Arrêt de la Cour
Asunto C‑420/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Helénica
«Incumplimiento de Estado – Vertido ilegal de residuos en el emplazamiento de “Pera Galini” – Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE – Artículos 4 y 9»
Sumario de la sentencia
Medio ambiente – Eliminación de residuos – Directiva 75/442/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE – Artículo 4, párrafo primero – Obligación de los Estados miembros de garantizar la eliminación de los residuos – Alcance – Necesidad de las medidas que deben adoptarse – Margen de apreciación – Límites
(Directiva 75/442/CEE del Consejo, modificada par la Directiva 91/156/CEE del Consejo, art. 4, párr. 1)
Si bien es cierto que el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156, no especifica el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, no es menos cierto que dicha disposición obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles al mismo tiempo un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas.
Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442, en su versión modificada, que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición. No obstante, la persistencia de esa situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere este precepto.
(véanse los apartados 21 y 22)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 18 de noviembre de 2004(1)
«Incumplimiento de Estado – Vertido ilegal de residuos en el emplazamiento de “Pera Galini” – Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE – Artículos 4 y 9»
En el asunto C-420/02,que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo al artículo 226 CE,presentado el 21 de noviembre de 2002,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Helénica, representada por la Sra. E. Skandalou, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),,
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente) y los Sres. K. Lenaerts, S. von Bahr y K. Schiemann Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretaria: Sra. M. Múgica Arzamendi, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de junio de 2004;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de julio de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que la valorización o eliminación de los residuos vertidos en el emplazamiento de «Pera Galini», en la demarcación territorial de la Prefectura de Heraklion (Grecia), se lleve a cabo sin poner en peligro la salud del hombre, sin crear riesgos para el agua, el aire, el suelo, la fauna ni la flora, y sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, así como al haber concedido una autorización para la explotación de dicha instalación que no contenía la información necesaria.
Marco jurídico
2 El artículo 4 de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
– sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
– sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
– sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
3 El artículo 9 de la Directiva dispone:
«1. A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.
Dicha autorización se referirá, en particular:
– a los tipos y cantidades de residuos;
– a las prescripciones técnicas;
– a las precauciones que deberán tomarse en materia de seguridad;
– al lugar de eliminación;
– al método de tratamiento.
2. Las [autorizaciones] podrán, o bien concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones, o bien denegarse, en particular en el caso de que el método de eliminación previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.»
Procedimiento administrativo previo
4 A raíz de la presentación de peticiones ante el Parlamento Europeo informando del vertido ilegal de residuos en el emplazamiento de «Pera Galini», en la demarcación territorial de la Prefectura de Heraklion, el 23 de febrero de 2000 la Comisión solicitó al Gobierno griego información sobre las condiciones de explotación de la instalación controvertida y sobre el progreso del plan de gestión de los residuos en dicha demarcación.
5 En su respuesta de 10 de mayo de 2000, las autoridades griegas mencionaron que en diversas zonas de la demarcación referida se habían iniciado proyectos del tipo «XYTA», de construcción de instalaciones para el vertido de residuos. Indicaron que tal proyecto existe para el emplazamiento de «Pera Galini» y que su localización había sido aprobada mediante una resolución de marzo de 1995. Aclararon que aún no se había adoptado la orden ministerial conjunta de aprobación de las condiciones medioambientales en relación con dicho proyecto.
6 En mayo de 2000, la Comisión tuvo conocimiento de una resolución dictada el 22 de diciembre de 1998 por el Tribunal de Primera Instancia de Heraklion que, al comprobar que la instalación se explotaba ilegalmente con el consiguiente riesgo para el medio ambiente y para el hombre, ordenó que cesase el vertido de residuos en el emplazamiento de «Pera Galini».
7 Durante reuniones celebradas el 13 y el 14 de diciembre de 2000, las autoridades griegas indicaron a la Comisión que todavía no se había adoptado el plan de gestión de residuos en la demarcación de Heraklion y que el estudio de impacto ambiental relativo a la nueva instalación en el emplazamiento de «Pera Galini» no estaba aún terminado.
