Arrêt de la Cour
Asunto C‑113/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino de los Países Bajos
«Reglamento (CEE) nº 259/93, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos – Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos – Medida nacional según la cual se formularán objeciones a los traslados de residuos destinados a la valorización cuando el 20 % de los residuos sea valorizable en el Estado miembro y el porcentaje de residuos valorizables en el país de destino sea menos elevado – Medida de un Estado miembro consistente en clasificar una operación en el epígrafe R 1 (valorización por incineración) del anexo II B de la Directiva 75/442 o en el epígrafe D 10 (eliminación por incineración ) del anexo II A de la misma Directiva según el criterio del valor calorífico del residuo incinerado, en vez del criterio de utilización efectiva»
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente – Residuos – Reglamento (CEE) nº 259/93, relativo a los traslados de residuos – Residuos destinados a la valorización – Procedimiento de notificación aplicable a los traslados entre Estados miembros – Régimen aplicable a las objeciones formuladas contra un traslado – Medida nacional que permite objeciones basadas exclusivamente en el nivel de valorización – Improcedencia – Justificación – Inexistencia
[Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, art. 7, ap. 4, letra a), quinto guión]
2. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos – Anexo II B – Distinción entre operaciones de eliminación y operaciones de valorización – Clasificación como operación de valorización – Requisitos
[Directiva 75/442/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, anexo II B, epígrafe R 1]
1. El artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, en virtud del cual las autoridades competentes de destino y de expedición podrán formular objeciones motivadas contra un traslado de residuos destinados a la valorización en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas o medioambientales, se opone a que un sistema nacional de traslados de residuos base tal apreciación únicamente en el primero de esos tres criterios, a saber, la proporción entre residuo valorizable y no valorizable. Además, dicho precepto se opone a que un sistema nacional de traslados de residuos base tal apreciación en la comparación del porcentaje de residuos valorizables en los Estados de destino y de expedición. Dadas las circunstancias, resulta indiferente que las autoridades nacionales competentes tengan la facultad de apreciar cada solicitud de traslado de residuos individualmente, o que el sistema controvertido de traslados se aplique tanto a las exportaciones como a las importaciones y pretenda alcanzar la mayor valorización posible de los residuos dentro de la Comunidad.
(véanse los apartados 17 a 21 y 23 a 25)
2. La utilización de residuos como combustible constituye una operación de valorización con arreglo al epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Decisión 96/350, siempre y cuando se cumplan tres requisitos. En primer lugar, la finalidad esencial de la operación debe ser la producción de energía. En segundo lugar, la energía generada por la combustión de los residuos y recuperada debe ser superior a la consumida durante el proceso de combustión y una parte del excedente de energía generado por esta combustión debe ser utilizado efectivamente, bien inmediatamente, en forma de calor producido por la incineración, bien, tras su transformación, en forma de electricidad. En tercer lugar, debe consumirse la mayor parte de los residuos durante la operación y debe recuperarse y utilizarse la mayor parte de la energía generada.
No pueden tomarse en consideración, en cambio, criterios como el valor calorífico de los residuos, el contenido de sustancias nocivas en los residuos incinerados o el hecho de que los residuos hayan sido mezclados o no.
(véanse los apartados 31 y 32)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 14 de octubre de 2004(1)
«Reglamento (CEE) nº 259/93, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos – Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos – Medida nacional según la cual se formularán objeciones a los traslados de residuos destinados a la valorización cuando el 20 % de los residuos sea valorizable en el Estado miembro y el porcentaje de residuos valorizables en el país de destino sea menos elevado – Medida de un Estado miembro consistente en clasificar una operación en el epígrafe R 1 (valorización por incineración) del anexoII B de la Directiva 75/442 o en el epígrafe D 10 (eliminación por incineración ) del anexo II A de la misma Directiva según el criterio del valor calorífico del residuo incinerado, en vez del criterio de utilización efectiva»
En el asunto C‑113/02,que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 27 de marzo de 2002,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. H. van Lier, en calidad de agente, asistido por el Sr. M. van der Woude y la Sra. R. Wezenbeek-Geuke, advocaten, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. H.G. Sevenster, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),,
integrado por el Sr. P. Jann (Ponente), Presidente de Sala, el Sr. A. Rosas, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. K. Lenaerts y S. von Bahr, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de mayo de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1), y de los artículos 1, letras e) y f), y 7, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), así como del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE.
