Arrêt de la Cour
Asunto C‑103/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado – Directivas 75/442/CEE y 91/689/CEE – Concepto de cantidad de residuos – Dispensa de la obligación de autorización»
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos – Valorización de residuos – Dispensa de autorización – Requisitos – Fijación de tipos y cantidades de residuos – Concepto de cantidad de residuos – Interpretación – Remisión a un umbral superior aplicable a cada tipo de residuos
(Directiva 75/442/CEE del Consejo, arts. 9, 10 y 11, ap. 1, párr. 2)
2. Actos de las instituciones – Directivas – Ejecución por los Estados miembros – Necesidad de una adaptación completa del Derecho interno – Existencia de normas nacionales que hacen superflua la adaptación del Derecho interno mediante medidas legales o reglamentarias específicas – Procedencia – Requisitos
3. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos – Anexos II A y II B – Distinción entre operaciones de eliminación y operaciones de valorización – Clasificación como operación de valorización – Requisitos – Residuos peligrosos – Criterio no pertinente
[Directiva 75/442/CEE del Consejo, art. 1, letra f)]
1. El concepto de cantidad de residuos, contemplado en el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, que prevé la posibilidad de una dispensa de autorización para la valorización de residuos no peligrosos, debe interpretarse en el sentido de que remite a un umbral superior aplicable a cada tipo de residuos más allá del cual las operaciones de valorización no se benefician del régimen de dispensa, sino que deben estar sujetas a autorización, aun cuando no se utilicen expresamente los términos «cantidades máximas absolutas» en dicha disposición.
La sistemática de la Directiva 75/442 en su conjunto apoya esta interpretación. Esta Directiva establece un procedimiento ordinario en el que figura la obligación de conseguir la autorización mencionada en sus artículos 9 y 10. Su artículo 11 establece un procedimiento simplificado, al prever una exención de la obligación con ciertos requisitos. Este procedimiento, de carácter excepcional, debe ser tan fácil de aplicar y de controlar como sea posible, lo cual no sería el caso si las cantidades de residuos pudieran variar en función de cada instalación.
(véanse los apartados 30 y 31)
2. La obligación de garantizar la plena eficacia de una directiva, conforme a su objetivo, no puede interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están exentos de la obligación de adoptar medidas de adaptación del Derecho interno cuando consideren que sus disposiciones nacionales son mejores que las referidas disposiciones comunitarias y que, por esta razón, las normas nacionales son más adecuadas para garantizar la consecución del objetivo perseguido por la Directiva. La existencia de normas nacionales no hace superflua la adaptación del Derecho interno a través de medidas legales o reglamentarias específicas, a menos que dichas normas garanticen efectivamente la plena aplicación de la Directiva por la administración nacional.
De esta forma, los Estados miembros no pueden eludir las normas contenidas en la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, sustituyendo las cantidades máximas por tipo de residuos que puedan ser valorizados sin autorización por cantidades relativas en función de las capacidades de cada instalación de valorización.
(véase el apartado 33)
3. El hecho de que los residuos sean o no peligrosos no es, en sí mismo, un criterio pertinente para apreciar si una operación de tratamiento de los residuos debe clasificarse de «valorización» en el sentido del artículo 1, letra f), de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156. En efecto, la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales.
El mero hecho de que los residuos contengan hidrocarburos y gasóleo así como aceites poco tóxicos en cantidades elevadas no impide, pues, que puedan utilizarse con fines de valorización.
