, por el artículo 43 CE.
82 El Reino de Bélgica alega, no obstante, que las actividades notariales quedan fuera del ámbito de aplicación del artículo 43 CE, ya que están relacionadas con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero. Así pues, es necesario, en un primer momento, analizar el alcance del concepto de ejercicio del poder público en el sentido de esta última disposición y, en un segundo momento, comprobar si las actividades encomendadas a los notarios en el ordenamiento jurídico belga encajan en ese concepto.
83 Por lo que se refiere al concepto de «ejercicio del poder público» en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero, debe señalarse que, según reiterada jurisprudencia, la apreciación de este concepto debe tener en cuenta el carácter propio que en el Derecho de la Unión tienen los límites fijados por esta disposición a las excepciones permitidas al principio de libertad de establecimiento, con el fin de evitar que la eficacia del Tratado en materia de libertad de establecimiento quede desvirtuada por disposiciones unilaterales adoptadas por los Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias Reyners, antes citada, apartado 50; Comisión/Grecia, antes citada, apartado 8, y de 22 de octubre de 2009, Comisión/Portugal, C‑438/08, Rec. p. I‑10219, apartado 35).
84 Es también jurisprudencia reiterada que el artículo 45 CE, párrafo primero, constituye una excepción a la regla fundamental de la libertad de establecimiento y que, como tal, esta excepción debe interpretarse de tal modo que quede limitado el alcance de dicho artículo a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses cuya protección les está permitida a los Estados miembros por esta disposición (sentencias Comisión/Grecia, antes citada, apartado 7; Comisión/España, antes citada, apartado 34; de 30 de marzo de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, apartado 45; de 29 de noviembre de 2007, Comisión/Austria, C‑393/05, Rec. p. I‑10195, apartado 35, y Comisión/Alemania, C‑404/05, Rec. p. I‑10239, apartados 37 y 46, así como Comisión/Portugal, antes citada, apartado 34).
85 Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que la excepción contemplada en el artículo 45 CE, párrafo primero, debe circunscribirse a aquellas actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público (sentencias, antes citadas, Reyners, apartado 45; Thijssen, apartado 8; Comisión/España, apartado 35; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, apartado 46; Comisión/Alemania, apartado 38, y Comisión/Portugal, apartado 36).
86 A este respecto, el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de declarar que no se encuentran comprendidas en la excepción establecida en el artículo 45 CE, párrafo primero, determinadas actividades auxiliares o preparatorias respecto de las ejercidas por el poder público (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Thijssen, apartado 22; Comisión/España, apartado 38; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, apartado 47; Comisión/Alemania, apartado 38, y Comisión/Portugal, apartado 36), o ciertas actividades cuyo ejercicio, aunque implique mantener contactos, incluso regulares y orgánicos, con autoridades administrativas o judiciales y hasta una colaboración obligatoria en su funcionamiento, deja intactas las facultades de apreciación y de decisión de dichas autoridades (véase, en este sentido, la sentencia Reyners, antes citada, apartados 51 y 53), o determinadas actividades que no implican el ejercicio de facultades decisorias (veánse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Thijssen, apartados 21 y 22; de 29 de noviembre de 2007, Comisión/Austria, apartados 36 y 42; Comisión/Alemania, apartados 38 y 44, y Comisión/Portugal, apartados 36 y 41), de poderes coercitivos (véase, en este sentido, en particular, la sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 37), o de poderes de compulsión (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de septiembre de 2003, Anker y otros, C‑47/02, Rec. p. I‑10447, apartado 61, y Comisión/Portugal, antes citada, apartado 44).
87 Procede examinar, a la luz de las anteriores consideraciones, si las funciones que el ordenamiento jurídico belga atribuye a los notarios están directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público.
88 Para ello debe tomarse en consideración la naturaleza de las actividades desempeñadas por quienes ejercen esta profesión (véase, en este sentido, la sentencia Thijssen, antes citada, apartado 9).
