Arrêt de la Cour
Asunto C‑424/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
«Incumplimiento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Gestión de aceites usados – Prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración»
Sumario de la sentencia
Aproximación de las legislaciones – Gestión de aceites usados – Directiva 75/439/CEE – Obligación de los Estados miembros de dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración – Límites – Condicionantes de orden técnico, económico y de organización – Concepto
(Directiva 75/439/CEE del Consejo, art. 3, ap. 1)
Se deduce del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/439, relativa a la gestión de aceites usados, modificada por la Directiva 87/101, que la referencia que se hace en dicho artículo a los «condicionantes de orden técnico, económico y de organización» forma parte de una disposición que expresa de forma global la obligación impuesta a los Estados miembros y que, mediante esta indicación, el legislador comunitario no deseaba establecer excepciones limitadas a una norma de aplicación general, sino definir el ámbito de aplicación y el contenido de una obligación positiva de garantizar la prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración.
De ello se desprende, que la definición de estos condicionantes no puede incumbir exclusivamente a los Estados miembros. En efecto, además de que una interpretación exclusiva por los Estados miembros sería contraria al principio de interpretación y de aplicación uniforme del Derecho comunitario, haría de la compatibilidad del tratamiento por regeneración con los condicionantes de orden técnico, económico y de organización un requisito cuya materialización dependería por completo de una consideración de oportunidad por parte del Estado miembro afectado.
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/439, relativo a los «condicionantes de orden técnico, económico y de organización», debe interpretarse como la expresión del principio de proporcionalidad, que implica que los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas apropiadas y proporcionadas al objetivo de dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados, en el sentido de que el límite de esta obligación positiva es la existencia de los referidos condicionantes. En efecto, considerar que la situación técnica, económica y de organización existente en un Estado miembro es necesariamente constitutiva de condicionantes que impiden la adopción de las medidas contempladas en dicha disposición equivaldría a privarla de todo efecto útil, puesto que la obligación impuesta a los Estados miembros quedaría limitada por el mantenimiento del statu quo, de forma que no habría una obligación real de adoptar las medidas necesarias a favor del tratamiento de los aceites usados mediante regeneración.
(véanse los apartados 20 a 23)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 15 de julio de 2004(1)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 75/439/CEE – Gestión de aceites usados – Prioridad al tratamiento de los aceites usados mediante regeneración»
En el asunto C‑424/02,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. X. Lewis y M. Konstantinidis, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. M. Bethell, en calidad de agente, asistido por la Sra. Demetriou, Barrister, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91), modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 42, p. 43), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, que obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados mediante regeneración, o, en cualquier caso, al no haber comunicado dichas disposiciones a la Comisión,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),,
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y los Sres. A. Rosas y S. von Bahr, la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente), y el Sr. K. Lenaerts, Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 4 de marzo de 2004;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 1 de abril de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de noviembre de 2002, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91), modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 42, p. 43) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, que obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados mediante regeneración, o, en cualquier caso, al no haberle comunicado dichas disposiciones.
Marco jurídico
2 El artículo 3 de la Directiva dispone:
«1. Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración.
2. Cuando no se proceda a la regeneración de los aceites usados, debido a las obligaciones mencionadas en el anterior apartado 1, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que cualquier combustión de los aceites usados se realice en condiciones aceptables desde el punto de vista del medio ambiente, con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva, siempre que dicha combustión sea factible desde el punto de vista técnico, económico y de la organización.
3. Cuando no se proceda a la regeneración, ni a la combustión de los aceites usados debido a los condicionantes mencionados en los apartados 1 y 2, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar su destrucción sin riesgo o su almacenamiento o depósito controlados.»
3 Conforme al artículo 2 de la Directiva 87/101, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para cumplir con las obligaciones que en ella se establecen a partir del 1 de enero de 1990.
Procedimiento administrativo previo
4 La Comisión, al considerar que no se había adaptado el Derecho interno al artículo 3, apartado 1, de la Directiva en el plazo prescrito, inició un procedimiento por incumplimiento contra el Reino Unido. Tras haber requerido a dicho Estado miembro para que presentase sus observaciones, la Comisión le dirigió un dictamen motivado el 21 de diciembre de 2001.