(véanse los apartados 62 y 63)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 7 de octubre de 2004(1)
«Incumplimiento de Estado – Directivas 75/442/CEE y 91/689/CEE – Concepto de cantidad de residuos – Dispensa de la obligación de autorización»
En el asunto C-103/02,que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 20 de marzo de 2002,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. R. Wainwright y R. Amorosi, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. M. Fiorilli, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),,
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y los Sres. A. Rosas y S. von Bahr (Ponente), y la Sra. R. Silva de Lapuerta y el Sr. K. Lenaerts, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de mayo de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que Italia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 9, 10 y 11 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), así como del artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), al haber aprobado el Decreto de 5 de febrero de 1998, relativo a la identificación de los residuos no peligrosos sujetos a los procedimientos simplificados de valorización en el sentido de los artículos 31 y 33 del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, el cual,
– infringiendo los artículos 10 y 11, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, permite a los establecimientos y empresas que valoricen residuos no peligrosos quedar dispensados de la obligación de autorización, sin que esta dispensa esté supeditada al cumplimiento de los requisitos 1) relativos a la fijación previa de la cantidad máxima de residuos, y 2) establecidos en el artículo 4 de la Directiva 75/442, relativos a las cantidades de residuos gestionados por los establecimientos dispensados de la autorización,
– infringiendo el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, primer guión, de la Directiva 75/442, no define con exactitud los tipos de residuos que se benefician de la dispensa de autorización y, como consecuencia, permite, en determinados casos, contraviniendo asimismo el artículo 3 de la Directiva 91/689, a algunos establecimientos o empresas que valoricen ciertos tipos de residuos peligrosos, quedar dispensados de la citada obligación conforme a los criterios menos severos previstos para los residuos no peligrosos, debido a la falta de claridad y de precisión del referido Decreto,
– infringiendo los artículos 9 y 11, en relación con el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442 y con los anexos II A y II B de ésta, en su versión modificada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32), define determinadas actividades de eliminación como actividades de «valorización del medio ambiente», permitiendo de esta forma a los establecimientos y a las empresas que efectúen determinadas operaciones de eliminación distintas de la eliminación de sus propios residuos en los lugares de producción poder quedar dispensadas de la obligación de autorización, del mismo modo que si efectuaran operaciones de valorización.
Marco normativo
Legislación comunitaria
Directiva 75/442
2 La Directiva 75/442 tiene por objeto garantizar la eliminación y la valorización de los residuos así como fomentar la adopción de medidas encaminadas a limitar la producción de residuos, en particular, promoviendo las tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables.
3 El artículo 1 de la citada Directiva define, en particular, lo que debe entenderse por «residuo», «eliminación» y «valorización».
4 A tenor del artículo 4 de esta Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
– sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
– sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
– sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
5 Los artículos 9 a 11 de la Directiva 75/442 especifican los casos en los que se requiere una autorización de la autoridad competente para las operaciones de eliminación y las de valorización de los residuos. Estas operaciones figuran respectivamente en los anexos II A y II B de la Directiva antes citada, modificados por la Decisión 96/350.
6 El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 75/442 establece que, a efectos de la aplicación del artículo 4 de dicha Directiva, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación citadas en el anexo II A de la citada Directiva, deberá obtener una autorización de la autoridad competente.
«Dicha autorización se referirá, en particular:
– a los tipos y cantidades de residuos;
– a las prescripciones técnicas;
– a las precauciones que deberán tomarse en materia de seguridad;
– al lugar de eliminación;
– al método de tratamiento.»
7 Según el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 75/442:
«Las autorizaciones podrán, o bien concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones, o bien denegarse, en particular en el caso de que el método de eliminación previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.»
8 El artículo 10 de dicha Directiva, relativo a las operaciones de valorización contempladas en el anexo II B de ésta, dispone:
«A efectos de la aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II B deberá obtener una autorización al respecto.»
9 El artículo 11 de dicha Directiva prevé la posibilidad de una dispensa de autorización aplicable al conjunto de los residuos sin perjuicio de que se adopten disposiciones específicas para los residuos peligrosos:
«1. [...] se podrá dispensar de la autorización mencionada en el artículo 9 o en el artículo 10 a:
a) los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos en los lugares de producción,
y
b) los establecimientos o empresas que valoricen residuos.
Únicamente se podrá aplicar esta exención:
– si las autoridades competentes han adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización,
y
– si los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4.