89 El Reino de Bélgica y la Comisión coinciden en que la actividad principal de los notarios en el ordenamiento jurídico belga consiste en la formalización, con las solemnidades exigidas, de documentos autenticados. Para ello, el notario debe comprobar, en particular, que se cumplen todos los requisitos legalmente exigidos para la realización del acto o contrato de que se trate. Por otra parte, el documento autenticado goza de valor probatorio y de fuerza ejecutiva.
90 A este respecto, es necesario señalar que, con arreglo a la legislación belga, se autentifican los actos o los contratos libremente celebrados por las partes. En efecto, éstas deciden por ellas mismas, dentro de los límites establecidos por la ley, el contenido de sus derechos y obligaciones y eligen libremente las estipulaciones a las que quieren someterse cuando presentan un acto o contrato para que el notario lo autentifique. La intervención de éste supone, pues, la previa existencia de un consentimiento o de un acuerdo de voluntades entre las partes.
91 Por otro lado, el notario no puede modificar unilateralmente el contrato que le es sometido para que lo autentifique sin contar previamente con el consentimiento de los otorgantes.
92 Así pues, la función de autenticación atribuida a los notarios no está, en sí misma, directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero.
93 El hecho de que determinados actos o contratos deban autentificarse obligatoriamente so pena de nulidad no desvirtúa la anterior conclusión. En efecto, no es infrecuente que la validez de diferentes actos esté supeditada, en los ordenamientos jurídicos nacionales y conforme a las modalidades establecidas, a requisitos de forma o incluso a procedimientos obligatorios de validación. En consecuencia, esta circunstancia no basta para fundamentar la tesis defendida por el Reino de Bélgica.
94 Tampoco desvirtúa la anterior conclusión la obligación de que los notarios comprueben, antes de proceder a la autenticación de un acto o contrato, que se cumplen todos los requisitos legalmente exigidos para su realización y, en caso contrario, se nieguen a autentificarlos.
95 Ciertamente, tal como destaca el Reino de Bélgica, el notario realiza esta comprobación en aras de un objetivo de interés general, cual es garantizar la legalidad y la seguridad jurídica de los actos celebrados entre particulares. No obstante, la persecución de este objetivo no justifica por sí sola que las prerrogativas necesarias al efecto se reserven a los notarios que tengan la nacionalidad del Estado miembro de que se trate.
96 El hecho de actuar en aras de un objetivo de interés general no basta por sí mismo para considerar que una actividad concreta está directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público. En efecto, es pacífico que las actividades realizadas en el marco de diferentes profesiones reguladas implican frecuentemente, en los ordenamientos jurídicos nacionales, la obligación de que las personas que las ejercen persigan tal objetivo sin que por ello estas actividades se consideren como una manifestación del poder público.
97 Sin embargo, la circunstancia de que las actividades notariales persigan fines de interés general tendentes, en particular, a garantizar la legalidad y la seguridad jurídica de los actos celebrados entre particulares, constituye una razón imperiosa de carácter general que sirve de justificación a posibles restricciones del artículo 43 CE derivadas de las particularidades que caracterizan la actividad notarial, tales como la organización de los notarios a través de los procedimientos de selección que les resultan aplicables, la limitación de su número o de sus competencias territoriales, o incluso su régimen de remuneración, de independencia, de incompatibilidad o de inamovilidad, siempre que estas restricciones sean adecuadas para la consecución de dichos objetivos y necesarias para ello.
98 Es también cierto que el notario debe negarse a autentificar un acto o un contrato que no reúna los requisitos legalmente exigidos, con independencia de la voluntad de las partes. No obstante, tras dicha negativa, las partes pueden subsanar la ilegalidad constatada, modificar las estipulaciones del acto o del contrato en cuestión o incluso renunciar a uno u otro.
99 Por lo que se refiere al valor probatorio y a la fuerza ejecutiva de que goza el documento notarial, no puede negarse que éstos atribuyen a tales documentos importantes efectos jurídicos. No obstante, la circunstancia de que una actividad determinada implique la formalización de documentos dotados de tales efectos no basta para que se considere que dicha actividad está directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero.