2 La Comisión ha desistido de los motivos relativos al incumplimiento del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 75/442 y del artículo 82 CE en relación con el artículo 86 CE.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Definiciones
3 El artículo 2, letras i) y k), del Reglamento nº 259/93 establece que, en materia de residuos, por «eliminación» se entenderá «la eliminación tal como se define en la letra e) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE» y por «valorización» se entenderá «la valorización tal como se define en la letra f) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE».
4 Según el artículo 1, letras e) y f), de dicha Directiva, se entenderá por «eliminación» «cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II A», y por «valorización» «cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II B».
5 El concepto de «incineración en tierra» figura en el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva 75/442 y se considera, por tanto, como operación de «eliminación». En cambio, según el epígrafe R 1 del anexo II B de la misma Directiva, se considera como «valorización» (mediante incineración) en el supuesto de que se produzca una «utilización principal como combustible u otro modo de producir energía».
Normas materiales
6 En materia de residuos destinados a la valorización, el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93 dispone que «las autoridades competentes de destino y de expedición podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto: […]
– en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales».
Normativa interna
7 El Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (Plan plurianual sobre los residuos peligrosos; en lo sucesivo, «MJP-GA II») dispone, en el capítulo 8.3 de la primera parte, relativo a las importaciones y exportaciones destinadas a la valorización dentro de la Unión Europea, que:
«La aplicación de la objeción señalada [en el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93] da lugar a las siguientes consideraciones:
El traslado transfronterizo de residuos peligrosos destinados a la valorización debe incardinarse en la voluntad de la Unión Europea de favorecer su reutilización. A estos efectos, se privilegiará la valorización frente a la eliminación definitiva. Para ello, se hará referencia a la proporción de residuos destinados a la valorización y residuos no destinados a la valoración (nivel de valorización).
Se evaluará toda solicitud a la luz de dicho motivo de objeción –sin que ello suponga limitar los aspectos de fondo de los motivos de objeción–, debiéndose proceder de la forma siguiente:
a) Cuando en el Estado miembro de expedición se valorice menos del 20 % (porcentaje de masa) de la cantidad de residuos cuyo traslado transfronterizo está previsto –dada la gran cantidad de residuos a eliminar posteriormente–, los motivos para formular una objeción que figuran en el [artículo 7 del] Reglamento nº 259/93 se aplicarán por separado para cada solicitud. En ningún caso se aplicará el margen señalado en la nota a pie de página de la letra b). La tasa del 20 % de material valorizable se calculará sobre el peso de la masa inicial, sin tener en cuenta eventuales incrementos relacionados con el tratamiento. […]
b) En los demás casos, se formularán objeciones al traslado, en principio, si el porcentaje de residuos valorizables en el Estado miembro de destino fuera inferior al del Estado miembro de expedición.»
8 La nota a pie de página del capítulo 8.3, letra b), de la primera parte del MJP‑GA II, en su versión modificada por la Orden Ministerial nº MJZ200019786, de 3 de marzo de 2000 (Nederlandse Staatscourant de 24 de marzo de 2000, nº 60, p. 18), dispone, en el momento de expiración del plazo señalado en el dictamen motivado, que:
«Si no fuera posible establecer inequívocamente que el porcentaje de residuos efectivamente valorizado es inferior en el Estado de destino, se podrá aplicar un margen a fin de limitar objeciones y recursos. El margen no podrá superar el 20 % del valor relativo. Todo ello se examinará en relación con cada traslado concreto previsto. La tasa se calculará de forma idéntica a la señalada en la letra a), sobre la base de la cantidad de residuos valorizables en el país de origen.»
9 El capítulo 18 de la segunda parte del MJP-GA II regula, en particular, la distinción entre valorización (por incineración), que consiste en la utilización de los residuos principalmente como combustible, y eliminación definitiva (por incineración). Dicha distinción se realiza en función de un criterio según el cual los residuos peligrosos cuyo contenido en cloro sea inferior al 1 % se valorizan en caso de que su valor calorífico sea superior a 11.500 KJ/kg, y los residuos peligrosos cuyo contenido en cloro sea superior al 1 % se valorizan en caso de que su valor calorífico sea superior a 15.000 KJ/kg.
Procedimiento administrativo previo
10 Después de haber requerido al Reino de los Países Bajos para que presentara sus observaciones, la Comisión, mediante escrito de 1 de agosto de 2000, emitió un dictamen motivado señalando que determinados aspectos de la normativa interna en materia de gestión de residuos peligrosos le parecían incompatibles con el Reglamento nº 259/93, la Directiva 75/442 y el artículo 86 CE en relación con el artículo 82 CE. Por consiguiente, instó a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a las obligaciones derivadas de las disposiciones citadas en un plazo de dos meses a partir de la notificación del referido dictamen. Al considerar insatisfactoria la respuesta presentada por las autoridades neerlandesas mediante escrito de 8 de noviembre de 2000, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
11 En apoyo de su recurso, la Comisión alega dos motivos relativos a la normativa neerlandesa en materia de residuos peligrosos.