8 En un escrito de 20 de marzo de 2001, las autoridades griegas informaron a la Comisión de la conclusión de la primera fase del plan de gestión de residuos en la región de Creta. También aludieron a un examen pericial cuyo objeto era evaluar las condiciones de explotación de la instalación existente en el emplazamiento de «Pera Galini». Añadieron que dicho emplazamiento era adecuado para la construcción de la nueva instalación de gestión de residuos.
9 Por considerar que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 9 de la Directiva, la Comisión, mediante escrito de 24 de abril de 2001, requirió a dicho Estado miembro para que presentase sus observaciones.
10 En su respuesta de 16 de noviembre de 2001, las autoridades griegas notificaron a la Comisión que el Consejo Regional de Creta había aprobado el 16 de julio de 2001 el estudio del plan de gestión de residuos de la región de Creta. Afirmaron que la ejecución de dicho plan, mediante la adopción de un proyecto de rehabilitación del emplazamiento de «Pera Galini» contribuiría de forma decisiva a la solución del problema. Además, mencionaron diversas medidas adoptadas en dicho emplazamiento con el fin de limitar las consecuencias negativas para el medio ambiente y los riesgos para la salud humana. Según ellas, se habían instalado una valla y un dispositivo de vigilancia durante las 24 horas del día; se había creado una zona de protección contra incendios; se habían construido una carretera asfaltada de acceso al emplazamiento, para reducir las emisiones de polvo, y una zanja para el drenaje del agua de lluvia, con control de dicho drenaje y reciclado in situ; y se había recubierto el emplazamiento de arena. Por otra parte, según las autoridades griegas, las rocas de la zona eran impermeables.
11 Por considerar que las medidas citadas eran insuficientes, el 21 de diciembre de 2001 la Comisión emitió un dictamen motivado instando a la República Helénica a adoptar las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en él dentro del plazo de dos meses a partir de su notificación.
12 En sus respuestas de 17 de abril y 7 de junio de 2002, las autoridades griegas aludieron nuevamente a la conclusión del marco del plan de gestión de residuos de la región de Creta, en el que se inscribe el plan para la Prefectura de Heraklion, y recordaron las medidas que se habían adoptado en el emplazamiento de «Pera Galini». Aclararon que todos los estudios desarrollados por la región de Creta sobre la gestión de residuos debían estar finalizados en julio de 2002, de suerte que los proyectos podrían financiarse en el curso de ese mismo año. El plan prevé la creación y explotación, en el emplazamiento de «Pera Galini», de una instalación «XYTA» moderna que responda a las necesidades de las Prefecturas de Heraklion, de Rethymnon y de Lassithi.
13 Considerando que la situación seguía siendo insatisfactoria, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
La primera imputación, basada en la infracción del artículo 4 de la Directiva
Alegaciones de las partes
14 La Comisión alega que, según una inspección efectuada por las autoridades competentes el 11 de febrero de 1998, el funcionamiento del vertedero en el emplazamiento de «Pera Galini» es fuente de contaminación medioambiental y entraña riesgos para la salud de la población.
15 Dicha institución señala que, en sus respuestas al escrito de requerimiento y al dictamen motivado, las autoridades griegas reconocen que no se interrumpió el funcionamiento del vertedero. Afirma que las medidas adoptadas con respecto al emplazamiento no son suficientes para garantizar el adecuado funcionamiento del vertedero y prevenir cualquier riesgo para el entorno natural y humano, en el sentido del artículo 4 de la Directiva. Según ella, la construcción de zanjas de drenaje debe ir acompañada de estudios hidrogeológicos y de datos sobre la estanqueidad del suelo. Además, afirma que no se contempló ninguna medida de prevención de la contaminación del suelo y las aguas subterráneas, como la construcción de un muro de aislamiento geológico, la implantación de un nuevo sistema de colecta de aguas pluviales y de impermeabilización, la realización de controles periódicos in situ y de análisis de la calidad del agua o la recogida y tratamiento del biogás.
