INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-359/88 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
A. Las disposiciones comunitarias
Por medio de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), y de la Directiva 78/319/CEE, de 20 de marzo de 1978, relativa a residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98), el Consejo prescribió la armonización de las legislaciones nacionales en lo relativo a la gestión de residuos.
A tenor de las letras a) de los artículos 1 de ambas Directivas, se ha de entender por «residuo» en el sentido en ellas previsto «cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones nacionales en vigor».
Según resulta de los considerandos de ambas Directivas, el objetivo esencial por'ellas perseguido es la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos.
El artículo 4 de la Directiva 75/442 y el artículo 5 de la Directiva 78/319 encargan a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para garantizar este objetivo.
A tal fin los Estados miembros deben establecer o designar la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, autorización y supervisión de las operaciones de gestión de los residuos en una zona determinada (artículo 5 de là Directiva 75/442 relativa a los residuos; artículo 6 de la Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos).
Para garantizar el respeto de las medidas tomadas por los Estados miembros en virtud del artículo 4, el artículo 8 de la Directiva 75/442 relativa a los residuos prevé que todo establecimiento o empresa que se dedique al tratamiento, almacenamiento o depósito de residuos por cuenta ajena deberá obtener una autorización de la autoridad competente designada por los Estados miembros en virtud del artículo 5. El artículo 9, por su parte, somete a estas empresas a un control periodico de dicha autoridad.
En cuanto a las empresas que se ocupen del transporte, la recogida, el almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos, así como las que recojan o transporten por cuenta ajena sus residuos, el artículo 10 de la Directiva 75/442 prevé simplemente que estarán sometidas a la vigilancia de la autoridad competente prevista en el artículo 5.
La Directiva 78/319 relativa a los residuos tóxicos y peligrosos prevé igualmente, en su artículo 9, un sistema de autorización y de control de los residuos a que la misma se refiere.
B. La normativa nacional
Italia adaptó su Derecho interno a las Directivas 75/442 y 78/319 por el Decreto del Presidente de la República n° 915, de 10 de septiembre de 1982 (GURI n° 343 de 15.12.1982, p. 9071).
A tenor del párrafo 1 del artículo 2 del mencionado Decreto, se entiende por residuo: «cualquier sustancia u objeto que derive de la actividad humana o de los ciclos naturales, abandonado o destinado al abandono».
El párrafo 2 del artículo 2 del Decreto realiza una clasificación de los residuos en tres categorías: los residuos urbanos (esencialmente los residuos sólidos de gran volumen y los depositados en espacios públicos); los residuos especiales (que comprenden los residuos de procesos industriales y los resultantes de actividades agrícolas, artesanales, comerciales, etc.); los residuos tóxicos y peligrosos (residuos que contengan sustancias de las enumeradas en un anexo del Decreto).
Los residuos urbanos y especiales, en el sentido de este Decreto, se incluyen en el ámbito de aplicación de la Directiva 75/442, mientras que los residuos tóxicos y peligrosos, igualmente en el sentido del referido Decreto, se incluyen en el ámbito de aplicación de la Directiva 78/319.
En su artículo 25, el Decreto establece sanciones penales para los responsables de las empresas que gestionen residuos urbanos y especiales producidos por terceros sin haber obtenido la autorización prevista en la letra d) del artículo 6 del propio Decreto. Este último precepto atribuye competencia a las Regiones para conceder la autorización para la gestión de los residuos urbanos y especiales producidos por terceros.
C. El asunto principal
El asunto principal surgió a raíz de ciertos transportes de baños de ácido clorhídrico usado efectuados por el Sr. E. Zanetti y otros transportistas por cuenta de una fábrica de zinc. Dicha fábrica utiliza los referidos baños para pulir superficies metálicas. Al cabo de cierto tiempo, los baños pierden su eficacia para este uso y la fábrica se deshace de ellos, entonces, entregándolos a otras empresas que los pueden utilizar nuevamente para otros fines, entre ellos para preparar cloruro férrico.
No se discute que los baños de ácido clorhídrico usado son residuos especiales en el sentido del Decreto presidencial italiano n° 915 (restos de transformaciones industriales).
Los transportistas de que se trata, establecidos todos en la región de Friuli-Venezia Giulia, transportaban los baños desde ésta hacia otras regiones de Italia. Se tramita contra ellos actualmente un proceso penal ante la Pretura de San Vito al Tagliamento por haber realizado estos transportes sin haber obtenido la autorización de la autoridad regional de Friuli-Venezia Giulia.
