Asunto C‑410/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado — Directiva 1999/95/CE — Tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de los buques — No adaptación del Derecho interno dentro del plazo señalado»
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 28 de abril de 2005. ?I ‑ 0000
Sumario de la sentencia
1. Actos de las instituciones — Directivas — Ejecución por los Estados miembros — Necesidad de una adaptación completa del Derecho interno — Directiva 1999/95/CE — Disposición que sólo se refiere a las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión — Disposición que no implica necesariamente la adopción de medidas específicas de adaptación del Derecho interno — Necesidad de garantizar la eficacia de la directiva — Meras obligaciones de información — Inexistencia
(Directiva 1999/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, párr. 1)
2. Actos de las instituciones — Directivas — Ejecución por los Estados miembros — Necesidad de una adaptación completa del Derecho interno — Directiva 1999/95/CE — Disposición que establece una obligación de información que se deriva del Derecho internacional público — Información que tiene por objeto preservar la seguridad marítima en caso de claro peligro — Plenos efectos
(Directiva 1999/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 6, ap. 1)
1. El Derecho interno no debe adaptarse, en principio, a una disposición que sólo se refiere a las relaciones entre un Estado miembro y la Comisión o los demás Estados miembros. Sin embargo, cada uno de los Estados miembros destinatarios de una directiva tiene la obligación de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la directiva, conforme al objetivo por ella perseguido.
No sucede así con el artículo 3, párrafo primero, de la Directiva 1999/95, sobre el cumplimiento de las disposiciones relativas al tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de buques que hagan escala en puertos de la Comunidad, que tiene como objetivo, en particular, mejorar las condiciones de vida y trabajo de la gente de mar y preservar la seguridad marítima. El informe que se envía al Gobierno del Estado de matrícula del buque se dirige a señalar una situación claramente peligrosa para la salud o la seguridad de la tripulación. Tiene por objeto la supresión inmediata de dicho riesgo y no se refiere sólo a meras obligaciones de información. Por tanto, la plena eficacia de la norma exige que el Derecho interno se adapte a ella.
(véanse los apartados 38 a 40)
2. La obligación, establecida en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 1999/95, sobre el cumplimiento de las disposiciones relativas al tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de buques que hagan escala en puertos de la Comunidad, de informar a la administración del Estado de abanderamiento o de matrícula de un buque, al cónsul o, en su defecto, al más próximo representante diplomático de dicho Estado, es el corolario de las responsabilidades de tal Estado que se derivan del Derecho internacional público. En efecto, del artículo 94, apartado 1, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, que entró en vigor el 16 de noviembre de 1994 y se aprobó mediante la Decisión 98/392, relativo a los deberes del Estado del pabellón, se desprende que todo Estado ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón. En particular, conforme a los apartados 2, letra b), y 3, letra b), de dicho artículo, todo Estado ejercerá su jurisdicción, de conformidad con su Derecho interno, sobre todo buque que enarbole su pabellón y sobre el capitán, oficiales y tripulación, respecto de las cuestiones administrativas, técnicas y sociales relativas al buque, y todo Estado tomará, en relación con los buques que enarbolen su pabellón, las medidas necesarias para garantizar la seguridad en el mar en lo que respecta, entre otras cuestiones, a la dotación de los buques, las condiciones de trabajo y la capacitación de las tripulaciones, teniendo en cuenta los instrumentos internacionales aplicables. Asimismo, del apartado 6 de dicho artículo se desprende que, al recibir la comunicación de que no se ha ejercido el control apropiado en relación con un buque, el Estado del pabellón investigará el caso y, de ser procedente, tomará todas las medidas necesarias para corregir la situación. De lo anterior se deduce que la información prevista en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 1999/95 se dirige directamente a preservar la seguridad marítima en caso de claro peligro. Por tanto, la plena eficacia de dicha disposición requiere que el Derecho interno se adapte a ella expresamente.
(véanse los apartados 53 a 56)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 28 de abril de 2005 (*)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 1999/95/CE – Tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de los buques – No adaptación del Derecho interno dentro del plazo señalado»
En el asunto C‑410/03,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 1 de octubre de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. K. Banks y el Sr. K. Simonsson, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. A. Cingolo, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de Sala, y la Sra. N. Colneric (Ponente) y el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 1999/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, sobre el cumplimiento de las disposiciones relativas al tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de buques que hagan escala en puertos de la Comunidad (DO 2000, L 14, p. 29), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva o al no haberle comunicado dichas disposiciones.