5 En respuesta al dictamen motivado, las autoridades del Reino Unido, mediante escrito de 20 de febrero de 2002, afirmaron su voluntad de ajustarse plenamente a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva. En un segundo escrito de 15 de mayo de 2002, dichas autoridades alegaron la existencia de obstáculos para la regeneración de los aceites usados, a saber, la importancia del mercado de los aceites usados recuperados y utilizados como combustible, así como la escasez de la demanda de aceite de base regenerado.
6 En tales circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
7 La Comisión alega que el Reino Unido reconoce que aún debe adoptar medidas para la adaptación de su Derecho interno al artículo 3, apartado 1, de la Directiva, y velar por que se conceda prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración.
8 La Comisión considera que el simple compromiso de adoptar medidas efectivas destinadas a dar prioridad a la regeneración de los aceites usados, en el marco de las distintas opciones posibles que tienen en cuenta los obstáculos para la regeneración, no puede constituir en sí mismo medidas destinadas a fomentar la regeneración en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva.
9 La Comisión observa que el mero examen de esas distintas opciones y la identificación de los obstáculos para la regeneración no constituyen las medidas exigidas por la Directiva. Según ella, sólo son preliminares necesarios para determinar la aplicabilidad de dicha disposición en caso de recurrir a la regeneración.
10 La Comisión declara que no se ha adoptado ninguna medida concreta para garantizar que se conceda prioridad al tratamiento de los aceites usados. Según ella, el Reino Unido se ha conformado con examinar qué medidas podían adoptarse en el futuro para alcanzar dicho objetivo. Aunque haya reseñado condicionantes de carácter económico que dificultan el fomento del tratamiento de los aceites usados, no ha hecho uso de la posibilidad que ofrecen los artículos 13 y 14 de la Directiva de conceder compensaciones por el coste de dicho tratamiento. Además, señala que la exención fiscal vigente en ese sector concede, de hecho, prioridad a la combustión, lo que es contrario al objetivo de la Directiva.
11 El Gobierno del Reino Unido considera que no ha incumplido sus obligaciones con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva. Alega que identificó y examinó una serie de obstáculos para el fomento de la regeneración de los aceites usados. Habida cuenta de dichos obstáculos, examina qué medidas podrían ser más adecuadas para dar prioridad a la regeneración de los aceites usados.
12 El Gobierno del Reino Unido afirma que el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva no impone a los Estados miembros ninguna obligación absoluta de adoptar medidas para dar prioridad a la regeneración de los aceites usados. Según él, la obligación de adoptar tales medidas es aplicable únicamente «cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan». Señala que el alcance de la obligación mencionada en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva varía, por lo tanto, en función de las circunstancias propias de cada Estado miembro. Según dicho Gobierno, las medidas adoptadas para buscar soluciones dirigidas a incrementar la regeneración de los aceites usados constituyen medidas concretas y adecuadas destinadas a dar prioridad a ese tipo de tratamiento.
13 El Gobierno del Reino Unido precisa que el artículo 3, apartados 2 y 3, de la Directiva demuestra, asimismo, el alcance limitado de la obligación enunciada en el apartado 1 del mismo artículo. Según él, dichas disposiciones imponen a los Estados miembros otras obligaciones cuando existen condicionantes que les impiden dar prioridad a la regeneración de los aceites usados.
14 El Gobierno del Reino Unido pone de relieve que las autoridades competentes comprobaron que una serie de obstáculos les impedían dar prioridad a la regeneración de los aceites usados. Los principales obstáculos identificados son, según él, de tipo económico, a saber, la importancia del mercado de los aceites usados empleados como combustible y lo limitado del mercado de aceite de base regenerado, así como los gastos de explotación y transporte y los problemas de comercialización de dicho producto.