16 Por otra parte, la Comisión indica que, según un informe de inspección redactado el 23 de enero de 2002 por la Dirección de Sanidad de la administración prefectoral de Heraklion, las aguas de lixiviación no son contenidas y confluyen en un riachuelo antes de desembocar en el mar. En cuanto a la estanqueidad de las rocas sobre las que se asienta el vertedero, según la Comisión ésta no ha quedado acreditada y, por lo tanto, no puede invocarse para justificar la inexistencia de medidas dirigidas a prevenir la contaminación del suelo y de las aguas subterráneas. Por último, la Comisión señala que las medidas del plan regional de gestión de residuos, previstas para resolver el problema de la gestión de los residuos en Creta, se encuentran aún en fase de estudio.
17 En tales circunstancias, la Comisión afirma que, en la medida en que el vertedero de «Pera Galini» se utiliza desde 1994 y sigue estando en funcionamiento a fecha de hoy, la República Helénica ha rebasado el margen de discrecionalidad que le confiere el artículo 4 de la Directiva.
18 El Gobierno griego sostiene que no ha excedido los límites de la facultad discrecional que el artículo 4 de la Directiva concede a los Estados miembros. Considera que, habida cuenta de las medidas adoptadas en el emplazamiento de «Pera Galini», el funcionamiento actual del vertedero no origina un peligro para la salud humana y el medio ambiente.
19 A este respecto, alega también que:
– en el marco del nuevo plan de gestión de residuos, el emplazamiento de que se trata es objeto de un estudio de rehabilitación;
– la segunda fase del plan de gestión de residuos de la región de Creta está terminada;
– el plan y el programa de inversiones y de funcionamiento del sistema de reciclado de los materiales de embalaje, aprobados por el Ministro de Medio Ambiente, deberían estar operativos en el transcurso del año 2004;
– en 2003 debía presentarse una solicitud de contribución de los Fondos Estructurales con vistas a financiar la construcción del emplazamiento central «XYTA» y la rehabilitación del emplazamiento de «Pera Galini».
20 Por lo que respecta al informe del mes de enero de 2002, al que hace referencia la Comisión, el Gobierno griego alega que fue elaborado tras una inspección llevada a cabo en un momento en que las condiciones eran particularmente difíciles debido a las constantes precipitaciones. Por otra parte, las autoridades griegas señalan que se desprende de un informe redactado el 12 de marzo de 2003 que, salvo en casos excepcionales, las aguas de desagüe van a parar a tres cisternas estancas, siendo recicladas in situ. Además, según dichas autoridades, el estudio de impacto ambiental relativo a la rehabilitación del vertedero de «Pera Galini» fue presentado el 10 de febrero de 2003, estando prevista su aprobación en abril de 2003. En cuanto a la impermeabilidad de las rocas de la región, afirman que fue certificada con motivo de un análisis geológico realizado a efectos de la ejecución del plan de gestión de residuos. Las autoridades griegas indican asimismo que las mediciones de la calidad del agua efectuadas por los servicios competentes no pusieron de manifiesto que se hubiesen rebasado los límites autorizados.
Apreciación del Tribunal de Justicia
21 Con carácter preliminar, procede señalar que, si bien es cierto que el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva no especifica el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, no es menos cierto que dicha disposición obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles al mismo tiempo un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartado 67).
22 Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición, a saber, adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente. No obstante, la persistencia de esa situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere este precepto (sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 68).
23 Debe recordarse asimismo que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 24 de octubre de 2002, Comisión/Italia, C‑455/00, Rec. p. I‑9231, apartado 21, y de 2 de octubre de 2003, Comisión/Italia, C‑348/02, Rec. p. I-0000, apartado 7).
24 Así pues, procede examinar si la Comisión ha demostrado con arreglo a Derecho que, al vencer el plazo fijado en el dictamen motivado, la República Helénica se había abstenido, durante un período prolongado, de adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos vertidos en el emplazamiento de «Pera Galini» fuesen valorizados o eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos o métodos que pudiesen perjudicar al medio ambiente.
25 A este respecto, hay que señalar que el Gobierno griego no niega la existencia, en el emplazamiento de «Pera Galini», de residuos que entrañan un peligro para la salud humana y que pueden perjudicar al medio ambiente.
26 Debe señalarse asimismo que, ya en 1998, las conclusiones de una inspección efectuada en el emplazamiento de que se trata revelaron que el funcionamiento del vertedero en el emplazamiento de «Pera Galini» era fuente de contaminación medioambiental y entrañaba riesgos para la salud de la población.