2 La República Italiana solicita la desestimación del recurso de la Comisión por infundado.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 La Directiva 1999/63/CE del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativa al Acuerdo sobre la ordenación del tiempo de trabajo de la gente de mar suscrito por la Asociación de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación de Sindicatos del Transporte de la Unión Europea (FST) (DO L 167, p. 33), tiene como objeto la aplicación del citado Acuerdo, recogido como anexo en dicha Directiva (en lo sucesivo, «Acuerdo»), que se inspira en determinadas disposiciones del Convenio 180 de la Organización Internacional del Trabajo (en lo sucesivo, «OIT») sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, adoptado el 22 de octubre de 1996.
4 La cláusula 4 del Acuerdo dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en la cláusula 5, la duración normal del tiempo de trabajo de la gente de mar será, en principio, de ocho horas diarias, con un día de descanso semanal, además de los días de descanso correspondientes a los días festivos oficiales. Los Estados miembros podrán adoptar disposiciones a fin de autorizar o registrar un convenio colectivo que determine el tiempo de trabajo de la gente de mar sobre bases no menos favorables que las establecidas en la presente cláusula.»
5 La cláusula 5 del Acuerdo establece:
«1. Las horas de trabajo y de descanso estarán sometidas a los límites siguientes:
a) el número máximo de horas de trabajo no excederá de:
i) 14 horas por cada período de 24 horas, ni de
ii) 72 horas por cada período de siete días;
o bien
b) el número mínimo de horas de descanso no será inferior a:
i) 10 horas por cada período de 24 horas, ni a
ii) 77 horas por cada período de siete días.
2. Las horas de descanso podrán distribuirse en un máximo de dos períodos, uno de los cuales deberá ser de al menos 6 horas ininterrumpidas. El intervalo entre dos períodos consecutivos de descanso no excederá de 14 horas.
3. Los pases de revista y los ejercicios de lucha contra incendios, salvamento y otros similares que impongan la legislación nacional y los instrumentos internacionales deberán realizarse de forma que perturben lo menos posible los períodos de descanso y no provoquen fatiga.
4. Los marinos que deban permanecer en situación de disponibilidad, por ejemplo por encontrarse desatendida una sala de maquinaria, tendrán derecho a un período de descanso compensatorio adecuado si, por requerirse sus servicios, resultara perturbado su período de descanso.
5. En ausencia de convenio colectivo o laudo arbitral, o si la autoridad competente determina que las disposiciones de un convenio o laudo son insuficientes por lo que respecta a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 de la presente cláusula, la autoridad competente adoptará las medidas necesarias para garantizar que los marinos afectados disfruten de un período de descanso suficiente.
6. Siempre que se respeten los principios generales en materia de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores, los Estados miembros podrán adoptar en sus legislaciones nacionales disposiciones o procedimientos que faculten a la autoridad competente a autorizar o registrar convenios colectivos que prevean dispensas a los límites establecidos en los apartados 1 y 2 de la presente cláusula. Tales dispensas deberán ajustarse, en la medida de lo posible, a las normas establecidas, pero podrán tener en cuenta períodos de permiso más frecuentes o más largos o la concesión de permisos compensatorios a los marinos que realizan guardias o que trabajan a bordo de buques que efectúan travesías de corta duración.
7. Deberá colocarse en un lugar fácilmente accesible un tablón en el que se especifique la organización del trabajo a bordo y en el que figuren para cada cargo, al menos:
a) el programa de servicio en alta mar y en puerto, y
b) el número máximo de horas de trabajo o el número mínimo de horas de descanso establecidos en las leyes, reglamentos o convenios colectivos vigentes en los Estados miembros.
8. El tablón al que se hace referencia en el apartado 7 de la presente cláusula deberá ajustarse a un modelo normalizado y estar redactado en la lengua o lenguas de trabajo a bordo y en inglés.»
6 La cláusula 8 del Acuerdo está redactada como sigue:
«1. Deberán llevarse registros de las horas diarias de trabajo o de las horas diarias de descanso de la gente de mar a fin de permitir el control del cumplimiento de las disposiciones establecidas en la cláusula 5. Los marinos recibirán una copia de los registros que les incumban rubricada por el capitán, o por una persona autorizada por éste, y por ellos mismos.
2. Deberán determinarse los procedimientos que habrán de seguirse para llevar estos registros a bordo, así como los intervalos con que deberá consignarse la información. El modelo para el registro de las horas de trabajo o de descanso de la gente de mar deberá establecerse tomando en consideración la normativa internacional vigente y deberá redactarse en la lengua o lenguas previstas en el apartado 8 de la cláusula 5.
3. Se deberá conservar a bordo, en un lugar fácilmente accesible a la tripulación, un ejemplar de las disposiciones pertinentes de la legislación nacional relativas al presente Acuerdo, así como de los convenios colectivos aplicables.»