2. Los establecimientos o empresas a que hace referencia el apartado 1 deberán estar registrados ante las autoridades competentes.
3. Los Estados miembros informarán a la Comisión de las normas generales adoptadas en virtud del apartado 1.»
Directiva 91/689
10 La Directiva 91/689, relativa a los residuos peligrosos, establece en su artículo 3, apartados 1 y 2:
«1. La dispensa de la autorización para los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos, a que se hace referencia en la letra a), del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE, no se aplicará a los residuos peligrosos objeto de la presente Directiva.
2. De conformidad con lo dispuesto en la letra b), del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE, todo Estado miembro podrá no aplicar el artículo 10 de dicha Directiva a los establecimientos o empresas que recuperen residuos contemplados en la presente Directiva:
– si el Estado miembro de que se trate adopta disposiciones generales en las que se enumeren los tipos y cantidades de residuos y se establezcan condiciones especiales (valores límite del contenido de sustancias peligrosas en el residuo, valores límite de emisión, tipo de actividad) y otras disposiciones necesarias para la realización de las distintas operaciones de recuperación, y
– si los tipos o cantidades de residuos y los métodos de recuperación cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE.»
Normativa nacional
11 El Decreto del Ministero dell'Ambiente, de 5 de febrero de 1998, relativo a la identificación de los residuos no peligrosos sujetos a los procedimientos simplificados de valorización en el sentido de los artículos 31 y 33 del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997 (suplemento ordinario nº 72 a la GURI nº 88, de 16 de abril de 1998; en lo sucesivo, «Decreto») adapta el ordenamiento jurídico interno a las Directivas 91/156 y 91/689.
12 El artículo 5, apartado 1 del Decreto, que lleva el encabezamiento «Valorización del medio ambiente» dispone:
«Las actividades de valorización del medio ambiente definidas en el anexo I consistirán en rehabilitar las zonas degradadas con fines productivos o sociales mediante medidas de remodelación morfológica.»
13 El artículo 7 del mismo Decreto, denominado «Cantidades» está redactado en los siguientes términos:
«1. Sin perjuicio de las disposiciones previstas específicamente en los anexos, las cantidades máximas anuales de residuos que puedan utilizarse en el marco de actividades de valorización reguladas en el presente Decreto se determinarán por la capacidad anual de tratamiento de la instalación en la cual se lleve a cabo la actividad, después de deducir la materia prima utilizada en su caso y velando por que la actividad no presente ningún riesgo para la salud de las personas o para el medio ambiente.
[...]
2. En lo que respecta a las actividades de valorización energética contempladas en el anexo 2, la cantidad máxima de residuos se define en función del poder calorífico del residuo, de la potencia térmica nominal de la instalación en la cual se efectúe la operación de valorización energética y de la duración de funcionamiento estimada de cada instalación de valorización.
3. Las cantidades anuales de residuos que se destinan a la valorización deberán indicarse en la comunicación de inicio de la actividad, señalando la observancia de los requisitos establecidos en el presente artículo.»
Procedimiento administrativo previo
14 Mediante escrito de requerimiento de 28 de febrero de 2000, la Comisión informó a las autoridades italianas que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 9, 10 y 11 de la Directiva 75/442, y del artículo 3 de la Directiva 91/689, al haber aprobado el Decreto.
15 De conformidad con el artículo 226 CE, la Comisión solicitó a las autoridades italianas que le presentaran sus observaciones dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que se hubiera recibido el escrito de requerimiento.
16 Dichas autoridades respondieron mediante dos escritos fechados los días 3 y 26 de mayo de 2000, respectivamente.
17 Al considerar insuficientes las respuestas dadas por las autoridades italianas sobre determinados extremos, la Comisión, envió un dictamen motivado al Gobierno italiano, el 11 de abril de 2001, en el que instaba a este último a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo dentro de los dos meses siguientes a su notificación.
