Arrêt de la Cour
Asunto C‑110/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Consejo de la Unión Europea
«Ayuda del Gobierno portugués a los ganaderos de porcino – Ayuda destinada a permitir el reembolso de las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común – Decisión del Consejo por la que se declara tal ayuda compatible con el mercado común – Ilegalidad – Artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero»
Sumario de la sentencia
Ayudas otorgadas por los Estados – Facultad del Consejo de autorizar una ayuda de carácter excepcional debido a circunstancias excepcionales – Requisitos para su ejercicio – Petición al Consejo por parte del Estado miembro interesado antes de adoptar la Comisión una decisión que declare la ayuda incompatible con el mercado común y adopción de una decisión en un plazo de tres meses – Límite – Neutralización de una decisión anterior de la Comisión
(Arts. 87 CE, 88 CE y 89 CE)
Al establecer mediante el artículo 88 CE el examen permanente y el control de las ayudas por parte de la Comisión, el Tratado CE exige que el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común se desprenda, bajo el control del Tribunal de Justicia, de un procedimiento apropiado cuya ejecución corresponde a dicha institución. De este modo, los artículos 87 CE y 88 CE reservan a la Comisión una función central para el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda.
Como se desprende de los propios términos del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, esta norma se refiere a un caso excepcional y singular. El Consejo puede decidir, por unanimidad y «a petición de un Estado miembro», «no obstante lo dispuesto en el artículo 87 o en los reglamentos previstos en el artículo 89», que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado común, cuando «circunstancias excepcionales» justifiquen dicha decisión.
Así pues, al tener la facultad que confiere al Consejo el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, un evidente carácter excepcional, se debe admitir que las precisiones que figuran en el citado artículo 88 CE, apartado 2, párrafos tercero y cuarto, según las cuales, por un lado, la petición de un Estado miembro al Consejo suspende durante un plazo de tres meses el examen que se esté llevando a cabo en la Comisión y, por otro, en caso de que el Consejo no adopte una decisión en ese plazo, corresponde decidir a la Comisión, indican que, al expirar dicho plazo, el Consejo deja de ser competente para adoptar al amparo del mencionado párrafo tercero una decisión respecto a la ayuda de que se trate. De este modo se evita adoptar decisiones que tengan partes dispositivas contradictorias.
Por consiguiente, si el Estado miembro afectado no dirige ninguna petición al Consejo, al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, antes de que la Comisión declare la ayuda controvertida incompatible con el mercado común y finalice así el procedimiento a que se refiere el párrafo primero de la misma disposición, el Consejo deja de estar autorizado para ejercer la facultad excepcional que le confiere el citado párrafo tercero para declarar la ayuda compatible con el mercado común.
El Consejo no puede en lo sucesivo impedir la eficacia de una decisión de esa índole mediante una decisión suya en la que declare compatible con el mercado común, al amparo de dicha disposición mencionada, una ayuda destinada a compensar a los beneficiarios de una ayuda ilegal, declarada incompatible por la Comisión, por los reembolsos a los que están obligados con arreglo a esta decisión.
(véanse los apartados 29 a 33 y 45)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno )
de 29 de junio de 2004(1)
«Ayuda del Gobierno portugués a los ganaderos de porcino – Ayuda destinada a permitir el reembolso de las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común – Decisión del Consejo por la que se declara tal ayuda compatible con el mercado común – Ilegalidad – Artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero»
En el asunto C‑110/02,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. F. Santaolalla Gadea, D. Triantafyllou y V. Di Bucci, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. J. Carbery y F. Florindo Gijón, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado porRepública Portugesa, representada por el Sr. L. Fernandes y la Sra. I. Palma, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
y por
y pory porRepública Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues y F. Million, en calidad de agentes,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2002/114/CE del Consejo, de 21 de enero de 2002, relativa a la autorización de concesión de ayudas por parte del Gobierno de Portugal a los ganaderos portugueses de porcino beneficiarios de las medidas adoptadas en 1994 y 1998 (DO L 43, p. 18),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno ),,
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann, J.-P. Puissochet y J.N. Cunha Rodrigues, Presidentes de Sala, y los Sres. A. La Pergola y R. Schintgen, las Sras. F. Macken y N. Colneric y los Sres. S. von Bahr y K. Lenaerts (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. R. Grass;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de diciembre de 2003;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de marzo de 2002, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 230 CE, con objeto de que se anule la Decisión 2002/114/CE del Consejo, de 21 de enero de 2002, relativa a la autorización de concesión de ayudas por parte del Gobierno de Portugal a los ganaderos portugueses de porcino beneficiarios de las medidas adoptadas en 1994 y 1998 (DO L 43, p. 18; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2 Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia, de 16 y 19 de septiembre de 2002, se admitió respectivamente la intervención de la República Portuguesa y de la República Francesa en apoyo de las pretensiones del Consejo. Esta última sólo fue autorizada a presentar observaciones, en su caso, en la vista.