7 A tenor de la cláusula 9 del Acuerdo:
«Los registros a los que se hace referencia en la cláusula 8 deberán ser inspeccionados y aprobados a intervalos apropiados, con el fin de garantizar que se cumplen las disposiciones en materia de horas de trabajo y de descanso adoptadas en aplicación del presente Acuerdo.»
8 El cuarto considerando de la Directiva 1999/95 recuerda que el Acuerdo es aplicable a la gente de mar a bordo de todos los buques dedicados a la navegación marítima, de propiedad pública o privada, matriculados en el territorio de cualquier Estado miembro y que se dediquen normalmente a operaciones marítimas comerciales.
9 De conformidad con el quinto considerando de la Directiva 1999/95, ésta tiene por objeto el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva 1999/63, que se basan en las disposiciones del Convenio 180 de la OIT, por todos los buques que hagan escala en puertos de los Estados miembros, con independencia del pabellón que enarbolen, a fin de identificar y remediar cualquier situación claramente peligrosa para la seguridad o la salud de la gente de mar.
10 El artículo 1 de la Directiva 1999/95 dispone:
«1. La presente Directiva tiene por objeto establecer un sistema para verificar y controlar el cumplimiento, a bordo de los buques que hacen escala en puertos de los Estados miembros, de la Directiva 1999/63/CE, con el fin de mejorar la seguridad marítima, las condiciones de trabajo, y la salud y la seguridad de la gente de mar embarcada.
2. Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para que los buques que no estén matriculados en su territorio o no enarbolen su pabellón respeten las cláusulas 1 a 12 del Acuerdo que figura en el anexo de la Directiva 1999/63/CE.»
11 El artículo 3 de la Directiva 1999/95, titulado «Preparación y envío de informes», establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 1, cuando un Estado miembro en uno de cuyos puertos haga voluntariamente escala un buque en el curso normal de su actividad o por razones operacionales, reciba una denuncia, que no considere manifiestamente infundada, u obtenga pruebas de que dicho buque incumple las disposiciones de la Directiva 1999/63/CE, elaborará un informe que enviará al Gobierno del Estado de matrícula del buque y, cuando la inspección efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 aporte las pruebas correspondientes, adoptará las medidas necesarias para corregir cualesquiera condiciones a bordo que resulten claramente peligrosas para la salud o la seguridad de la tripulación.
No deberá revelarse al capitán ni al armador del buque la identidad de la persona que ha formulado la denuncia.»
12 A tenor del artículo 4 de la Directiva 1999/95, titulado «Inspección e inspección más detallada»:
«1. Al efectuar una inspección, a efectos de obtener pruebas de que un buque no cumple las normas establecidas en la Directiva 1999/63/CE, el inspector deberá determinar si:
– se ha elaborado un cuadro en el que se indica la organización del trabajo a bordo en el idioma o idiomas de trabajo del buque y en inglés, según el modelo del anexo I u otro equivalente, y dicho cuadro se ha colocado a bordo en un lugar de fácil acceso;
– se ha elaborado un registro de las horas de trabajo y horas de descanso de la gente de mar, en el idioma o idiomas de trabajo del buque y en inglés, según el modelo del anexo II o en otro equivalente, registro que se lleva a bordo y ha sido debidamente visado por la autoridad competente del Estado de matrícula del buque.
2. Cuando se haya recibido una denuncia o cuando el inspector, según sus propias observaciones efectuadas a bordo, crea que existen indicios de que los marinos se encuentran indebidamente fatigados, el inspector llevará a cabo, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1, una inspección más detallada para determinar si las horas de trabajo o de descanso registradas se ajustan a las normas que establece la Directiva 1999/63/CE, y que éstas se han observado adecuadamente, teniendo en cuenta otros registros relacionados con el funcionamiento del buque.»
13 El artículo 5 de la Directiva 1999/95, titulado «Rectificación de deficiencias», está redactado como sigue:
«1. Cuando la inspección o una inspección más detallada revelen que un buque incumple las disposiciones de la Directiva 1999/63/CE, el Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que se remedien cualesquiera situaciones a bordo que resulten claramente peligrosas para la salud o la seguridad de la gente de mar. Dichas medidas podrán incluir la prohibición de abandonar el puerto hasta que se hayan rectificado las deficiencias detectadas o los marinos hayan gozado de un descanso suficiente.
2. Cuando existan pruebas evidentes de que la mencionada tripulación de guardia del primer turno o de los turnos posteriores se encuentra indebidamente fatigado, el Estado miembro velará por que el buque no abandone el puerto hasta que se hayan rectificado las deficiencias o hasta que los marinos hayan gozado de un descanso suficiente.»