18 Las autoridades italianas respondieron mediante escrito de 17 de agosto de 2001.
19 Al no satisfacerle la citada respuesta, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre la primera imputación, referente a las cantidades máximas de residuos que pueden quedar dispensadas de la obligación de autorización
Alegaciones de las partes
20 La Comisión afirma que el artículo 7 del Decreto vulnera lo dispuesto en el artículo 11 de la Directiva 75/442 en la medida en que no fija una cantidad máxima de residuos destinados a la revalorización que puedan quedar dispensados de la obligación de autorización, sino que, por el contrario, prevé una cantidad relativa en función de la capacidad anual de tratamiento de cada instalación.
21 La interpretación de la República Italiana es, según la Comisión, contraria al objetivo de protección de la salud del hombre y del medio ambiente, contemplado en el artículo 4 de la Directiva 75/442, al permitir a las empresas de valorización quedar dispensadas de la obligación de autorización aun cuando gestionen cantidades considerables de residuos. Un planteamiento de esta índole priva al procedimiento ordinario de solicitud de autorización de toda aplicación práctica.
22 Por su parte, el Gobierno italiano afirma que los Estados miembros no están obligados a fijar cantidades máximas absolutas. De la redacción literal del artículo 11 de la Directiva no se deduce ninguna norma expresa con tal finalidad.
23 Por el contrario, dicho Gobierno alega que, a tenor del artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, para beneficiarse de la exención basta que se cumpla uno de los dos requisitos que se enumeran respectivamente en cada uno de los dos guiones del citado párrafo. Según el segundo requisito, los Estados miembros deben definir, bien los tipos, bien las cantidades de residuos, con el fin de garantizar la protección de la salud y del medio ambiente conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Directiva 75/442. El término «o» en el pasaje «los tipos o cantidades de residuos» apunta en favor de este planteamiento.
24 Si se cumple este requisito, y, en consecuencia, se respetan las exigencias del artículo 4 de dicha Directiva, no es necesario que se dé el primer requisito establecido en el primer guión del artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, de la mencionada Directiva. Estos dos requisitos constituyen dos supuestos distintos, y, por consiguiente, deben considerarse alternativos, a elección de los Estados miembros, y no acumulativos.
25 El Gobierno italiano pone de manifiesto que todas las disposiciones del Decreto y, en particular, las referentes a la determinación de las cantidades máximas relativas, tienen por objeto lograr una elevada protección del medio ambiente y responden mejor a este objetivo que la fijación de una cantidad máxima absoluta. En opinión de dicho Gobierno, la imposibilidad de que las instalaciones de gran capacidad valoricen los residuos más allá de un umbral absoluto y la obligación de eliminarlos contravienen incluso los principios generales de la Directiva 75/442.
Apreciación del Tribunal de Justicia
26 Para determinar si la República Italiana ha aplicado correctamente la Directiva 75/442, se debe comprobar si ésta obliga a los Estados miembros a fijar cantidades máximas absolutas de residuos destinadas a ser valorizados que puedan ser objeto de una dispensa de autorización, o si los Estados miembros pueden prever cantidades relativas en función de la capacidad de tratamiento de cada instalación. Para ello, es preciso examinar los propios términos del artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 75/442.
27 Del tenor literal de esta disposición se deduce, en primer lugar, que la dispensa de la obligación de autorización se aplica con sujeción a dos requisitos. Dado que cada uno de los requisitos va precedido de un guión y que ambos requisitos están unidos por la partícula copulativa «y», no hay la menor duda de que los dos requisitos son acumulativos y no alternativos, contrariamente a lo que afirma el Gobierno italiano.
28 A continuación, procede delimitar el alcance de la obligación de fijar una cantidad, que figura en el primer requisito, dado que éste se impone a los Estados miembros del mismo modo que el segundo requisito.
29 Este primer requisito prevé expresamente la adopción, por las autoridades competentes, de normas, para cada tipo de actividad, en las que se fijen «los tipos y cantidades de residuos y las condiciones» para que la actividad quede dispensada de la autorización.