Marco jurídico
3 El artículo 88 CE, apartados 2 y 3, prevé:
«2. Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia, no obstante lo dispuesto en los artículos 226 y 227.
A petición de un Estado miembro, el Consejo podrá decidir, por unanimidad y no obstante lo dispuesto en el artículo 87 o en los reglamentos previstos en el artículo 89, que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado común, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión. Si, con respecto a esta ayuda, la Comisión hubiere iniciado el procedimiento previsto en el párrafo primero del presente apartado, la petición del Estado interesado dirigida al Consejo tendrá por efecto la suspensión de dicho procedimiento hasta que este último se haya pronunciado sobre la cuestión.
Sin embargo, si el Consejo no se hubiere pronunciado dentro de los tres meses siguientes a la petición, la Comisión decidirá al respecto.
3. La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
La Decisión impugnada y su contexto
4 Mediante el decreto‑lei nº 146/94, de 24 de mayo (Diário da República I, serie A, nº 120, de 24 de mayo de 1994; en lo sucesivo, «Decreto-ley de 1994»), la República Portuguesa estableció un régimen de ayudas para la creación de una línea de crédito para el desendeudamiento de las empresas del sector de ganadería intensiva, por un lado, y de otra línea de crédito para relanzar la porcicultura, por otro. Este régimen de ayudas no fue notificado a la Comisión.
5 Al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, la Comisión adoptó la Decisión 2000/200/CE, de 25 de noviembre de 1999, relativa al régimen de ayudas aplicado por Portugal para el desendeudamiento de las empresas del sector de la ganadería intensiva y el relanzamiento de la porcicultura (DO 2000, L 66, p. 20). A tenor de su artículo 1, apartado 1, la línea de crédito para el desendeudamiento de las empresas dedicadas a la ganadería intensiva se declara incompatible con el mercado común en los casos en que el correspondiente equivalente de subvención, acumulado con las ayudas a las inversiones recibidas, supere el 35 % en las zonas agrícolas no desfavorecidas. El apartado 2 de la misma disposición declara incompatible con el mercado común la línea de crédito para el relanzamiento de la porcicultura. En el artículo 3 de dicha Decisión se ordena la recuperación de las ayudas que hayan sido puestas ilegalmente a disposición de los beneficiarios, más los correspondientes intereses.
6 La República Portuguesa concedió además, mediante el decreto‑lei nº 4/99, de 4 de enero (Diário da República I, serie A, nº 2, de 4 de enero de 1999; en lo sucesivo, «Decreto‑ley de 1999»), una moratoria que prolongaba en un año el plazo de reembolso de algunos préstamos contratados por las explotaciones del sector porcino dedicadas a la producción, el engorde y el acabado de lechones en ciclo cerrado, así como una financiación a corto plazo a favor de dichas explotaciones mediante préstamos bonificados. Aunque fueron notificadas a la Comisión, dichas medidas se ejecutaron antes de que ésta se pronunciara al respecto.
7 Estas ayudas fueron declaradas incompatibles con el mercado común y se ordenó su recuperación mediante la Decisión 2001/86/CE de la Comisión, de 4 de octubre de 2000, relativa al régimen de ayudas ejecutado por Portugal en el sector de la porcicultura (DO 2001, L 29, p. 49).
8 El 23 de noviembre de 2001, la República Portuguesa pidió al Consejo de la Unión Europea que adoptase, al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, una «decisión autorizándola a conceder una ayuda a los ganaderos portugueses del sector porcino obligados a reembolsar las ayudas percibidas en 1994 y 1998, y en la que se declare esta ayuda compatible con el mercado común».