14 El artículo 6 de la Directiva 1999/95, titulado «Medidas ulteriores», establece:
«1. Si de conformidad con el artículo 5 se prohibiese a un buque abandonar puerto, la autoridad competente del Estado miembro informará al capitán, al propietario o al armador del buque, así como a la administración del Estado de abanderamiento o de matrícula del buque, al cónsul o, en su defecto, al más próximo representante diplomático de dicho Estado, del resultado de las inspecciones contempladas en el artículo 4, de cualesquiera decisiones adoptadas por el inspector y, en su caso, de las medidas correctoras necesarias.
2. Cuando se efectúe una inspección en virtud de la presente Directiva, se hará todo lo posible para evitar demoras innecesarias al buque. Si un buque sufre una demora innecesaria, el propietario o el armador tendrá derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios que haya sufrido. Siempre que se alegue una demora innecesaria, la carga de la prueba recaerá en el propietario o armador del buque.»
15 A tenor del artículo 7 de la misma Directiva, titulado «Recursos»:
«1. El propietario o el armador de un buque o su representante en el Estado miembro tendrá derecho a recurrir contra una decisión de inmovilización adoptada por la autoridad competente. El recurso no suspenderá la inmovilización.
2. A tal fin, los Estados miembros establecerán y mantendrán procedimientos adecuados de recurso con arreglo a sus legislaciones nacionales.
3. La autoridad competente informará adecuadamente al capitán del buque a que se refiere el apartado 1 sobre los recursos que quepa interponer.»
16 El artículo 8 de la citada Directiva, titulado «Cooperación administrativa», está redactado como sigue:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar, en condiciones compatibles con las que establece el artículo 14 de la Directiva 95/21/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre el cumplimiento de las normas internacionales de seguridad marítima, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo, por parte de los buques que utilicen los puertos comunitarios o las instalaciones situadas en aguas bajo jurisdicción de los Estados miembros (control del Estado del puerto) [DO L 157, p. 1], la cooperación entre sus autoridades competentes y las de los demás Estados miembros, a fin de garantizar la aplicación efectiva de la presente Directiva, y notificarán de las mismas a la Comisión.
2. La información relativa a las medidas adoptadas en virtud de los artículos 4 y 5 se publicarán con arreglo a modalidades tales como las establecidas en el párrafo primero del artículo 15 de la Directiva 95/21/CE.»
17 El artículo 9 de la Directiva 1999/95, titulado «Cláusula de trato no más favorable», dispone:
«Cuando inspeccionen buques matriculados o abanderados en un Estado que no sea signatario del Convenio 180 de la OIT ni del Protocolo del Convenio 147 de la OIT, los Estados miembros, una vez que el Convenio y el Protocolo hayan entrado en vigor, se asegurarán de que el trato otorgado a tales buques y su tripulación no es más favorable que el que se dé a los buques abanderados en un Estado signatario del Convenio 180 de la OIT o del Protocolo del Convenio 147 de la OIT o de ambos.»
18 La Directiva 1999/95 establece, en su artículo 10, apartado 1, que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella antes del 30 de junio del año 2002. Según el apartado 3 del mismo artículo, comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de todas las disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por dicha Directiva y la Comisión informará de ello a los demás Estados miembros.
Normativa nacional
19 El Decreto Legislativo nº 271, relativo a la adecuación de la normativa sobre la seguridad y la salud de los trabajadores del mar a bordo de buques mercantes de pesca nacionales con arreglo a la Ley nº 485, de 31 de diciembre de 1998 (decreto legislativo nº 271, recante adeguamento della normativa sulla sicurezza e salute dei lavoratori marittimi a bordo delle navi mercantili da pesca nazionali, a norma della legge 31 dicembre 1998, nº 485), de 27 de julio de 1999 (Suplemento ordinario de la GURI nº 151, de 9 de agosto de 1999; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo»), se aplica, de conformidad con su artículo 2, a los trabajadores del mar embarcados en cualesquiera buques o unidades mercantes, nuevos y preexistentes, destinados a la navegación marítima y a la pesca, así como a los buques o unidades mercantes en régimen de suspensión temporal del pabellón, a las unidades rápidas y a las plataformas móviles.