Algunos inculpados se defendieron alegando que habían solicitado a la autoridad regional de Friuli-Venezia Giulia la concesión de la autorización refenda, pero se les contestò por la misma que no estaba sujeto a autorización el transporte de residuos especiales producidos por terceros. Otros encausados opusieron autorizaciones expedidas en su favor por otras regiones. Otros, finalmente, han alegado que la jurisprudencia sobre la cuestión de si es necesaria autorización para el transporte de residuos especiales producidos por terceros es contradictoria.
Por resolución de 14 de julio de 1988, la Pretura de San Vito al Tagliamento acordó suspender el proceso y dirigir al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿El legislador italiano adoptó en el párrafo 1 del artículo 2 del Decreto, del Presidente de la República 915 de 1982 una definición dé “residuo” acorde con las Directivas 75/442 y 78/319?
2)
¿El legislador, cuando distingue las obligaciones de autorización únicamente en las etapas de gestión de residuos tóxicos y peligrosos, mientras que (artículo 16 del Decreto del Presidente de la República 915 de 1982) no estableció autorizaciones específicas para operaciones similares relativas a residuos especiales, respetó el artículo 10 de la Directiva 75/442?
3)
¿El legislador italiano, al establecer autorizaciones regionales específicas relativas al transporte de residuos, respetó lo establecido en el artículo 5 de la mencionada Directiva, en el sentido de que las autoridades encargadas parecen limitadas a una “zona determinada”?»
En lo relativo a la primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional destaca que el Decreto presidencial italiano n° 915 define los residuos como objetos o sustancias abandonados o destinados al abandono. Una parte de la jurisprudencia italiana considera que no son cosas «abandonadas» y, por tanto, no pueden incluirse en el ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los objetos o sustancias de los que se desprende el poseedor pero que, no obstante, pueden ser objeto de nueva utilización económica. Otros órganos jurisdiccionales, y entre ellos la Corte di Cassazione italiana (sentencia de 14 de abril de 1987, asunto Perino), estiman, por el contrario, que los objetos o sustancias de los que se desprende el poseedor porque ya no tienen para él la utilidad económica son residuos, aun cuando puedan seguir teniendo un interés económico para otras personas. Se apoya esta última corriente jurisprudencial en la definición de «residuo» contenida en las Directivas 75/442 y 78/319. Esta definición no toma en consideración otra cosa que la conducta externa del poseedor que se desprende de la cosa y prescinde de su intención o de las posibilidades de nueva utilización económica de la cosa.
En relación con la segunda cuestión, la Pretura explica que el Decreto del Presidente de la República no determina con claridad si el transporte de residuos especiales producidos por terceros está o no sujeto a autorización administrativa. El hecho de que este Decreto expresamente exija, en su artículo 16, una autorización para el transporte de residuos tóxicos y peligrosos, sin que, por el contrario, contenga análoga disposición relativa al transporte de residuos especiales, parece indicar que el transporte de esta última clase de residuos no está sujeto a autorización. No obstante, el artículo 25 del mismo Decreto somete a autorización, en términos generales, la gestión de residuos urbanos y especiales producidos por terceros. Habida cuenta que el transporte es una de las fases de la gestión de residuos, parece resultar de este último precepto que el transporte de residuos especiales producidos por terceros está sujeto a autorización administrativa. Para poder zanjar esta cuestión, estima necesario el órgano jurisdiccional nacional saber si el artículo 10 de la Directiva 75/442 impone al legislador nacional la obligación de someter el transporte de residuos a autorización administrativa previa.
Para explicar la tercera cuestión, destaca el órgano jurisdiccional nacional que el artículo 5 de la Directiva 75/442 prescribe a los Estados miembros establecer o designar la autoridad o las autoridades competentes encargadas «en una zona determinada» de autorizar las operaciones de gestión de residuos. En apreciación del órgano jurisdiccional nacional, este precepto implica que los Estados miembros tienen que designar alguna autoridad dotada de competencias de ámbito suprarregional o nacional, ya que, si las autoridades designadas tuvieran todas únicamente competencia de ámbito regional, serían necesarias, para el supuesto de transporte entre distintas regiones, tantas autorizaciones como regiones hubiera que atravesar. Un sistema de esta índole presentaría, según el órgano jurisdiccional, enormes dificultades prácticas al poder cada autoridad competente subordinar a condiciones diferentes el otorgamiento de su autorización. Subraya además la Pretura que el artículo 9 de la Directiva 75/442 somete a las empresas a un control relativo, entre otros aspectos, al destino y al tratamiento de los residuos y, en cualquier caso, no es posible un efectivo control por parte de la Región sobre todas las empresas cuyos camiones atraviesan su territorio algunos kilómetros. Concluye el órgano jurisdiccional nacional que el sistema de autorizaciones y control establecido por la Directiva 75/442 implica necesariamente la existencia de alguna autoridad dotada de competencias en el ámbito nacional, más allá del regional.
D. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La resolución de la Pretura de San Vito al Tagliamento se registró en la Secretaria del Tribunal de Justicia el 13 de diciembre de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas, el 7 de marzo de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. S. Fabro, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y el 4 de abril de 1989 lo hizo el Gobierno de la República Italiana, representado por el Profesor Sr. L. Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo «contenzioso diplomatico» del Ministerio degli affari esteri (Ministerio de Asuntos Exteriores), en calidad de Agente, asistido por el Sr. P. G. Ferri, Avvocato dello Stato.
Visto el informe del Juez Ponente, oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Mediante auto de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Primera del Tribunal de Justicia.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre la primera cuestión (concepto de residuo)
En lo relativo a esta cuestión el Gobierno italiano se remite a sus observaciones en el asunto C-206/88, que adjunta como anexo a su escrito.
En el asunto C-206/88, el Gobierno italiano destacó en primer término que la definición del concepto de residuo contenida en la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 se centra esencialmente en la conducta de la persona que se deshace de un objeto o de una sustancia, y no en la intención que subyace en tal conducta. La circunstancia de que la persona que se deshace de la cosa intente obtener por ella una contrapartida no desvirtúa, en opinión del Gobierno italiano, su naturaleza de residuo.
Destacó a continuación el Gobierno italiano que, a tenor de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442, son residuos no sólo los objetos o sustancias de los que se deshace el poseedor por su propia voluntad, sino también aquéllos de los que está obligado a deshacerse por la legislación nacional. Algunos residuos de esta última clase, observó, pueden ofrecer ciertamente posibilidades de nueva utilización económica. Por otra parte, el segundo guión de la letra b) del artículo 1, y el apartado 1 del artículo 3 de esta misma Directiva, parecen indicar, siempre según las observaciones del Gobierno italiano, que la reutilización es uno de los objetivos prioritarios de la recogida y gestión de residuos y este concepto incluye, pues, los objetos y sustancias susceptibles de nueva utilización económica.
El Gobierno italiano propuso que se diera a la cuestión prejudicial la siguiente respuesta:
«Según la Directiva 75/442, la ausencia de voluntad de abandono, en él poseedor, o la posibilidad de una nueva utilización económica no son obstáculo para la calificación de residuo ni, por tanto, para el sometimiento a las normas disciplinarias que de ello se deriven conforme a lo que establezcan las legislaciones nacionales.»
Según la Comisión, del tenor de los artículos 1 de las Directivas 75/442 y 78/319 resulta que el concepto de residuo incluye todo objeto o sustancia dél que se desprenda su poseedor, prescindiendo de la manera en que se efectúe la gestión y de la intención que motive a ésta. Poco importa, entre otras cosas, según las observaciones de la Comisión, que la cosa se destine a su gestión definitiva o que sea susceptible de nueva utilización económica. Alega además la Comisión que esta interpretación es conforme a los objetivos perseguidos por las Directivas citadas, es decir, la protección del medio ambiente ý la mejora de la calidad de vida, como se deduce de los preámbulos de ambas Directivas.
En cuanto a la definición del concepto de residuo contenida en el artículo 2 del Decreto del Presidente de la República n° 915, la Comisión destaca que es una definición esencialmente centrada en el concepto de abandono de la cosa. Desprenderse de una cosa y abandonarla — términos empleados respectivamente en el artículo 1 de las Directivas y en el artículo 2 del Decreto italiano — son, en opinión de la Comisión, conceptos suficientemente cercanos como para que la disposición italiana se pueda considerar compatible con las Directivas.
En consecuencia, la Comisión sugiere que se conteste a la primera cuestión prejudicial como sigue:
«La definición del término “residuo” que figura en el artículo 1 de las Directivas 75/442 y 78/319 no resulta contradicha por la que se extrae del apartado 1 del artículo 2 del Decreto del Presidente de la República n° 915, habida cuenta que el término “residuo” previsto en la normativa comunitaria es aplicable a toda sustancia o a todo objeto del que se desprende su poseedor, sea cual sea la forma en que se realice la operación y la intención que motive esta clase de operación.»