30 Aun cuando no se utilicen expresamente los términos «cantidades máximas absolutas», del propio tenor literal de la disposición se desprende que el concepto de cantidad remite a un umbral superior aplicable a cada tipo de residuos más allá del cual las operaciones de valorización no se benefician del régimen de dispensa, sino que deben estar sujetas a autorización.
31 Por añadidura, la sistemática de la Directiva 75/442 en su conjunto apunta en favor de esta interpretación. En efecto, esta Directiva establece un procedimiento ordinario en el que figura la obligación de conseguir la autorización mencionada en sus artículos 9 y 10. Su artículo 11 establece un procedimiento simplificado, al prever una exención de la obligación con ciertos requisitos. Este procedimiento, de carácter excepcional, debe ser tan fácil de aplicar y de controlar como sea posible, lo cual no sería el caso si las cantidades de residuos pudieran variar en función de cada instalación.
32 No es pertinente la alegación del Gobierno italiano, según la cual las disposiciones del Decreto responden mejor al objetivo de protección del medio ambiente que las contenidas en la Directiva 75/442.
33 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la obligación de garantizar la plena eficacia de una directiva, conforme a su objetivo, no puede interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están exentos de la obligación de adoptar medidas de adaptación del Derecho interno cuando consideren que sus disposiciones nacionales son mejores que las referidas disposiciones comunitarias y que, por esta razón, las normas nacionales son más adecuadas para garantizar la consecución del objetivo perseguido por la Directiva. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de normas nacionales no hace superflua la adaptación del Derecho interno a través de medidas legales o reglamentarias específicas, a menos que dichas normas garanticen efectivamente la plena aplicación de la Directiva por la administración nacional (véase, en particular, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/Austria, C‑194/01, Rec. p. I-0000, apartado 39). De esta forma, en el presente caso, los Estados miembros no pueden eludir las normas contenidas en la Directiva 75/442 sustituyendo las cantidades máximas por tipo de residuos que puedan ser valorizados sin autorización por cantidades relativas en función de las capacidades de cada instalación de valorización.
34 Por otra parte, es inexacto afirmar, como hace el Gobierno italiano, que la interpretación de la Comisión contraviene el objetivo de la Directiva en la medida en que tendría como resultado que las grandes instalaciones únicamente podrían valorizar una escasa cantidad de residuos que corresponderían a las cantidades máximas, y que deberían eliminar el resto. En efecto, nada impide que dichas empresas valoricen cantidades de residuos superiores a estas cantidades máximas, siempre que lo hagan al amparo del régimen de autorización.
35 Procede, pues, declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 y 11, apartado 1, de la Directiva 75/442, al no haber fijado en el Decreto cantidades máximas de residuos, por tipo de residuos, que pudieran valorizarse al amparo del régimen de dispensa de autorización.
Sobre la segunda imputación, referente a una definición imprecisa de los tipos de residuos cubiertos por la dispensa de autorización
Alegaciones de las partes
36 La Comisión formula dos reproches: en primer lugar, determinados encabezamientos de las normas técnicas contenidas en los anexos 1 y 2 del Decreto definen los tipos de residuos de una forma extremadamente vaga, en segundo lugar, a menudo no se citan los códigos del catálogo europeo de residuos (en lo sucesivo, «códigos CED») o, cuando se citan, no corresponden a la definición que figura en los encabezamientos de las normas técnicas. De ello se desprende que determinados residuos peligrosos pueden incluirse en la categoría de los residuos no peligrosos, lo cual permite a los establecimientos y a las empresas que los gestionan quedar dispensados de la autorización, fundándose en los criterios menos severos previstos para los residuos no peligrosos.
37 La Comisión ilustra su imputación mencionando tres casos.
38 La Comisión indica, en primer lugar, a título de ejemplo, que la norma técnica 5.9, que figura en el anexo 1 del Decreto, relativa a «los segmentos de cable de fibra óptica revestida de tipo dieléctrico, semidieléctrico y metálico», no menciona ningún código CED.