12 En esencia, dichos motivos se refieren, respectivamente:
– a la incompatibilidad del sistema neerlandés que prevé que se formulen objeciones al traslado de residuos, en principio, cuando al menos un 20 % de los residuos sea valorizable en los Países Bajos y el porcentaje de residuos valorizables en el Estado miembro de destino sea inferior al del Estado miembro de expedición (en lo sucesivo, «sistema neerlandés de traslados de residuos»), con el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 259/93;
– a la incorrecta adaptación del ordenamiento interno al artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442 por la medida neerlandesa que prevé que la valorización (por incineración) debe distinguirse de la eliminación (por incineración) en función de un criterio que combina el nivel del valor calorífico generado durante la combustión de los residuos con el contenido en cloro de éstos [en lo sucesivo, «medida controvertida relativa a la distinción entre valorización (por incineración) y eliminación (por incineración)»].
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
13 La Comisión alega que el sistema neerlandés de traslados de residuos, en la medida en que se basa en los porcentajes de residuos valorizables en los Países Bajos y en el país de destino, se aparta de los criterios que debería aplicar, establecidos en el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 259/93, por lo que resulta incompatible con este último.
14 En relación con el anterior sistema neerlandés de traslados de residuos, conforme al cual se formulaban objeciones contra las exportaciones de residuos cuando el tratamiento en el extranjero no resultara más eficaz, salvo que la capacidad de tratamiento en los Países Bajos fuera insuficiente o inexistente, el sistema neerlandés actual no hace sino sustituir el criterio relativo a la falta de tratamiento «más eficaz» por el concepto de «nivel de valorización inferior».
15 El Gobierno neerlandés alega que el sistema controvertido de traslados de residuos respeta los límites establecidos en el citado artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93.
Apreciación del Tribunal de Justicia
16 Según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un Reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza comunitaria y regulen el ejercicio del margen de apreciación que dicho Reglamento confiera, manteniéndose en todo caso dentro de los límites de sus disposiciones (véase, en ese sentido, la sentencia de 31 de enero de 1978, Zerbone, 94/77, Rec. p. 99, apartado 27).
17 Ha de recordarse que, con arreglo al artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93, las autoridades competentes de destino y de expedición podrán formular objeciones motivadas al traslado de residuos previsto en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales.
18 Por lo tanto, con el fin de determinar si una operación de valorización está o no justificada atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales, el citado artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, hace referencia a tres criterios: la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable.
19 En el caso de autos, debe señalarse que el sistema neerlandés de traslados de residuos incumple el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 259/93, en la medida en que rebasa el ámbito previsto en dicha disposición, que debería desarrollar.
20 En efecto, el sistema neerlandés de traslados de residuos se refiere únicamente a la proporción entre residuo valorizable y no valorizable.
21 Además, al centrarse en la comparación del porcentaje de residuos valorizables en los Estados de destino y de expedición, el sistema neerlandés de traslados de residuos permite formular una objeción a un traslado de residuos destinados a la valorización basándose no sólo en una evaluación independiente de los aspectos económicos y ecológicos de la operación de valorización en el Estado de destino, sino también en la capacidad de tratamiento que exista en el Estado de expedición. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el ámbito del sistema comunitario de traslados de residuos, no cabe aplicar consideraciones relacionadas con la autosuficiencia y la proximidad a los traslados de residuos destinados a la valorización (sentencia de 25 de junio de 1998, Dusseldorp y otros, C‑203/96, Rec. p. I‑4075, apartados 27 a 34).
22 En este contexto, no cabe acoger la argumentación del Gobierno neerlandés para justificar la compatibilidad del sistema controvertido de traslados de residuos con el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 259/93.
23 Según el Gobierno neerlandés, el análisis debe consistir en una comparación de la calidad de las instalaciones de tratamiento en el Estado miembro de expedición y en el Estado miembro de destino, puesto que debe interpretarse el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93 a la luz de los objetivos previstos en el artículo 3, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva 75/442 y en el artículo 174 CE, apartado 2, con la finalidad de alcanzar la mayor valorización posible de los residuos dentro de la Comunidad. A este respecto, procede señalar que la finalidad planteada no justifica que se compare únicamente la proporción entre residuos valorizables y no valorizables así como las instalaciones de tratamiento disponibles en el Estado miembro de expedición y en el Estado miembro de destino, descartándose los otros criterios establecidos en el artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, de dicho Reglamento.