Sobre la segunda cuestión (necesidad de autorización para el transporte de residuos)
El Gobierno italiano observa que la segunda cuestión se refiere exclusivamente a residuos ordinarios (por oposición a los residuos tóxicos y peligrosos), es decir, a los residuos sujetos al régimen de la Directiva 75/442.
Destaca que el artículo 8 de esta última Directiva somete a autorización las actividades de tratamiento, almacenamiento y depósito de residuos por cuenta ajena. Por el contrario, el artículo 10 de la misma Directiva no prevé más que una simple vigilancia de las empresas que se ocupen del transporte de residuos, sea por cuenta propia o por cuenta ajena. La Directiva 75/442, concluye de ello el Gobierno italiano, no somete la actividad de transporte de residuos a un sistema de autorización.
Por su parte, la Comisión observa que el artículo 10 de la Directiva 75/442 no impone a los Estados miembros el sometimiento del transporte de residuos a un sistema de autorización, pero se lo permite.
Para explicar este punto de vista, la Comisión subraya en primer término que de conformidad con el artículo 4 de la Directiva corresponde a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente.
Estima la Comisión que del artículo 8 de la Directiva resulta que la finalidad del sometimiento de las actividades de tratamiento, almacenamiento y depósito de residuos a un sistema de autorización es asegurar el respeto a las medidas tomadas por los Estados miembros en virtud del artículo 4.
Por otro lado, en el razonamiento de la Comisión, a tenor de la letra b) del artículo 1 de la Directiva, el transporte de residuos es una de las fases de su gestión y en consecuencia los Estados miembros están obligados en virtud del artículo 4 a tomar las medidas necesarias para que el transporte de los residuos se realice de manera adecuada a los objetivos de la Directiva.
De ello se concluye, según la Comisión, que los Estados miembros están legitimados para someter el transporte de residuos a deberes de informar a la Administración sobre determinados aspectos e incluso a un sistema de autorización si lo estiman necesario para el mejor cumplimiento del deber de vigilancia impuesto por el artículo 10 de la Directiva.
Por estas razones, estima la Comisión que el legislador italiano no infringió el artículo 10 de la Directiva 75/442.
Propone dar la siguiente respuesta a la segunda cuestión prejudicial:
«El artículo 10 de la Directiva 75/442 (que debe interpretarse en conexión con el artículo 8) evidencia que las autoridades competentes para la autorización y para la vigilancia de las operaciones de gestión de residuos pueden requerir las informaciones que estimen necesarias para el transporte de residuos. En consecuencia, una correcta aplicación de la Directiva debe garantizar que los Estados miembros puedan cumplir adecuadamente su deber de vigilancia. De ello resulta que a. tal fin las referidas autoridades pueden establecer un sistema de autorización previa, incluso en lo relativo al transporte de residuos.»
Sobre la tercera cuestión (autoridades que se pueden designar para expedir las autorizaciones previstas en la Directiva 75/442)
El Gobierno italiano opina que la Directiva 75/442 deja plena libertad a los Estados miembros para elegir qué autoridades deben encargarse de la expedición de autorizaciones y del ejercicio de la vigilancia previstos en esta Directiva.
En cuanto a la actividad concreta a que se refiere la cuestión prejudicial, es decir, el transporte de residuos, el Gobierno italiano sostiene que esta actividad no está sujeta a autorización, conforme resulta de sus observaciones sobre ia segunda cuestión, por lo que no procede cuestionarse qué autoridad pueden designar los Estados miembros para expedir tal autorización.
Para la Comisión, el artículo 5 de la Directiva 75/442 permite a los Estados miembros elegir las autoridades que estimen más apropiadas para conceder las autorizaciones ) ejercer las funciones de control previstas poi la Directiva.
No obstante, razona la Comisión que, si un Estado decide someter la actividad de transporte de residuos a la exigencia de autorización administrativa previa, no debe fraccionar excesivamente las competencias en la materia ya que, efectivamente, al poder aplicar cada Administración territorial criterios diferentes, tal fraccionamiento podría implicar el riesgo de crear obstáculos al transporte de residuos a larga distancia.
Considera en suma la Comisión que el legislador italiano, al atribuir competencias a las regiones para la autorización del transporte de residuos, respetó el artículo 5 de la Directiva.
La Comisión estima que procede responder a la tercera cuestión prejudicial como sigue:
«Al prever autorizaciones regionales específicas en materia de transporte de residuos, el legislador italiano respetó el texto del artículo 5 de la Directiva 75/442, bien entendido, en todo caso, que dichas autorizaciones regionales no deben entorpecer el transporte de residuos por el territorio nacional.»
R. Joliét
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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