39 A continuación, la norma técnica 7.8, que figura en el anexo 1 del Decreto, que hace referencia a los «residuos de materiales refractarios, residuos de materiales refractarios procedentes de hornos para procedimientos a alta temperatura», va acompañada de una serie de códigos CED que, según la Comisión, no permite acreditar si los materiales de revestimiento utilizados, procedentes de sistemas metalúrgicos del aluminio, se hallan comprendidos o no dentro del ámbito de aplicación de dicha norma y origina una confusión entre los residuos no peligrosos y los residuos peligrosos.
40 Finalmente, la norma técnica 3.10, que figura en el anexo 1 del Decreto, y que se refiere a las «pilas de óxido de plata descargadas», lleva el código CED erróneo 160605, el cual corresponde a la categoría «otras pilas y acumuladores» incluida entre los residuos no peligrosos, en lugar de llevar, habida cuenta del contenido de mercurio, el código CED 160603, que hace referencia a las «pilas secas de mercurio» y, por consiguiente, se halla comprendida en la categoría de los residuos peligrosos. Sobre este particular, la Comisión señala que el encabezamiento del Código 160603 fue modificado por la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000 (DO L 226, p. 3), que introdujo la mención «pilas que contienen mercurio».
41 El Gobierno italiano alega que los tres casos examinados por la Comisión son casos aislados y que la Comisión ha supuesto injustamente, con carácter general, que no hay en ellos una definición o hay una definición errónea de los tipos de residuos cubiertos por la dispensa de autorización.
42 Por lo que atañe a la norma técnica 3.10, referente a las pilas de óxido de plata descargadas, el Gobierno italiano sostiene que la lectura del texto de la norma y del código CED que se le ha atribuido debe hacerse simultáneamente con el examen de la procedencia y de las características químicas y físicas de los propios residuos. En este caso particular, la asignación a los citados residuos del código CED atribuido a los residuos no peligrosos corresponde perfectamente a las características químicas y físicas indicadas en el Decreto, a saber, «recipiente de acero que contenga óxidos y/o sales de plata superiores al 1 %, zinc y níquel no superiores al 9 % y al 55 %, respectivamente».
Apreciación del Tribunal de Justicia
43 Mediante esta segunda imputación, la Comisión reprocha en términos generales a la República Italiana no haber definido con exactitud los tipos de residuos no peligrosos destinados a ser valorizados por el procedimiento simplificado. Las normas técnicas reguladoras de estos tipos de residuos están redactadas en términos extremadamente vagos y, según la Comisión, los códigos CED fueron omitidos o citados incorrectamente. La Comisión apoya su reproche refiriéndose a tres normas técnicas.
44 A este respecto, debe observarse que la Comisión no cita más que tres casos precisos y no aporta medio de prueba alguno que permita al Tribunal de Justicia verificar la fundamentación de la imputación en lo que se refiere al conjunto de las normas técnicas contenidas en el Decreto. Por consiguiente, el examen de la imputación debe limitarse a los tres casos citados.
45 Por lo que atañe a la norma técnica 5.9, procede destacar que el Gobierno italiano indicó a la Comisión en primer lugar, en respuesta a su escrito de requerimiento y a su dictamen motivado, que pensaba introducir un código CED y que, posteriormente, en su escrito de contestación, indicó que se habían adoptado efectivamente los códigos CED en cumplimiento de la Decisión 2000/532.
46 Aun cuando el Gobierno italiano afirma que los códigos CED que ha adoptado pretenden reflejar los códigos previstos en la Decisión 2000/532 a la cual debían dar cumplimiento los Estados miembros a más tardar el 1 de enero de 2002, es decir, en una fecha posterior a los hechos reprochados, procede reconocer que dicho Gobierno no ha negado que debía adoptar un código CED para los referidos residuos antes de esa fecha, conforme a lo dispuesto en la Directiva 75/442.