24 En cuanto al argumento según el cual el sistema controvertido de traslados de residuos no impide que las autoridades neerlandesas consideren cada solicitud de traslado de residuos individualmente, y las objeciones son la excepción y no la regla, es preciso señalar que, puesto que el sistema neerlandés de traslados de residuos no es compatible con el marco jurídico comunitario, tal consideración resulta indiferente para apreciar la existencia de un incumplimiento del artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del Reglamento nº 259/93.
25 Por lo que se refiere al argumento según el cual el sistema controvertido de traslados de residuos es neutro, en la medida en que se aplica tanto a las exportaciones como a las importaciones de residuos, es preciso señalar que, tal como ha indicado acertadamente el Abogado General en el punto 49 de sus conclusiones, dicha circunstancia resulta igualmente indiferente para apreciar la existencia de un incumplimiento del artículo 7, apartado 4, letra a), quinto guión, del citado Reglamento. En ambos casos, los criterios empleados en el sistema neerlandés de traslados de residuos van más allá de los motivos de objeción establecidos con carácter taxativo por el marco jurídico comunitario.
26 En estas circunstancias, el primer motivo está fundado.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
27 La Comisión alega que la medida neerlandesa controvertida relativa a la distinción entre valorización (por incineración) y eliminación (por incineración) constituye una adaptación incorrecta del ordenamiento interno al artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442 en relación con los epígrafes D 10 del anexo II A y R 1 del anexo II B de la misma Directiva.
28 El Gobierno neerlandés afirma que la distinción entre valorización (por incineración) y eliminación (por incineración) efectuada por la medida controvertida se atiene a la clasificación establecida en la Directiva 75/442.
Valoración del Tribunal de Justicia
29 Según el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442, se entenderá por «eliminación» cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A, y por «valorización» cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B.
30 Según el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva 75/442, la «incineración en tierra» se considera como una operación de «eliminación». En cambio, según el epígrafe R 1 del anexo II B de la misma Directiva, se considera como «valorización» (mediante incineración) en el supuesto de que se produzca una «utilización principal como combustible u otro modo de producir energía».
31 En el asunto Comisión/Alemania (sentencia de 13 de febrero de 2003, C‑228/00, Rec. p. I‑1439, apartados 41 a 43), el Tribunal de Justicia estableció tres requisitos para determinar si la utilización de residuos como combustible constituye una operación de valorización con arreglo al epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva 75/442. En primer lugar, la finalidad esencial de la operación a la que se refiere esta disposición debe ser la producción de energía. En segundo lugar, la energía generada por la combustión de los residuos y recuperada debe ser superior a la consumida durante el proceso de combustión y una parte del excedente de energía generado por esta combustión debe ser utilizado efectivamente, bien inmediatamente, en forma de calor producido por la incineración, bien, tras su transformación, en forma de electricidad. En tercer lugar, debe consumirse la mayor parte de los residuos durante la operación y debe recuperarse y utilizarse la mayor parte de la energía generada.
32 Según el Tribunal de Justicia, no pueden tomarse en consideración, en cambio, criterios como el valor calorífico de los residuos, el contenido de sustancias nocivas de los residuos incinerados o el hecho de que los residuos hayan sido mezclados o no (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 47).
33 En el caso de autos, el Tribunal de Justicia ha declarado explícitamente que los criterios basados en el valor calorífico o en la composición de los residuos son incompatibles con la Directiva 75/442, por lo que procede desestimar la argumentación del Gobierno neerlandés al respecto.
34 Por lo tanto, la medida neerlandesa controvertida relativa a la distinción entre valorización (por incineración) y eliminación (por incineración) no se corresponde con el artículo 1, letras e) y f), de la citada Directiva en relación con los epígrafes D 10 del anexo II A y R 1 del anexo II B de la misma Directiva. Los Países Bajos han incumplido, por tanto, su obligación de adaptar la normativa interna al artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442.
35 En estas circunstancias, el segundo motivo está fundado.
36 A la vista de todo lo anterior, procede declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 259/93 y en virtud del artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442.
Costas
37 A tenor del artículo 69, apartado 2 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condene en costas al Reino de los Países Bajos y al haberse desestimado en lo fundamental los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) El Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, y en virtud del artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
Firmas
1 – Lengua de procedimiento: neerlandés. Top
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