100 En efecto, por lo que se refiere en particular al valor probatorio reconocido a un documento notarial, es preciso señalar que éste se encuadra en el régimen de la prueba legalmente establecido en el correspondiente ordenamiento jurídico. Así, el artículo 1319 del Código Civil belga, en el que se precisa el valor probatorio de los documentos autenticados, forma parte del capítulo VI de dicho Código, que lleva la rúbrica «De la prueba de las obligaciones y de su pago». El valor probatorio que la ley confiere a un determinado documento carece, pues, de incidencia directa a efectos de determinar si la actividad en el marco de la cual se formalizó dicho documento, considerada en sí misma, está directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público, tal como exige la jurisprudencia (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Thijssen, apartado 8, y Comisión/España, apartado 35).
101 Por otro lado, tal como reconoció el Reino de Bélgica, con arreglo al artículo 1322 del Código Civil, el documento privado, reconocido por la persona frente a la que se hace valer o considerado legalmente como reconocido, tiene para las partes que lo hayan suscrito y para sus herederos y causahabientes «el mismo valor probatorio que el documento autenticado».
102 Por lo que respecta a la fuerza ejecutiva del documento autenticado, debe indicarse, tal como alegó el Reino de Bélgica, que ésta permite la ejecución de la obligación consignada en el mismo sin necesidad de la intervención previa del juez.
103 No obstante, la fuerza ejecutiva del documento autenticado no implica que el notario tenga atribuidas facultades directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público. En efecto, si bien la aposición por el notario de la fórmula ejecutiva en el documento autenticado confiere a éste fuerza ejecutiva, ésta se basa en la voluntad de los otorgantes de celebrar un acto o un contrato, tras la comprobación por parte del notario de su conformidad con la ley, y de atribuir a dicho acto o contrato tal fuerza ejecutiva.
104 Es necesario, igualmente, analizar si las demás actividades encomendadas a los notarios por el ordenamiento jurídico belga y a las que se refiere el Reino de Bélgica implican una relación directa y específica con el ejercicio del poder público.
105 Por lo que se refiere, en primer lugar, a las funciones atribuidas al notario en relación con la ejecución de embargos de bienes inmuebles, debe señalarse que éste tiene encomendada principalmente la organización de la adjudicación mediante subasta o de la venta directa, en el caso de que el juez autorice esta última y en las condiciones que éste determine. El notario debe, asimismo, organizar la visita de los bienes inmuebles y redactar el pliego de condiciones de la subasta, en el cual se indica el día de la venta y se incluye la transferencia del precio a favor de los acreedores.
106 Así pues, es necesario tener en cuenta, por una parte, que el notario carece de competencia para proceder por sí mismo al embargo. Por otra parte, es el juez competente en materia de ejecución forzosa quien designa al notario y le encarga que proceda a la adjudicación mediante subasta o a la venta directa, y que realice las operaciones relativas a la prelación de créditos. Corresponde a este mismo juez velar por el cumplimiento de las disposiciones en materia de vías de ejecución. En virtud del artículo 1396 del Código Judicial belga, también este juez está facultado para ordenar, incluso de oficio, que los oficiales o funcionarios públicos intervinientes o encargados le remitan un informe acerca del estado del procedimiento. En el supuesto de que se susciten controversias, es el juez competente en materia de ejecución forzosa quien dicta resolución, correspondiendo al notario levantar acta de tales controversias, decidir que queden en suspenso todas las operaciones y remitir la cuestión al juez.
107 Así pues, consta que las funciones atribuidas al notario en el marco de la ejecución de embargos de bienes inmuebles se desempeñan bajo la tutela del juez competente en materia de ejecución forzosa, a quien el notario debe remitir las controversias que puedan surgir, siendo este juez, por otra parte, quien finalmente las resuelve. En consecuencia, no cabe considerar que estas funciones, consideradas en sí mismas, están directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Thijssen, apartado 21; de 29 de noviembre de 2007, Comisión/Austria, apartados 41 y 42; Comisión/Alemania, apartados 43 y 44, y Comisión/Portugal, apartados 37 y 41).