9 El Consejo acogió favorablemente su petición y adoptó la Decisión impugnada, cuyo artículo 1 dispone lo siguiente:
«Se considera compatible con el mercado común una ayuda extraordinaria del Gobierno portugués al sector porcino portugués que consiste en la concesión de una ayuda a los beneficiarios a que se refieren las Decisiones de la Comisión de 25 de noviembre de 1999 y de 4 de octubre de 2000, por una cuantía máxima de 16,3 millones de euros equivalente a las cuantías que dichos beneficiarios deberán restituir en virtud de dichas Decisiones.»
10 Tras indicar las peculiares circunstancias y las características del sector porcino portugués que llevaron a la República Portuguesa a adoptar los Decretos-ley de 1994 y de 1999, la exposición de motivos de la Decisión impugnada precisa en su noveno considerando que las ayudas establecidas en virtud de dichos Decretos‑ley, «tal como lo prueba la evolución de los intercambios, no han tenido incidencias particulares en los intercambios intracomunitarios y, por consiguiente, no han ocasionado distorsiones de competencia».
11 A tenor de los considerandos duodécimo a decimocuarto de la Decisión impugnada:
«12) La Comisión estimó, en sus Decisiones de 25 de noviembre de 1999 y de 4 de octubre de 2000, que las medidas en cuestión no eran compatibles con el mercado común. En aplicación de estas Decisiones, las autoridades portuguesas iniciaron un procedimiento de recuperación de las ayudas concedidas.
13) No obstante, el reembolso de las ayudas concedidas pone en peligro la viabilidad económica de gran número de beneficiarios y tendría una repercusión social muy negativa en determinadas regiones, dado que el 50 % del ganado porcino se concentra en menos de un 5 % del territorio.
14) Se dan por lo tanto circunstancias excepcionales que permiten considerar que esta ayuda, a título de excepción y en la medida estrictamente necesaria para corregir la situación de desequilibrio observada, es compatible con el mercado común, en las condiciones previstas por la presente Decisión.»
Sobre el recurso
12 La Comisión invoca cinco motivos en apoyo de su recurso, basados respectivamente en la incompetencia del Consejo, en desviación de poder y utilización de procedimiento inadecuado, en la violación del Tratado CE y de diversos principios generales, en un error manifiesto de apreciación y en la falta de motivación de la Decisión impugnada.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
13 Mediante su primer motivo, la Comisión sostiene que el Consejo no tenía competencia para adoptar la Decisión impugnada. Su argumentación a este respecto consta de dos partes.
14 En primer lugar, la Comisión alega que la Decisión impugnada tiene efectos idénticos a los que produciría la revocación o la anulación de las Decisiones 2000/200 y 2001/86, en las que esta institución declaró incompatibles con el mercado común las ayudas pagadas en virtud de los Decretos‑ley de 1994 y de 1999 y ordenó su recuperación.
15 A su juicio, al autorizar el pago a los ganaderos portugueses de que se trata de una ayuda por un importe equivalente al que están obligados a reembolsar en virtud de las citadas Decisiones de la Comisión, la Decisión impugnada neutralizó los efectos de esas Decisiones. Según la Comisión, esta Decisión impidió la supresión efectiva de las ayudas que había declarado incompatibles, así como volver al statu quo que exige el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, a fin de preservar al mercado de las distorsiones de la competencia.
16 Según la Comisión, la Decisión impugnada equivale en realidad a autorizar las ayudas iniciales, antes declaradas incompatibles por esta institución.
17 En segundo lugar, la Comisión sostiene que del tenor del artículo 88 CE resulta que el Tratado quiso confiarle a ella, con carácter de monopolio, las misiones de control y gestión de las ayudas de Estado. Esto se explica por el hecho de que sólo una instancia totalmente independiente de los Estados miembros puede estar en condiciones de examinar las medidas de ayuda adoptadas por ellos con la objetividad e imparcialidad exigidas y de asegurar que no se falsee la competencia de modo contrario al interés común.
18 En cuanto a la facultad conferida al Consejo en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión la considera una excepción, fuera del Derecho común. Lo demuestran tanto el tenor del párrafo tercero de dicho precepto, que se refiere a «circunstancias excepcionales», como el del párrafo cuarto, que prevé un plazo durante el cual la petición del Estado miembro produce la suspensión del procedimiento iniciado en la Comisión; al expirar ese plazo, la Comisión recupera su facultad para «decidir», es decir, para tomar una decisión definitiva sobre las ayudas de que se trate. Además, la concesión al Consejo de tal facultad de decisión, que prevalece sobre la de la Comisión durante un tiempo limitado, no tendría significado si la Decisión del Consejo pudiera imponerse a la de la Comisión en cualesquiera circunstancias.