47 Procede señalar que el incumplimiento relativo a la norma 5.9 reprochado por la Comisión ha quedado probado, dado que la República Italiana aún no había atribuido un código CED a dicha norma 5.9 al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado.
48 Por lo que atañe a la imputación de la Comisión relativa a la norma técnica 7.8, basta señalar que el Gobierno italiano indicó en su escrito de contestación que debían modificarse lo más rápidamente posible los códigos CED aplicados. De ello se desprende que el Gobierno italiano no ha negado que los códigos aplicados incumplían las exigencias de la Directiva 75/442 y procede declarar el incumplimiento reprochado por la Comisión en la medida en que versa sobre la citada norma.
49 El tercer caso citado se refiere a la norma técnica 3.10. A este respecto, debe destacarse que el Gobierno italiano no ha respondido a la afirmación de la Comisión según la cual las referidas pilas contenían mercurio. Ha alegado simplemente que la descripción en el Decreto de las características técnicas del producto que figura en el Decreto no menciona el mercurio, lo cual, en opinión del referido Gobierno, justifica la aplicación del código CED que corresponde a un residuo no peligroso.
50 Debe observarse que, en la medida en que las pilas en cuestión contenían mercurio, la Comisión pudo considerar que se trataba de un residuo peligroso y que el código CED adecuado era el Código 160603, aplicable a las pilas secas de mercurio, y no el Código 160605, que corresponde a las demás pilas y acumuladores, atribuido a los residuos no peligrosos. Sin embargo, corresponde a la Comisión presentar la prueba de que las citadas pilas contenían mercurio, lo cual no se deduce de los documentos presentados al Tribunal de Justicia. A falta de tales pruebas, procede desestimar la imputación de la Comisión, relativa a la norma 3.10.
51 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 75/442 y del artículo 3 de la Directiva 91/689, al no haber definido con exactitud los tipos de residuos comprendidos en las normas técnicas 5.9 y 7.8 del anexo 1 del Decreto.
Sobre la tercera imputación, referente a la definición de determinadas actividades de eliminación como actividades de valorización
Alegaciones de las partes
52 La Comisión reprocha a la República Italiana haber presentado determinadas operaciones de eliminación como operaciones de valorización y, de esta forma, haber infringido los artículos 9 y 11 de la Directiva 75/442, relativos al régimen de autorización, en relación con el artículo 1, letras e) y f), de la misma Directiva y de sus anexos II A y II B, que definen tales operaciones.
53 Las operaciones de que se trata se mencionan en el artículo 5 del Decreto. Tienen por objeto la rehabilitación de zonas degradadas con fines productivos o sociales mediante medidas de remodelación morfológica e incluyen la cobertura de vertidos.
54 La Comisión considera que las operaciones correspondientes a la rehabilitación de las zonas degradadas con fines productivos o sociales, a través de medidas de remodelación morfológica, fueron clasificadas indebidamente en la categoría R 10 del anexo II B de la Directiva 75/442. Esta categoría contempla los esparcimientos sobre el suelo en provecho de la agricultura o la ecología y, en opinión de la Comisión, se refiere más bien a la utilización de lodos en la agricultura.
55 Por lo que atañe a las operaciones de cobertura de vertidos, que consisten simplemente en depositar residuos sobre los residuos ya presentes, la Comisión afirma que no constituyen actividades de reciclado o de recuperación propiamente dichas que puedan figurar en el punto R 5 del anexo II B de la Directiva 75/442, como los clasificó incorrectamente la República Italiana. Según la Comisión, la cobertura de vertidos se enmarca en el contexto del punto D 1 del anexo II A de la propia Directiva, relativa a las operaciones de eliminación y que se refiere al «Depósito en el suelo o en su interior (por ejemplo, descarga)».