108 La misma conclusión se impone, en segundo lugar, en relación con las funciones atribuidas a los notarios con arreglo a los artículos 1186 a 1190 del Código Judicial en el marco de determinadas ventas de inmuebles, ya que se desprende de estas disposiciones que corresponde al juez decidir si autoriza o no tales ventas.
109 Por lo que respecta, en tercer lugar, a las actividades del notario en materia de formación del inventario de sucesiones, de comunidades o de bienes en pro indiviso, o en relación con la colocación y levantamiento de precintos, es preciso destacar que todas ellas están sometidas a la autorización del juez de paz. En caso de que se plantee algún problema, el notario somete la cuestión a dicho juez con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1184 del Código Judicial.
110 Por lo que se refiere, en cuarto lugar, a la intervención del notario en materia de división judicial de bienes, es preciso destacar, por un lado, que corresponde al juez ordenar la división y remitir a los interesados, en su caso con arreglo a las condiciones que éste establezca, a un notario encargado, en particular, de la formación del inventario, de determinar la masa general y de establecer la composición de los lotes. Por otro lado, es el juez quien debe resolver las controversias que puedan surgir, quien aprueba la propuesta de liquidación elaborada por el notario, o quien la devuelve al notario para que éste elabore una propuesta de liquidación complementaria o una que se ajuste a las directrices fijadas por el juez. Por consiguiente, estas actividades no atribuyen al notario el ejercicio del poder público.
111 Éste es también el caso, en quinto lugar, del procedimiento de prelación posterior a una venta en pública subasta. En el marco de este procedimiento, el notario debe redactar el acta de distribución del precio obtenido por la venta o, cuando proceda, del orden de prelación de los créditos privilegiados y las hipotecas. Las controversias que puedan surgir deben someterse al juez.
112 Es necesario precisar, por otra parte y por lo que se refiere a las actividades notariales mencionadas en los apartados 105 a 111 de la presente sentencia, que, tal como se precisó en el anterior apartado 86, las prestaciones profesionales que implican una colaboración, incluso obligatoria, con el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales no conllevan, pese a ello, una participación en el ejercicio del poder público (sentencia Reyners, antes citada, apartado 51).
113 Por lo que respecta, en sexto lugar, a aquellos negocios jurídicos –como las donaciones inter vivos, los testamentos, las capitulaciones matrimoniales y los contratos que rigen la situación de las parejas de hecho– que deben formalizarse a través de documento notarial so pena de nulidad, esta Sala se remite a las consideraciones recogidas en los apartados 90 a 103 de la presente sentencia.
114 Cabe aplicar las mismas consideraciones en lo referente, en séptimo lugar, a los actos de constitución de sociedades, asociaciones y fundaciones que deben formalizarse, so pena de nulidad, mediante documento autenticado. Por lo demás, debe añadirse que las personas jurídicas mencionadas sólo adquieren personalidad jurídica tras el depósito del acta de constitución en la Secretaría del tribunal de commerce.
115 Por lo que respecta, en octavo lugar, a las funciones de recaudación de impuestos que asume el notario en el momento de percibir los impuestos sobre transmisiones patrimoniales y constitución de derechos reales que correspondan, no puede estimarse que estas funciones, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público. Conviene precisar, a este respecto, que el notario procede a tal recaudación por cuenta del deudor, que ingresa posteriormente las cantidades correspondientes al servicio estatal competente y que, de esta forma, tal recaudación no difiere sustancialmente de la recaudación correspondiente al impuesto sobre el valor añadido.
116 Por lo que se refiere al estatuto específico del notario en el ordenamiento jurídico belga, baste señalar que, tal como se desprende de los apartados 85 y 88 de la presente sentencia, la apreciación de si a tales actividades les resulta de aplicación la excepción contemplada en el artículo 45 CE, párrafo primero, debe hacerse teniendo en cuenta la naturaleza de las actividades en cuestión, consideradas en sí mismas, y no a la luz de aquel estatuto como tal.