27 Ese mismo año, una resolución del Tribunal de Primera Instancia de Heraklion, por la que se declaraba que la instalación era explotada ilegalmente y se ordenaba el cese del vertido de residuos en el emplazamiento de «Pera Galini», puso de manifiesto el riesgo que ello entrañaba para el medio ambiente y la salud humana.
28 Por otra parte, del informe de inspección redactado el 23 de enero de 2002 se desprende que, pese a las medidas adoptadas por las autoridades griegas, el muro de protección construido al efecto no contiene las aguas de lixiviación de los residuos y éstas desembocan en el mar siguiendo el curso de un riachuelo.
29 No desvirtúa esta comprobación el hecho de que dicha inspección se realizase durante un período de intensas precipitaciones. Asimismo, el Gobierno griego no puede valerse de las conclusiones del informe redactado tras la inspección de 12 de marzo de 2003, puesto que dicha inspección se llevó a cabo tras vencer el plazo fijado en el dictamen motivado, es decir, después del 20 de febrero de 2002.
30 Por lo que se refiere a los planes y estudios dirigidos a mejorar el tratamiento de los residuos en la región de Creta, que han sido invocados por el Gobierno griego, resulta obligado observar que no constituyen las medidas necesarias para garantizar que los residuos vertidos en el emplazamiento de «Pera Galini» sean valorizados o eliminados sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar al medio ambiente.
31 Por otra parte, dichos planes y estudios no proporcionan ningún elemento que permita determinar la fecha en que, en su caso, se llevarían a cabo las operaciones de valorización o eliminación de los residuos que se encuentran en el emplazamiento de que se trata. Al contrario, revelan que, al vencer el plazo fijado en el dictamen motivado, tales operaciones no se habían realizado.
32 Además, como señala el Abogado General en el punto 16 de sus conclusiones, la propia existencia de esos planes y estudios implica el reconocimiento por parte de las autoridades griegas de la amenaza que representa el vertedero de «Pera Galini» para la salud del hombre y el medio ambiente.
33 Por lo tanto, la Comisión ha demostrado conforme a Derecho que, durante un período prolongado, las autoridades griegas se abstuvieron de adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos vertidos en el emplazamiento de «Pera Galini» se valorizasen o eliminasen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos o métodos que pudiesen perjudicar al medio ambiente.
34 De ello se desprende que la primera imputación, basada en una infracción del artículo 4 de la Directiva, es fundada.
La segunda imputación, basada en la infracción del artículo 9 de la Directiva
35 Mediante su segunda imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9 de la Directiva al conceder una autorización para la explotación del emplazamiento de «Pera Galini» que no contiene la información necesaria.
36 La Comisión alega que el vertedero de «Pera Galini» funciona sin cumplir los requisitos de la legislación griega vigente. En tales circunstancias, la Comisión considera que resulta, a fortiori, indiscutible que dicho vertedero funciona sin una autorización conforme a los requisitos del artículo 9 de la Directiva.
37 El Gobierno griego no rebate esta alegación. Por lo tanto, y ante la falta de pruebas en contrario presentadas por el Gobierno griego, procede considerar que la segunda imputación de la Comisión, basada en una infracción del artículo 9 de la Directiva, es fundada.
38 Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 9 de la Directiva al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que la valorización o eliminación de los residuos vertidos en el emplazamiento de «Pera Galini», en la demarcación territorial de la Prefectura de Heraklion, se lleve a cabo sin poner en peligro la salud del hombre, sin crear riesgos para el agua, el aire, el suelo, la fauna ni la flora, y sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, así como al haber concedido una autorización para la explotación de dicha instalación que no contenía la información necesaria.
Costas
39 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Helénica y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que la valorización o eliminación de los residuos vertidos en el emplazamiento de «Pera Galini», en la demarcación territorial de la Prefectura de Heraklion, se lleve a cabo sin poner en peligro la salud del hombre, sin crear riesgos para el agua, el aire, el suelo, la fauna ni la flora, y sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, así como al haber concedido una autorización para la explotación de dicha instalación que no contenía la información necesaria.
2) Condenar en costas a la República Helénica.
Firmas
1 – Lengua de procedimiento: griego. Top
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