19 Según la Comisión, de lo anterior se deduce que el Consejo no tiene competencia para adoptar una decisión al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, cuando una decisión de la Comisión haya declarado a una ayuda incompatible con el mercado común. En dicha medida, el Consejo tampoco tiene competencia para anular los efectos de tal decisión autorizando la concesión de ayudas destinadas a compensar a los beneficiarios de la ayuda declarada incompatible por el reembolso al que están obligados en virtud de aquella decisión.
20 El Consejo alega, en primer lugar, que el razonamiento de la Comisión se basa por completo en la premisa de que la Decisión impugnada anuló o revocó las Decisiones 2000/200 y 2001/86. Ahora bien, según él, la Decisión impugnada no cuestiona las obligaciones de reembolso que se derivan de dichas Decisiones puesto que, por el contrario, fue en el marco de la ejecución plena de dichas Decisiones, y teniendo en cuenta las consecuencias económicas y sociales generadas por esa ejecución, en el que el Consejo decidió autorizar la nueva ayuda que la República Portuguesa se proponía conceder.
21 El Consejo expone que la calificación de ayuda nueva depende efectivamente de consideraciones formales y objetivas. Afirma que la ayuda autorizada por la Decisión impugnada consiste, en efecto, en un nuevo pago que resulta de una disposición nacional distinta de los Decretos‑ley de 1994 y 1999, que responde a condiciones para beneficiarse de ella y a condiciones de pago distintas de las aplicables a las ayudas concedidas al amparo de estos Decretos‑ley.
22 Según el Consejo, el hecho de que la ayuda autorizada por la Decisión impugnada constituye una ayuda nueva se desprende también de la definición de «nueva ayuda» contenida en el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83, p. 1), disposición que, a este respecto, se refiere a «los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea[n] ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes». En efecto, el concepto de ayuda «existente» requiere que la ayuda controvertida ya haya sido autorizada, lo que precisamente no sucede en el caso de la ayuda objeto de la Decisión impugnada.
23 Por otra parte, sostiene que el artículo 11, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento (CE) nº 659/1999, que prevé la posibilidad de autorizar al Estado miembro para acompañar el reembolso de la ayuda ilegal del pago de una ayuda de salvamento a la empresa de que se trate, confirma asimismo la posibilidad de adoptar decisiones divergentes sobre ayudas de Estado concedidas sucesivamente a los mismos operadores. Lo mismo ocurre, en su opinión, con la jurisprudencia comunitaria, que ha admitido de manera implícita que la Comisión pueda supeditar el abono de nuevas ayudas declaradas compatibles a la recuperación de ayudas anteriores declaradas incompatibles (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de 1995, TWD/Comisión, asuntos acumulados T‑244/93 y T‑486/93, Rec. p. II‑2265, y sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, C‑355/95 P, Rec. p. I‑2549).
24 Por último, el Consejo alega que ni las decisiones de la Comisión por las que se declara una ayuda incompatible con el mercado común ni ningún otro texto implican para los beneficiarios de tal ayuda una prohibición de recibir otras ayudas en un futuro más o menos próximo. Estima que, en principio, se debe respetar en todas las circunstancias el principio del examen individual de cada ayuda sucesiva (sentencia de 23 de noviembre de 2000, Wirtschaftsvereinigung Stahl y otros/Comisión, C‑441/97 P, Rec. p. I‑10293, apartado 55). De no haberse adoptado la Decisión impugnada, la ayuda que ella autorizó habría sido notificada a la Comisión por la República Portuguesa, habría tenido que ser examinada por dicha institución y haber dado lugar a una decisión de ésta.
25 En segundo lugar, por lo que se refiere al alcance del artículo 88 CE, apartado 2, el Consejo considera que el plazo de tres meses mencionado en su párrafo cuarto fue previsto con la mera finalidad de producir efectos suspensivos. Por consiguiente, el Consejo sigue gozando de libertad para autorizar la ayuda de que se trate aun cuando haya expirado ese plazo.
26 En cuanto al conflicto que pueda surgir a este respecto entre una decisión anterior de la Comisión, en la que se declare la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, y una decisión posterior del Consejo que la autorice, éste sostiene que el principio aplicable ante normas incompatibles, a falta de una jerarquía entre ellas, es el de derogación de la norma anterior por la posterior.