117 No obstante, son necesarias dos precisiones al respecto. La primera de ellas consiste en hacer constar que, fuera de los supuestos en los que la designación de los notarios se realiza judicialmente, cada parte puede libremente elegir notario con arreglo al artículo 9 de la Ley de Ventoso. Si bien es cierto que los honorarios de los notarios quedan fijados por la ley, no lo es menos que la calidad de los servicios prestados puede variar de un notario a otro en función, particularmente, de las aptitudes profesionales de las personas de que se trate. De ello se desprende que, dentro de los límites de sus correspondientes competencias territoriales, los notarios ejercen su profesión, tal como señaló el Abogado General en el punto 18 de sus conclusiones, en condiciones de competencia, lo cual no es propio del ejercicio del poder público.
118 La segunda precisión consiste en indicar que, tal como alegó la Comisión sin ser rebatida por el Reino de Bélgica a este respecto, los notarios responden directa y personalmente frente a sus clientes de los daños que puedan derivarse de cualquier falta cometida en el ejercicio de sus actividades.
119 Por lo demás, tampoco resulta convincente la conclusión que el Reino de Bélgica deduce de determinados actos de la Unión. Por lo que se refiere a los actos mencionados en el apartado 54 de la presente sentencia, es preciso señalar que el hecho de que el legislador haya optado por excluir las actividades notariales del ámbito de aplicación de un determinado acto no implica que éstas deban necesariamente quedar comprendidas en la excepción contemplada en el artículo 45 CE, párrafo primero. Por lo que respecta, en particular, a la Directiva 2005/36, de la propia redacción de su cuadragésimo primer considerando, en el cual se declara que ésta «no prejuzga la aplicación […] del artículo 45 [CE] [en lo que se refiere] en particular a los notarios», se desprende que el legislador de la Unión no tomó posición acerca de la posible aplicación del artículo 45 CE, párrafo primero, a la profesión notarial.
120 Tampoco es pertinente la alegación basada en los Reglamentos citados en el apartado 55 de la presente sentencia. En efecto, tales Reglamentos se refieren al reconocimiento y la ejecución de actos autenticados con fuerza ejecutiva formalizados y registrados en un Estado miembro y no inciden, por consiguiente, en la interpretación del artículo 45 CE, párrafo primero. Además, de una abundante jurisprudencia, aplicable por analogía al Reglamento nº 44/2001, se desprende que, para que un documento pueda calificarse de auténtico en el sentido de dicho Reglamento, es necesaria la intervención de una autoridad pública o de cualquier otra autoridad habilitada por el Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 1999, Unibank, C‑260/97, Rec. p. I‑3715, apartados 15 y 21).
121 Por lo que se refiere a las Resoluciones de 1994 y de 2006, mencionadas en el apartado 56 de la presente sentencia, debe tenerse en cuenta que carecen de efectos jurídicos, ya que tal tipo de resoluciones no constituyen por naturaleza actos vinculantes. Por lo demás, aunque en dichas resoluciones se afirme que el artículo 45 CE resulta aplicable a la profesión notarial, el Parlamento manifestó en la primera de ellas su deseo expreso de que se adopten medidas para que se suprima el requisito de nacionalidad para acceder a la profesión de notario, quedando implícitamente confirmada esta postura de nuevo en la Resolución de 2006.
122 Respecto de la alegación del Reino de Bélgica basada en la sentencia Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, antes citada, es necesario precisar que el asunto que dio origen a aquella sentencia versaba sobre la interpretación del artículo 39 CE, apartado 4, y no sobre la interpretación del artículo 45 CE, párrafo primero. Por otra parte, del apartado 42 de la misma sentencia se desprende que, al declarar que las funciones atribuidas a los capitanes y primeros oficiales de buques constituían una participación en el ejercicio de prerrogativas de poder público, el Tribunal de Justicia se refería al conjunto de funciones ejercidas por éstos. Así pues, el Tribunal de Justicia no analizó la única competencia en materia notarial atribuida a los capitanes y primeros oficiales de buques –esto es, la autorización de testamentos y la custodia y entrega de los mismos– de forma separada respecto de sus demás competencias, en particular de las relativas a las facultades coercitivas o sancionadoras que tienen asignadas.