20 El artículo 11, apartados 1 y 3 a 10, del Decreto Legislativo establece:
«1. Se entenderá por “tiempo de trabajo a bordo del buque” el tiempo durante el cual un trabajador del mar está obligado a realizar la actividad profesional relativa al ejercicio de la navegación. Se incluirán en el tiempo de trabajo a bordo, además de las actividades normales de navegación y portuarias:
a) los pases de revista para los ejercicios de emergencia contra incendios y de abandono del buque, así como cualesquiera otros que imponga la normativa en materia de seguridad y el Convenio de Londres para la seguridad de la vida humana en el mar, mencionado en la Ley nº 313, de 23 de mayo de 1980, y sus modificaciones posteriores, denominados conjuntamente Convenios SOLAS;
b) las actividades exigidas por el comandante, inherentes a la seguridad de la navegación, en caso de peligro para la tripulación y para el buque;
c) las actividades de formación en materia de higiene y seguridad en el trabajo a bordo, en relación con las funciones realizadas;
d) las actividades de mantenimiento ordinario del buque;
e) las actividades exigidas por el comandante en caso de operaciones de socorro a otras unidades mercantes o de pesca o de salvamento de personas.
[…]
3. Sin perjuicio de otras disposiciones recogidas en los convenios colectivos nacionales por categorías, la duración de la jornada laboral del trabajador del mar a bordo de los buques mercantes y de los buques de pesca quedará establecida en ocho horas diarias, con una jornada de descanso por semana, aparte de los días festivos.
4. El horario laboral y el horario de descanso a bordo de los buques se someterán a los límites siguientes:
a) el número máximo de horas de trabajo no excederá de:
1. 14 horas por cada período de 24 horas, ni de
2. 72 horas por cada período de 7 días;
o bien
b) el número mínimo de horas de descanso no será inferior a:
1. 10 horas por cada período de 24 horas, ni a
2. 77 horas por cada período de 7 días.
5. Las horas de descanso podrán distribuirse en un máximo de dos períodos, uno de los cuales deberá ser de al menos 6 horas ininterrumpidas. El intervalo entre dos períodos consecutivos de descanso no excederá de 14 horas.
6. Las actividades mencionadas en las letras a), b), c), d) y e) del anterior apartado 1 deberán realizarse de forma que perturben lo menos posible los períodos de descanso y no provoquen fatiga.
7. Los trabajadores del mar que se encuentren en situación de disponibilidad tendrán derecho a un período de descanso compensatorio adecuado si, por requerirse sus servicios, resultara perturbado su período de descanso.
8. Para los buques que efectúen travesías de corta duración y para determinadas categorías de buques que efectúen servicios portuarios, el convenio colectivo podrá establecer excepciones a lo dispuesto en los apartados 4 y 5, para tener en cuenta períodos de descanso más frecuentes o más largos o la concesión de descansos compensatorios a los marinos que realizan guardias o que trabajan a bordo.
9. A bordo de todos los buques mercantes y de pesca nacionales deberá colocarse en un lugar fácilmente accesible un cuadro en el que figure, en italiano y en inglés, la organización del servicio a bordo, indicando para cada grado o cargo:
a) el horario de servicio durante la navegación y el horario de servicio en puerto, y
b) el número máximo de horas de trabajo y el número mínimo de horas de descanso establecidos conforme al presente Decreto o a los convenios colectivos vigentes.
10. Se conservará a bordo una copia del convenio colectivo, a disposición de todos los trabajadores embarcados y de los órganos de control.»
21 El artículo 18, apartado 1, del Decreto Legislativo establece que, «para el control del cumplimiento de lo dispuesto en el presente Decreto, los buques mencionados en el artículo 2 se someterán a las siguientes visitas:
[…]
c) visita ocasional:
[…]
5) para los buques mercantes extranjeros».
22 A tenor del artículo 21, apartados 1 y 3, del Decreto Legislativo:
«1. Para comprobar que el entorno de trabajo sigue cumpliendo las normas y siempre que sea necesario, la autoridad marítima competente efectuará una visita ocasional a bordo como establece el artículo 18, apartado 1, letra c), por propia iniciativa o a solicitud de la unidad sanitaria local (Azienda unità sanitaria locale) competente, de los representantes de las organizaciones sindicales, de los armadores o de la gente de mar. Además, los trabajadores podrán solicitar directamente la visita por medio del representante encargado de la seguridad del entorno de trabajo mencionado en el artículo 16.
[…]
3. La visita ocasional efectuada a bordo de los buques mercantes extranjeros se realizará conforme al procedimiento indicado en el memorándum de acuerdo sobre el control del Estado del puerto de atraque.»
Procedimiento administrativo previo
23 Al no haber recibido ninguna información sobre las medidas adoptadas por la República Italiana para adaptar su Derecho interno a la Directiva 1999/95, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 226 CE. Tras haber requerido a dicho Estado miembro para que presentara sus observaciones, la Comisión, mediante escrito de 19 de diciembre de 2002, emitió un dictamen motivado en el que afirmaba que no se había adaptado el Derecho interno a dicha Directiva en el plazo establecido e instaba a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
24 En su respuesta de 14 de febrero de 2003, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que estaba en preparación un Decreto Legislativo.