27 La República Portuguesa comparte en lo fundamental el análisis del Consejo. La ayuda autorizada por la Decisión impugnada es una ayuda nueva, distinta de las establecidas por los Decretos‑ley de 1994 y 1999, y notificada a la Comisión como tal. Este Estado miembro añade que la circunstancia de que el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, confiera al Consejo la facultad de pronunciarse no sólo sobre una ayuda que se «va a conceder», sino también sobre una ayuda que se «ha concedido», confirma que el Consejo está facultado para autorizar una ayuda aun en el caso de que la Comisión ya se haya pronunciado al respecto. En efecto, del apartado 3 de dicho artículo deduce que cualquier concesión o «institution» (establecimiento) de una ayuda exige un examen previo por parte de la Comisión, de manera que la ayuda sólo puede concederse si la Comisión adopta una decisión favorable al respecto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
28 Para decidir sobre el primer motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso, es preciso, en primer lugar, determinar si, como ella defiende, el artículo 88 CE, apartado 2, debe interpretarse en el sentido de que, desde el mismo momento en que la Comisión adopta una decisión por la que se declara el carácter incompatible de una ayuda de Estado con el mercado común, el Consejo deja de estar autorizado para decidir, al amparo del párrafo tercero de dicha disposición, que la ayuda en cuestión debe considerarse compatible con el mercado común.
29 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que, al establecer mediante el artículo 88 CE el examen permanente y el control de las ayudas por parte de la Comisión, el Tratado exige que el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común se desprenda, bajo el control del Tribunal de Primera Instancia y del Tribunal de Justicia, de un procedimiento apropiado cuya ejecución corresponde a la Comisión. De este modo, los artículos 87 CE y 88 CE reservan a la Comisión una función central para el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda (véase, en especial, la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Rec. p. I‑5505, apartados 9 y 14).
30 A continuación, se ha de destacar que, como se desprende de los propios términos del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, esta norma se refiere a un caso excepcional y singular (sentencia de 12 de octubre de 1978, Comisión/Bélgica, 156/77, Rec. p. 1881, apartado 16). Con arreglo a ella, el Consejo puede decidir, por unanimidad y «a petición de un Estado miembro», «no obstante lo dispuesto en el artículo 87 o en los reglamentos previstos en el artículo 89», que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado común, cuando «circunstancias excepcionales» justifiquen dicha decisión.
31 Por consiguiente, la facultad que confiere al Consejo el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, tiene carácter excepcional, como acertadamente sostiene la demandante.
32 En dicho contexto, se debe admitir que las precisiones que figuran en el citado artículo 88 CE, apartado 2, párrafos tercero y cuarto, según las cuales, por un lado, la petición de un Estado miembro al Consejo suspende durante un plazo de tres meses el examen que se esté llevando a cabo en la Comisión y, por otro, en caso de que el Consejo no adopte una decisión en ese plazo, corresponde decidir a la Comisión, indican que, al expirar dicho plazo, el Consejo deja de ser competente para adoptar al amparo del mencionado párrafo tercero una decisión respecto a la ayuda de que se trate.
33 Imponer este límite temporal a la competencia del Consejo en el supuesto de que la Comisión ya haya iniciado el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero –a pesar de no haber adoptado aún una decisión que declare la ayuda incompatible con el mercado común–, y el hecho de que la Comisión conserve, ella sola, la competencia para decidir sobre la ayuda de que se trate una vez que expira el plazo de tres meses previsto en el párrafo cuarto de dicho precepto, indican asimismo que si el Estado miembro afectado no dirige ninguna petición al Consejo, al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, antes de que la Comisión declare la ayuda controvertida incompatible con el mercado común y finalice así el procedimiento a que se refiere el párrafo primero de la misma disposición, el Consejo deja de estar autorizado para ejercer la facultad excepcional que le confiere el citado párrafo tercero para declarar la ayuda compatible con el mercado común.
34 Por lo que atañe a este último aspecto, procede observar que en el asunto que dio lugar a la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo (C‑122/94, Rec. p. I‑881), la decisión impugnada del Consejo no siguió a una decisión de la Comisión que declarase la incompatibilidad de la ayuda con el mercado común, pues la Comisión se había limitado en dicho asunto a considerar, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, que el proyecto de ayuda controvertido no era compatible con el mercado común y a iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2, párrafo primero, de dicho artículo.