15 El Gobierno del Reino Unido subraya también que las autoridades nacionales han examinado diversas medidas destinadas a aumentar el tratamiento de los aceites usados mediante regeneración. Afirma que, en particular, han llevado a cabo investigaciones con el fin de definir un pliego de condiciones para una planta de regeneración de aceites usados en el Reino Unido, de identificar otras vías para dar salida a los productos regenerados y de averiguar los mejores medios para comercializar el aceite regenerado.
16 Así pues, el Gobierno del Reino Unido considera que está en disposición de ejecutar un plan estructurado para fomentar la regeneración de los aceites usados. Dicho programa de actuación constituye, según él, un conjunto de medidas apropiadas y proporcionadas destinadas a dar cumplimiento a las obligaciones enunciadas en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia
17 Hay que recordar que, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Alemania (C‑102/97, Rec. p. I‑5051), apartado 35, uno de los objetivos principales de la Directiva consistía en dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados. Este objetivo, expresado en el segundo considerando de la Directiva, se debe a que la regeneración es la forma más racional de volver a utilizar los aceites usados en vista de los ahorros de energía que pueden obtenerse.
18 En el apartado 36 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que la existencia en un Estado miembro de condicionantes de orden técnico, económico y de organización que impiden dar prioridad al tratamiento por regeneración implica el cumplimiento de la obligación subsidiaria, impuesta en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva, de adoptar las medidas necesarias para que cualquier combustión de los aceites usados se realice en condiciones aceptables desde el punto de vista del medio ambiente, con arreglo a las disposiciones de dicha Directiva. Esta obligación está supeditada, por su parte, al requisito de que «dicha combustión sea factible desde el punto de vista técnico, económico y de la organización», que figura en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva.
19 Únicamente cuando no se proceda a la regeneración ni a la combustión de los aceites usados debido a los condicionantes mencionados en el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva, los Estados miembros están sometidos a la obligación aún más subsidiaria, impuesta en el apartado 3 del mismo artículo, de adoptar las medidas necesarias para garantizar la destrucción de los aceites sin riesgo o su almacenamiento o depósito controlados (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 37).
20 Por lo que se refiere a la modalidad prioritaria, es decir, el tratamiento de los aceites usados mediante regeneración, debe señalarse que, como subrayó el Tribunal de Justicia en los apartados 38 y 39 de la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, la referencia que se hace en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva a «los condicionantes de orden técnico, económico y de organización» forma parte de una disposición que expresa de forma global la obligación impuesta a los Estados miembros y que, mediante esta indicación, el legislador comunitario no deseaba establecer excepciones limitadas a una norma de aplicación general, sino definir el ámbito de aplicación y el contenido de una obligación positiva de garantizar la prioridad al tratamiento de aceites usados por regeneración.
21 De ello se desprende, como también puso de relieve el Tribunal de Justicia, que la definición de estos condicionantes no puede incumbir exclusivamente a los Estados miembros. En efecto, además de que una interpretación exclusiva por los Estados miembros sería contraria al principio de interpretación y de aplicación uniforme del Derecho comunitario, haría de la compatibilidad del tratamiento por regeneración con los condicionantes de orden técnico, económico y de organización un requisito cuya materialización dependería por completo de una consideración de oportunidad por parte del Estado miembro afectado (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 40).
22 En cuanto a la alegación formulada por el Gobierno del Reino Unido, señalando que el alcance de la obligación contenida en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva varía en función de las circunstancias de cada Estado miembro y de las condiciones desfavorables predominantes en un Estado miembro, que pueden constituir condicionantes de tal naturaleza que no exista obligación alguna de dar prioridad a la regeneración de los aceites usados, hay que subrayar, como hizo el Tribunal de Justicia en el apartado 43 de la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, que considerar que la situación técnica, económica y de organización existente en un Estado miembro es necesariamente constitutiva de condicionantes que impiden la adopción de las medidas contempladas en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva equivaldría a privar a esta disposición de todo efecto útil, puesto que la obligación impuesta a los Estados miembros quedaría limitada por el mantenimiento del statu quo, de forma que no habría una obligación real de adoptar las medidas necesarias a favor del tratamiento de los aceites usados mediante regeneración.