25 Mediante escrito de 1 de julio de 2003, dichas autoridades hicieron referencia a la elaboración, por vía administrativa, de un cuadro relativo a la organización del trabajo a bordo y de un registro del horario de trabajo a bordo, conforme a los anexos I y II de la Directiva 1999/95.
26 Al no haber recibido ninguna información por parte de las autoridades italianas, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
27 La Comisión sostiene que el escrito que las autoridades italianas le remitieron el 1 de julio de 2003 no hace referencia a ninguna medida apta para establecer las normas exigidas por los artículos 3 a 9 de la Directiva 1999/95. En su opinión, la elaboración de un cuadro y de un registro puede tener, como máximo, el carácter de una medida preparatoria para la adopción de normas que cumplan las obligaciones establecidas en el artículo 4 de dicha Directiva. Según la Comisión, la República Italiana todavía no ha adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva o, al menos, no se las ha comunicado.
28 El Gobierno italiano alega que la Directiva 1999/95 pretendió crear un sistema de control y comprobación del cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva 1999/63. A su juicio, las disposiciones esenciales de esta última Directiva se aplicaron en Italia mediante el artículo 11 del Decreto Legislativo. La administración italiana ya había establecido, por vía administrativa, el cuadro relativo a la organización de las horas de trabajo a bordo y el registro de dichas horas, que se adecuaban a los modelos establecidos en los anexos I y II, respectivamente, de la Directiva 1999/95. El citado Gobierno alega que las demás medidas de ejecución que pudieran resultar necesarias se incluirán en la Ley comunitaria nº 306, de 31 de octubre de 2003, que incorporará en su anexo B la Directiva 1999/63.
29 Por lo que respecta a los artículos 2 y 18 del Decreto Legislativo, el Gobierno italiano añade, en su escrito de dúplica, que el sistema de control y comprobación del cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva 1999/63, que ya está vigente, se refiere no sólo a los buques que enarbolen pabellón italiano, sino también a todos los buques que hagan escala en los puertos de la Comunidad. Por ello, en su opinión, el Derecho interno ya se ha adaptado a los aspectos esenciales de la Directiva 1999/95.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares
30 Con carácter preliminar, es preciso recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado (véanse, en particular, las sentencias de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Alemania, C‑71/99, Rec. p. I‑5811, apartado 29, y de 11 de octubre de 2001, Comisión/Austria, C‑110/00, Rec. p. I‑7545, apartado 13). Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no puede tomar en consideración la Ley comunitaria nº 306, de 31 de octubre de 2003.
31 Habida cuenta de que, en la motivación de su escrito de interposición del recurso, la Comisión únicamente reprochó al Gobierno italiano no haber demostrado que se habían adoptado las medidas con las que se cumplían las obligaciones impuestas a los Estados miembros por los artículos 3 a 9 de la Directiva 1999/95, el recurso debe entenderse en el sentido de que sólo se refiere a dichas disposiciones.
Sobre el artículo 4 de la Directiva 1999/95
32 Es preciso recordar que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para garantizar jurídicamente, y no sólo de hecho, la aplicación completa de las directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trata (véanse, en particular, las sentencias de 28 de febrero de 1991, Comisión/Italia, C‑360/87, Rec. p. I‑791, apartado 13, y de 27 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, C‑429/01, Rec. p. I‑0000, apartado 40).
33 Procede señalar que el Decreto Legislativo no cumple dicha exigencia en lo referente al artículo 4 de la Directiva 1999/95.
34 Dicha disposición prevé inspecciones específicas a efectos de obtener pruebas de que un buque no cumple las normas establecidas en la Directiva 1999/63. Expone con detalle los elementos sobre los que deben versar las comprobaciones y requiere que se apliquen, en las llamadas inspecciones «más detalladas», en particular, controles cruzados entre, por un lado, el registro de las horas de trabajo o de descanso y, por otro lado, otros registros relacionados con el funcionamiento del buque inspeccionado.
35 Pues bien, el Decreto Legislativo no incluye tales normas.
36 Por consiguiente, el recurso debe considerarse fundado en cuanto se refiere al artículo 4 de la Directiva 1999/95.
Sobre el artículo 3 de la Directiva 1999/95
37 El artículo 3, párrafo primero, de la Directiva 1999/95 impone una doble obligación a los Estados miembros. La primera obligación consiste en elaborar un informe destinado al Gobierno del Estado de matrícula de un buque, cuando un Estado miembro recibe una denuncia u obtiene pruebas de que dicho buque incumple las disposiciones de la Directiva 1999/63.