35 Por último, se debe destacar que la interpretación expuesta en los apartados 32 y 33 de la presente sentencia, que permite evitar que una misma ayuda estatal sea objeto de decisiones contradictorias adoptadas sucesivamente por la Comisión y por el Consejo, contribuye a la seguridad jurídica, como ha defendido con acierto la Comisión. En efecto, se ha de recordar a este respecto especialmente que la firmeza de una resolución administrativa, adquirida al expirar los plazos razonables de recurso o por agotamiento de las vías de recurso, contribuye a dicha seguridad (sentencia de 13 de enero de 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, Rec. p. I‑0000, apartado 24).
36 En cuanto al argumento del Gobierno portugués, basado en que el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, autoriza también al Consejo para pronunciarse sobre las ayudas «concedidas», aun cuando de su apartado 3 resulte que toda «concesión» de una ayuda exige precisamente que la Comisión se pronuncie antes sobre ella, de modo que el Consejo tiene supuestamente la facultad de decidir sobre ayudas que hayan sido objeto de una decisión anterior de la Comisión, se ha de señalar que tal argumento se deriva de una contradicción terminológica. En efecto, no se puede sostener al mismo tiempo que una ayuda «concedida» en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, es una ayuda que necesariamente la Comisión ha tenido que declarar compatible con el mercado común en un momento determinado, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87 CE, y que el Consejo dispone de la facultad de declararla posteriormente compatible con el mercado común por excepción a dichas disposiciones.
37 En segundo lugar, corresponde a la Comisión verificar si la circunstancia de que el Consejo no tenga competencia para pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado común de una ayuda respecto a la cual la Comisión ya se haya pronunciado definitivamente implica, como sostiene ésta, que el Consejo es incompetente asimismo para decidir sobre una ayuda que tenga por objeto atribuir a los beneficiarios de la ayuda ilegal, anteriormente declarada incompatible con el mercado común mediante una decisión de la Comisión, una cantidad destinada a compensarlos por la cuantía que estén obligados a reembolsar en virtud de esta decisión.
38 A este respecto, es preciso destacar, en primer lugar, que, frente a lo que afirma el Consejo, no se puede inferir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, ante ese tipo de ayuda, las instituciones comunitarias conserven una libertad total de decisión, sin tener que tomar debidamente en consideración la anterior decisión de la Comisión en la que se declara la incompatibilidad de las ayudas inicialmente consentidas a los interesados.
39 Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha declarado que cuando la Comisión examina la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común, ésta debe tener en cuenta todos los datos pertinentes, incluyendo en su caso el contexto ya valorado en una decisión anterior, así como las obligaciones que la citada decisión pudo imponer a un Estado miembro (véanse, en especial, las sentencias de 3 de octubre de 1991, Italia/Comisión, C‑261/89, Rec. p. I‑4437, apartado 20, y TWD/Comisión, antes citada, apartado 26). El Tribunal de Justicia deduce de ello, en particular, que, cuando no se le presente ningún dato nuevo que le permita apreciar si las ayudas controvertidas pueden acogerse a alguna excepción con arreglo al Tratado, la Comisión tendrá motivos para fundamentar su decisión en las apreciaciones que ya efectuó en una decisión precedente, así como en el incumplimiento de la condición que impuso en ella (sentencia Italia/Comisión, antes citada, apartado 23).
40 Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que un régimen transitorio que mantenga los efectos de un régimen de ayudas estatales no notificado a la Comisión y declarado incompatible con el Derecho comunitario mediante una decisión de ésta –sin que, en todo caso, dicha institución exigiese la recuperación de las ayudas controvertidas– debía ser interpretado, en la medida de lo posible, de manera que permitiese asegurar su compatibilidad con esta decisión, es decir, en el sentido de que tal régimen transitorio no autoriza la concesión de nuevas ayudas estatales con posterioridad a la desaparición del régimen de ayudas sancionado por dicha decisión de la Comisión (auto de 24 de julio de 2003, Sicilcassa y otros, C‑297/01, Rec. p. I‑7849, apartado 44).
41 A continuación, procede recordar que, conforme a jurisprudencia reiterada, la supresión, por vía de recuperación, de una ayuda estatal concedida ilegalmente es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad (véanse, en especial, las sentencias de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959, apartado 66, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec. p. I‑2289, apartado 98).