56 Por el contrario, el Gobierno italiano afirma que la clasificación en la categoría R 10 «esparcimiento sobre el suelo en provecho de la agricultura o la ecología» de las operaciones de «regeneración del medio ambiente» es correcta. Estas últimas tienen como finalidad rehabilitar el medio ambiente y, por consiguiente, están comprendidas claramente en esta categoría. La rehabilitación del medio ambiente no debe confundirse con una operación de eliminación.
57 En cuanto a la «cobertura de los vertidos» el Gobierno italiano subraya que esta operación, al igual que la «regeneración del medio ambiente», no es una operación de eliminación sino una actividad de rehabilitación en sentido estricto.
58 En su réplica la Comisión estima, a la luz de la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la diferencia entre «valorización y eliminación», que determinadas operaciones de remodelación morfológica contempladas en el artículo 5 del Decreto pueden considerarse comprendidas en la categoría R 10.
59 En cambio, la Comisión afirma que la utilización de residuos y de lodos de depuración que puedan contener hasta 50 kg por tonelada de hidrocarburos y 300 kg por tonelada de gasóleo o aceite poco tóxicos correspondientes a las normas técnicas 7.14 y 7.15 no puede calificarse de valorización del medio ambiente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
60 Debe destacarse, según se desprende del escrito de réplica de la Comisión, que ésta sólo mantiene ya su imputación con respecto a la utilización de los residuos y de los lodos de depuración correspondientes a las normas técnicas 7.14 y 7.15 del Decreto. En opinión de la Comisión, la utilización de tales residuos no constituye una operación de valorización sino de eliminación.
61 La Comisión no indica la razón exacta por la cual mantiene su imputación con respecto a dichos residuos y se limita a indicar que éstos contienen cantidades muy elevadas de hidrocarburos o de gasóleo y de aceite poco tóxicos. La Comisión parece considerar, por tanto, que los citados residuos contienen sustancias peligrosas que impiden que se utilicen con fines de valorización.
62 No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que el hecho de que los residuos sean o no peligrosos no es, en sí mismo, un criterio pertinente para apreciar si una operación de tratamiento de los residuos debe clasificarse de «valorización» en el sentido del artículo 1, letra f), de la Directiva 75/442. La característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales (sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, apartados 68 y 69).
63 De ello se desprende que el mero hecho de que los citados residuos contengan hidrocarburos y gasóleo así como aceites poco tóxicos en cantidades elevadas no impide que puedan utilizarse con fines de valorización.
64 Por otra parte, según ha señalado el Abogado General en el punto 36 de sus conclusiones, la Comisión ha reconocido que determinadas operaciones de rehabilitación del medio ambiente y de cobertura de vertidos podían considerarse operaciones de valorización, en particular, en relación con la norma técnica 4.4. Pues bien, las actividades contempladas en las normas técnicas 7.14 y 7.15 están descritas de forma idéntica o casi idéntica a tales operaciones.
65 Por lo tanto, la Comisión no ha acreditado que la República Italiana haya clasificado incorrectamente las operaciones de eliminación como operaciones de valorización de los residuos y procede desestimar su tercera imputación en su totalidad.
Costas
66 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, en virtud del artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. En el caso de autos, al haber sido desestimados parcialmente los motivos formulados por cada una de las partes, procede resolver que cada parte abone sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 y 11, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, al no haber fijado, en el Decreto de 5 de febrero de 1998, relativo a la identificación de los residuos no peligrosos sujetos a los procedimientos simplificados de valorización en el sentido de los artículos 31 y 33 del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, cantidades máximas de residuos, por tipo de residuos, que puedan valorizarse al amparo del régimen de dispensa de autorización.
2) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 75/442, en su versión modificada, y del artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, al no haber definido con exactitud los tipos de residuos relativos a las normas técnicas 5.9 y 7.8 del anexo 1 de dicho Decreto.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) Cada parte cargará con sus propias costas.
Firmas
1 – Lengua de procedimiento: italiano. Top
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