123 En estas circunstancias, debe concluirse que las actividades notariales, tal como se encuentran actualmente definidas por el ordenamiento jurídico belga, no están relacionadas con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 45 CE, párrafo primero.
124 En consecuencia, procede declarar que el requisito de nacionalidad exigido por la normativa belga para acceder a la profesión notarial constituye una discriminación por razón de nacionalidad prohibida por el artículo 43 CE.
125 A la vista de las consideraciones anteriores, procede declarar que la primera imputación está fundada.
Sobre la segunda imputación
Alegaciones de las partes
126 La Comisión reprocha al Reino de Bélgica no haber transpuesto, en relación con la profesión notarial, la Directiva 89/48. A juicio de dicha institución, no cabe excluir a esta profesión del ámbito de aplicación de la citada Directiva, ya que el notario no participa directa y específicamente en el ejercicio del poder público.
127 La Comisión recuerda que la Directiva 89/48 permite a los Estados miembros establecer una prueba de aptitud o un período de prácticas adecuados para garantizar el elevado nivel de cualificación requerido por la profesión notarial. Por otra parte, siempre según dicha institución, la aplicación de esta Directiva no tiene por efecto impedir la selección de los notarios a través de oposiciones sino únicamente permitir que los nacionales de otros Estados miembros concurran a las mismas. Tal aplicación carece, a juicio de la Comisión, de incidencia en el procedimiento de designación de los notarios.
128 Por su parte, el Reino Unido estima que la referencia a la profesión notarial del cuadragésimo primer considerando de la Directiva 2005/36 no excluye a esta profesión en su conjunto del ámbito de aplicación de la Directiva.
129 Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, el Reino de Bélgica observa que la segunda imputación se basa en una supuesta falta de transposición no de la Directiva 2005/36 sino de la Directiva 89/48. Ahora bien, según este Estado miembro, la Directiva 2005/36 derogó esta última con efectos a partir del 20 de octubre de 2007.
130 En relación con el fondo del asunto, tanto este Estado miembro como la República de Lituania, la República de Hungría y la República Eslovaca alegan que la Directiva 2005/36, en su cuadragésimo primer considerando, menciona expresamente que ésta «no prejuzga la aplicación del artículo 39 [CE], apartado 4, ni del artículo 45 [CE] [en lo que se refiere] en particular a los notarios». A juicio de dichos Estados miembros, tal reserva confirma la circunstancia de que el artículo 45 CE, párrafo primero, resulta de aplicación a la profesión notarial, de forma que la Directiva 2005/36 no es aplicable a esta profesión. Por otra parte, la República de Lituania recuerda que una reserva menos específica pero similar figura en el duodécimo considerando de la Directiva 89/48.
Apreciación del Tribunal de Justicia
– Sobre la admisibilidad
131 Según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento en el marco de un recurso basado en el artículo 226 CE debe apreciarse respecto de la legislación de la Unión vigente al término del plazo que la Comisión haya concedido al Estado miembro de que se trate para atenerse a su dictamen motivado (véanse, en particular, las sentencias de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartado 32; de 5 de octubre de 2006, Comisión/Bélgica, C‑275/04, Rec. p. I‑9883, apartado 34, y de 19 de marzo de 2009, Comisión/Alemania, C‑270/07, Rec. p. I‑1983, apartado 49).
132 En el presente asunto, dicho plazo expiraba el 18 de diciembre de 2006. Pues bien, en aquella fecha seguía vigente la Directiva 89/48, ya que la misma no quedó derogada por la Directiva 2005/36 sino a partir del 20 de octubre de 2007. En consecuencia, no carece de objeto un recurso basado en la falta de transposición de la Directiva 89/48 (véase, por analogía, la sentencia de 11 de junio de 2009, Comisión/Francia, C‑327/08, apartado 23).