23 Por otra parte, en respuesta a la alegación formulada por el Gobierno del Reino Unido según la cual la referencia a los «condicionantes de orden técnico, económico y de organización» significa el reconocimiento, por el legislador comunitario, de un margen de apreciación de los Estados miembros, procede señalar que esta disposición relativa a los condicionantes debe interpretarse como la expresión del principio de proporcionalidad, que implica que los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas apropiadas y proporcionadas al objetivo de dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados, en el sentido de que el límite de esta obligación positiva es la existencia de los condicionantes de orden técnico, económico y de organización contemplados en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 42).
24 El Tribunal de Justicia declaró asimismo que no le corresponde determinar las medidas que un Estado miembro debería haber adoptado para aplicar el artículo 3, apartado 1, de la Directiva, pero que sí le incumbe, en cambio, al comprobar la existencia de condicionantes en el sentido de este artículo, examinar si era posible adoptar medidas destinadas a dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados y que cumplieran el criterio de ser factibles desde el punto de vista técnico, económico y de organización (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 48).
25 Por consiguiente, si bien resulta aceptable que los Estados miembros puedan, en un primer momento, llevar a cabo estudios y elaborar informes con el fin de definir los procedimientos de eliminación de los aceites usados, para dar cumplimiento a la obligación establecida en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva es necesario, no obstante, que tales actuaciones preparatorias vayan seguidas por medidas concretas encaminadas a dar prioridad a la regeneración.
26 Ahora bien, en el caso de autos, resulta obligado observar que el Reino Unido no ha adoptado medidas concretas con objeto de garantizar que se dé prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados y que se ha limitado a identificar condicionantes, a estudiar el mercado y a examinar las medidas que podrían adoptarse.
27 Procede añadir que los Estados miembros debían ajustarse a las obligaciones derivadas del artículo 3, apartado 1, de la Directiva a partir del 1 de enero de 1990. Además, el artículo 3 de la Directiva 75/439, en su versión inicial de 1975, disponía ya que los Estados debían tomar las medidas necesarias para que, en la medida de lo posible, el tratamiento de los aceites usados se efectuase para su reutilización (regeneración y/o combustión con fines que no fuesen la destrucción). Dichas medidas debían ser adoptadas a partir de 1977.
28 Ahora bien, consta asimismo que durante un período prolongado, a saber, entre el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva (1 de enero de 1990) y el plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado de 20 de diciembre de 2001, el Reino Unido no tomó ninguna iniciativa para emprender un proceso que tuviese como objetivo establecer las medidas necesarias para que la regeneración se emplee como tratamiento prioritario de los aceites usados, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
29 Por lo que se refiere a la argumentación del Reino Unido encaminada a demostrar la existencia de obstáculos de tipo económico, debidos en particular a la estructura del mercado de los aceites usados, procede declarar que hasta 2002 no se adoptó un plan de gestión de residuos con el fin de dar respuesta a esta situación.
30 Habida cuenta de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en el ámbito de que se trata, debe señalarse que esta actuación no constituye ejecución de la obligación enunciada en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
31 En cualquier caso, hay que recordar que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado (véanse, en particular, las sentencias de 15 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C‑147/00, Rec. p. I‑2387, apartado 26; de 4 de julio de 2002, Comisión/Grecia, C‑173/01, Rec. p. I‑6129, apartado 7, y de 10 de abril de 2003, Comisión/Francia, C‑114/02, Rec. p. I‑3783, apartado 9).
32 En tales circunstancias, procede declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, al no haber adoptado, con arreglo al artículo 3, apartado 1, de esta Directiva, las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados.
Costas
33 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino Unido y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
decide:
1) Declarar que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, al no haber adoptado, con arreglo al artículo 3, apartado 1, de esta Directiva, las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento por regeneración de los aceites usados.
2) Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de julio de 2004.
El Secretario
El Presidente de la Sala Primera
R. Grass
P. Jann
1 – Lengua de procedimiento: inglés. Top
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