38 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el Derecho interno no debe adaptarse, en principio, a una disposición que sólo se refiere a las relaciones entre un Estado miembro y la Comisión o los demás Estados miembros (véanse las sentencias de 20 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, C‑296/01, Rec. p. I‑0000, apartado 92, y de 27 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, antes citada, apartado 68).
39 Procede recordar que, también según reiterada jurisprudencia, cada uno de los Estados miembros destinatarios de una directiva tiene la obligación de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la directiva, conforme al objetivo por ella perseguido (véanse, en particular, las sentencias de 17 de junio de 1999, Comisión/Italia, C‑336/97, Rec. p. I‑3771, apartado 19; de 8 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C‑97/00, Rec. p. I‑2053, apartado 9, y de 7 de mayo de 2002, Comisión/Suecia, C‑478/99, Rec. p. I‑4147, apartado 15).
40 Según sus considerandos segundo y séptimo, la Directiva 1999/95 tiene como objetivo, en particular, mejorar las condiciones de vida y trabajo de la gente de mar y preservar la seguridad marítima. El informe que se envía al Gobierno del Estado de matrícula del buque se dirige a señalar una situación claramente peligrosa para la salud o la seguridad de la tripulación. Tiene por objeto la supresión inmediata de dicho riesgo y no se refiere sólo a meras obligaciones de información. Por tanto, la plena eficacia de la norma exige que el Derecho interno se adapte a ella.
41 En consecuencia, procede estimar el recurso de la Comisión en lo referente a la citada obligación.
42 La segunda obligación establecida en el artículo 3, párrafo primero, de la Directiva 1999/95 impone a los Estados miembros la adopción de las medidas correctivas necesarias cuando la inspección efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de aquélla aporte las pruebas correspondientes al incumplimiento de las disposiciones de la Directiva 1999/63. Habida cuenta de que, como se ha señalado en el apartado 36 de la presente sentencia, no se ha adaptado el Derecho interno italiano al citado artículo 4, cabe asimismo considerar fundado el recurso de la Comisión en cuanto se refiere a dicha obligación.
43 El artículo 3, párrafo segundo, de la Directiva 1999/95 establece que no deberá revelarse al capitán ni al armador del buque la identidad de la persona que ha formulado la denuncia.
44 Ninguna de las disposiciones de Derecho interno invocadas por el Gobierno italiano reproduce dicha prohibición.
45 En consecuencia, el recurso es fundado a este respecto.
Sobre el artículo 5 de la Directiva 1999/95
46 Esta disposición establece, en concreto, que las medidas dirigidas a corregir las deficiencias detectadas podrán y, en determinadas condiciones, deberán incluir la prohibición de que el buque de que se trate abandone el puerto hasta que se hayan rectificado dichas deficiencias.
47 Ha quedado acreditado que tales medidas no figuran en las disposiciones de Derecho interno invocadas por el Gobierno italiano.
48 Por consiguiente, debe estimarse el recurso en cuanto se refiere al artículo 5 de la Directiva 1999/95.
Sobre el artículo 6 de la Directiva 1999/95
49 El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 1999/95 establece, a cargo de la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, una obligación de información si de conformidad con el artículo 5 de aquélla se prohibiese a un buque abandonar el puerto.
50 Los destinatarios de tal información son, por un lado, el capitán, el propietario o el armador del buque y, por otro lado, la administración del Estado de abanderamiento o de matrícula del buque, el cónsul o, en su defecto, el más próximo representante diplomático de dicho Estado.
51 La normativa nacional invocada por el Gobierno italiano no impone ninguna obligación de información a este respecto.
52 Es cierto que, como se ha recordado en el apartado 38 de la presente sentencia, un Estado miembro no está obligado, en principio, a adaptar su Derecho interno a disposiciones que sólo se refieren a las relaciones entre Estados miembros.
53 Es preciso señalar que, en el presente caso, la obligación de informar a la administración del Estado de abanderamiento o de matrícula del buque, al cónsul o, en su defecto, al más próximo representante diplomático de dicho Estado es el corolario de las responsabilidades de tal Estado que se derivan del Derecho internacional público.
54 En efecto, del artículo 94, apartado 1, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982, que entró en vigor el 16 de noviembre de 1994 y se aprobó mediante la Decisión 98/392/CE del Consejo, de 23 de marzo de 1998 (DO L 179, p. 1), relativo a los deberes del Estado del pabellón, se desprende que todo Estado ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón. En particular, conforme a los apartados 2, letra b), y 3, letra b), de dicho artículo, todo Estado ejercerá su jurisdicción de conformidad con su Derecho interno sobre todo buque que enarbole su pabellón y sobre el capitán, oficiales y tripulación, respecto de las cuestiones administrativas, técnicas y sociales relativas al buque, y todo Estado tomará, en relación con los buques que enarbolen su pabellón, las medidas necesarias para garantizar la seguridad en el mar en lo que respecta, entre otras cuestiones, a la dotación de los buques, las condiciones de trabajo y la capacitación de las tripulaciones, teniendo en cuenta los instrumentos internacionales aplicables.