42 La obligación del Estado miembro de suprimir una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado común tiene por objeto restablecer la situación anterior, y este objetivo se logra una vez que el beneficiario devuelve las ayudas de que se trata, más, en su caso, los intereses de demora. Como consecuencia de esta devolución, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior al pago de la ayuda (véanse, en especial, las sentencias de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C‑350/93, Rec. p. I‑699, apartados 21 y 22, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartados 98 y 99).
43 En tales circunstancias, admitir que un Estado miembro pueda conceder a los beneficiarios de una ayuda ilegal, anteriormente declarada incompatible con el mercado común mediante decisión de la Comisión, una nueva ayuda por un importe equivalente al de la ayuda ilegal, destinada a neutralizar el impacto de las devoluciones a que están obligados con arreglo a dicha decisión, equivaldría evidentemente a hacer fracasar la eficacia de las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud de los artículos 87 CE y 88 CE (véanse, por analogía, las sentencias de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, apartado 17, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 104).
44 Por último, es preciso recordar que, como se desprende de los apartados 33 y 35 de la presente sentencia, desde el mismo momento en que la Comisión adopta una decisión que declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, el Consejo no puede paralizar la eficacia de dicha decisión declarando él mismo la compatibilidad de la ayuda con el mercado común al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero.
45 Por consiguiente, el Consejo no puede en lo sucesivo impedir la eficacia de una decisión de esa índole mediante una decisión suya en la que declare compatible con el mercado común, al amparo de la disposición mencionada, una ayuda destinada a compensar a los beneficiarios de una ayuda ilegal, declarada incompatible por la Comisión, por los reembolsos a los que están obligados con arreglo a esta decisión.
46 A mayor abundamiento, es preciso admitir que, en esas circunstancias, la ayuda concedida en segundo lugar está ligada de un modo tan indisociable a la ayuda cuya incompatibilidad con el mercado común fue declarada anteriormente por la Comisión que resulta artificial tratar de hacer una distinción entre esas ayudas a efectos de la aplicación del artículo 88 CE, apartado 2.
47 De las consideraciones precedentes resulta que el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, debe interpretarse en el sentido de que el Consejo no puede declarar válidamente, al amparo de dicho precepto, que es compatible con el mercado común una ayuda cuyo objeto sea atribuir a los beneficiarios de una ayuda ilegal, anteriormente declarada incompatible con el mercado común mediante una decisión de la Comisión, una cantidad destinada a compensarlos por lo que hayan tenido que reembolsar con arreglo a dicha decisión.
48 En el presente asunto, consta que la República Portuguesa no presentó al Consejo una petición, al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, con el fin de obtener una declaración de compatibilidad con el mercado común en relación con las ayudas establecidas mediante los Decretos-ley de 1994 y 1999. Consta, asimismo, que dichas ayudas fueron declaradas incompatibles con el mercado común y que en las Decisiones 2000/200 y 2001/86 se ordenó su recuperación.
49 En cuanto a la Decisión impugnada, es necesario señalar que de los propios términos de su título y de los de su artículo 1 se desprende que la ayuda que pretende declarar compatible con el mercado común tenía por objeto específico conceder a los beneficiarios de las ayudas antes declaradas incompatibles con el mercado común, mediante las Decisiones 2000/200 y 2001/86, una cantidad destinada a permitirles hacer frente a los reembolsos a que les obligaban las mencionadas Decisiones.
50 Así, del apartado 47 de la presente sentencia se deriva que el Consejo no podía adoptar válidamente una decisión como la impugnada.
51 Por consiguiente, el primer motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso, basado en la falta de competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada, es fundado y, en consecuencia, procede anular dicha Decisión.
Sobre los motivos segundo, tercero, cuarto y quinto
52 Dado que ha sido acogido el primer motivo de la Comisión y que, por ello, procede anular la Decisión impugnada, no es necesario examinar los demás motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso.
Costas
53 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena del Consejo y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, la República Portuguesa y la República Francesa cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno)
decide:
1) Anular la Decisión 2002/114/CE del Consejo, de 21 de enero de 2002, relativa a la autorización de concesión de ayudas por parte del Gobierno de Portugal a los ganaderos portugueses de porcino beneficiarios de las medidas adoptadas en 1994 y 1998.
2) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
3) La República Portuguesa y la República Francesa cargarán con sus propias costas.
Skouris
Jann
Timmermans
Rosas
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
La Pergola
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Lenaerts
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de junio de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
1 – Lengua de procedimiento: francés. Top
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