133 En consecuencia, procede rechazar la objeción formulada por el Reino de Bélgica.
– Sobre el fondo
134 La Comisión reprocha al Reino de Bélgica no haber transpuesto, en relación con la profesión notarial, la Directiva 89/48. Por consiguiente, procede examinar si dicha Directiva está destinada a aplicarse a esta profesión.
135 Para ello es necesario tomar en consideración el contexto legislativo en el que ésta se enmarca.
136 En este sentido, debe señalarse que el legislador previó expresamente en el duodécimo considerando de la Directiva 89/48 que el sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior que esta norma establece «no prejuzga en absoluto la aplicación del [artículo 45 CE]». La reserva expresada de este modo por el legislador manifiesta su voluntad de dejar las actividades a las que se refiere el artículo 45 CE, párrafo primero, fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva.
137 Ahora bien, en la fecha de adopción de la Directiva 89/48, el Tribunal de Justicia aún no había tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión de si el artículo 45 CE, párrafo primero, resulta aplicable a las actividades notariales.
138 Por lo demás, en los años posteriores a la aprobación de la Directiva 89/48, el Parlamento afirmó en sus Resoluciones de 1994 y de 2006, mencionadas en los apartados 56 y 121 de la presente sentencia, que, por un lado, el artículo 45 CE, párrafo primero, debía aplicarse íntegramente a la profesión de notario en cuanto tal, mientras que, por otro lado, manifestó su voluntad de que se suprimiera el requisito de la nacionalidad para acceder a esta profesión.
139 Por otra parte, al adoptar la Directiva 2005/36, que sustituyó a la Directiva 89/48, el legislador de la Unión no olvidó precisar, en el cuadragésimo primer considerando de la primera de dichas Directivas, que ésta no prejuzga la aplicación del artículo 45 CE «[en lo que se refiere] en particular a los notarios». Tal como se ha señalado en el apartado 119 de la presente sentencia, al formular esta reserva el legislador de la Unión no tomó posición acerca de la posible aplicación del artículo 45 CE, párrafo primero –y, por tanto, de la Directiva 2005/36– a las actividades notariales.
140 Dan prueba de ello, en particular, los trabajos preparatorios de esta última Directiva. En efecto, el Parlamento propuso en su Resolución legislativa sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2004, C 97 E, p. 230), adoptada en primera lectura el 11 de febrero de 2004, que se indicara expresamente en el texto de la Directiva 2005/36 que ésta no era aplicable a los notarios. Si tal proposición no fue tenida en cuenta ni en la propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales [COM(2004) 317 final], ni en la Posición Común (CE) nº 10/2005, de 21 de diciembre de 2004, aprobada por el Consejo de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2005, C 58 E, p. 1), no fue porque la Directiva prevista tuviera que aplicarse a la profesión de notario, sino debido a que «el artículo 45[, párrafo primero,] del Tratado CE [preveía] una excepción al principio de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios para las actividades que implican una participación directa y específica en el poder público».
141 A este respecto, habida cuenta de las circunstancias particulares presentes en el proceso legislativo y de la situación de incertidumbre que éstas provocaron, tal como se desprende del contexto legislativo descrito anteriormente, no resulta posible declarar que, en la fecha en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, existía una obligación suficientemente clara que impusiera a los Estados miembros la transposición de la Directiva 89/48 en relación con la profesión de notario.
142 Por lo tanto, debe desestimarse la segunda imputación.
143 A la vista del conjunto de consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE al imponer un requisito de nacionalidad para acceder a la profesión de notario, así como desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
144 A tenor del artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia puede repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte. Dado que el recurso de la Comisión sólo se ha estimado parcialmente, procede decidir que cada parte cargará con sus propias costas.
145 Con arreglo al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento, los Estados miembros que hayan intervenido en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, la República Checa, la República Francesa, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República Eslovaca y el Reino Unido soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE al imponer un requisito de nacionalidad para acceder a la profesión de notario.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión Europea, el Reino de Bélgica, la República Checa, la República Francesa, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República Eslovaca y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.
Firmas
* Lengua de procedimiento: francés.
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