55 Del apartado 6 de dicho artículo se desprende que, al recibir la comunicación de que no se ha ejercido el control apropiado en relación con un buque, el Estado del pabellón investigará el caso y, de ser procedente, tomará todas las medidas necesarias para corregir la situación.
56 De lo anterior se deduce que la información prevista en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 1999/95 se dirige directamente a preservar la seguridad marítima en caso de claro peligro. Por tanto, la plena eficacia de dicha disposición requiere que el Derecho interno se adapte a ella expresamente.
57 Por consiguiente, debe admitirse el recurso en cuanto se refiere al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 1999/95.
58 Por lo que respecta al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 1999/95, establece las normas relativas a la protección de los intereses económicos de las personas afectadas por las inspecciones practicadas con arreglo a dicha Directiva. Tales normas no encuentran equivalente alguno en las disposiciones de Derecho interno invocadas por el Gobierno italiano.
59 En consecuencia, debe admitirse el recurso en cuanto se refiere al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 1999/95.
Sobre el artículo 7 de la Directiva 1999/95
60 Por lo que respecta a esta alegación, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente que sus disposiciones se reproduzcan formal y textualmente en otra disposición legal expresa y específica, y que, en función de su contenido, puede ser suficiente con un contexto jurídico general, siempre que éste asegure efectivamente la plena aplicación de la directiva de un modo bastante claro y preciso, para que, en el supuesto de que dicha directiva se dirija a crear derechos para los particulares, los beneficiarios puedan conocer la plenitud de sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales (sentencias de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania, C‑131/88, Rec. p. I‑825, apartado 6, y de 15 de noviembre de 2001, Comisión/Italia, C‑49/00, Rec. p. I‑8575, apartados 21 y 22).
61 Ahora bien, ninguna de las disposiciones de Derecho interno invocadas por el Gobierno italiano hace referencia al derecho a recurrir contra una decisión de inmovilización de un buque adoptada por la autoridad nacional competente ni tampoco a la obligación de ésta de informar de tal derecho al capitán del buque de que se trate.
62 En consecuencia, el recurso de la Comisión debe considerarse fundado en cuanto se refiere al artículo 7 de la Directiva 1999/95.
Sobre el artículo 8 de la Directiva 1999/95
63 El artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva sólo se refiere a las relaciones entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión. Como se ha recordado en el apartado 38 de la presente sentencia, el Derecho interno no ha de adaptarse, en principio, a disposiciones de ese tipo.
64 No obstante, habida cuenta de que los Estados miembros tienen la obligación de garantizar la plena observancia del Derecho comunitario, la Comisión posee la facultad de demostrar que la observancia de la disposición de una directiva que regula esas relaciones necesita que se adopten medidas concretas para la adaptación del ordenamiento jurídico nacional (véanse las sentencias, antes citadas, de 20 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, apartado 92, y de 27 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, apartado 68).
65 En el presente caso, la Comisión no ha invocado argumentos con objeto de demostrar la existencia de una práctica de las autoridades italianas contraria a las obligaciones de los Estados miembros derivadas del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 1999/95.
66 En consecuencia, procede desestimar el recurso de la Comisión a este respecto.
67 En cambio, debe considerarse fundado en lo que respecta a la obligación de publicación establecida en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 1999/95, puesto que las disposiciones invocadas por el Gobierno italiano no mencionan en absoluto la existencia de tal obligación en el Derecho interno.
Sobre el artículo 9 de la Directiva 1999/95
68 Las disposiciones de Derecho interno invocadas por el Gobierno italiano no incluyen ninguna cláusula de trato no más favorable en el sentido del artículo 9 de la Directiva 1999/95.
69 Por consiguiente, debe estimarse el recurso en cuanto se refiere a dicha disposición.
70 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede, por un lado, declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 1999/95 al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3 a 7, 8, apartado 2, y 9 de dicha Directiva y, por otro lado, desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
71 En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Italiana y haber sido desestimados en lo fundamental los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 1999/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, sobre el cumplimiento de las disposiciones relativas al tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de buques que hagan escala en puertos de la Comunidad, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3 a 7, 8, apartado 2, y 9 de dicha Directiva.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Italiana.
Firmas
* Lengua de procedimiento: italiano.
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