Asunto C‑393/08
Emanuela Sbarigia
contra
Azienda USL RM/A y otros
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
«Legislación nacional que regula los horarios de apertura y los días de cierre de las farmacias — Dispensa — Facultad de decisión de las autoridades competentes»
Sumario de la sentencia
1. Cuestiones prejudiciales — Admisibilidad — Límites
(Art. 234 CE)
2. Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia
(Art. 234 CE)
3. Competencia — Normas comunitarias — Obligaciones de los Estados miembros
(Arts. 10 CE, 81 CE y 82 CE)
1. Corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales, que conocen del litigio y que han de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. Se deduce que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible, pues, cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas.
(véanse los apartados 19 y 20)
2. Cuando en el marco de una cuestión prejudicial todos los elementos del litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente se circunscriben al interior de un solo Estado miembro, la respuesta puede resultar, no obstante, útil al órgano jurisdiccional remitente, en particular, en el supuesto de que su Derecho nacional obligue a conceder a un nacional de tal Estado miembro los mismos derechos que los que conferiría el Derecho de la Unión a un nacional de otro Estado miembro en la misma situación.
El supuesto evocado en el punto anterior se refiere a los derechos que el Derecho de la Unión podría reconocer a un nacional de otro Estado miembro si se encontrase en la misma situación que la demandante en el litigio principal, que regenta una farmacia en una zona municipal concreta y que se opone a una resolución de la administración nacional competente que aplica una normativa nacional a una solicitud que en absoluto cuestiona el sistema general regulador de los horarios de apertura y de los descansos de las farmacias instaurado por dicha normativa y que pretende únicamente que se le autorice, como excepción a este sistema general, a renunciar a cualquier período de cierre.
De este modo, a la vista de las circunstancias concretas del asunto en el litigio principal, parece claro que la interpretación del artículo 49 CE solicitada por el órgano jurisdiccional remitente en su resolución no es pertinente para resolver el litigio principal.
(véanse los apartados 23 a 25)
3. Las disposiciones del Derecho comunitario en materia de competencia en particular los artículos 81 CE a 86 CE, resultan también manifiestamente inaplicables en el supuesto de una normativa nacional relativa a la eventual concesión de una excepción en los períodos de apertura de una farmacia situada en una zona específica del municipio. Tal normativa no puede afectar, por sí misma o mediante su aplicación, al comercio entre los Estados miembros a los efectos de los artículos 81 CE y 82 CE.
(véanse los apartados 29 y 32)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 1 de julio de 2010 (*)
«Legislación nacional que regula los horarios de apertura y los días de cierre de las farmacias – Dispensa – Facultad de decisión de las autoridades competentes»
En el asunto C‑393/08,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), mediante resolución de 21 de mayo de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el 10 de septiembre de 2008, en el procedimiento entre
Emanuela Sbarigia
y
Azienda USL RM/A,
Comune di Roma,
Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia,
Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. E. Levits (Ponente), A. Borg Barthet y J.-J. Kasel y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretaria: Sra. R. Şereş, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de diciembre de 2009;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Sra. Sbarigia, por los Sres. V. Cerulli Irelli y M. Di Giandomenico, avvocati;
– en nombre del Comune di Roma, por el Sr. R. Murra, avvocato;
– en nombre de Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia, por los Sres. M. Luciani e I. Perego, avvocati;
– en nombre del Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, por el Sr. S. Cicciotti, avvocato;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. M. Russo, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno helénico, por el Sr. S. Spyropoulos, y por las Sras. Z. Chatzipavlou y V. Karra, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. C.M. Wissels y por el Sr. D.J.M. de Grave, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno austriaco, por la Sra. C. Pesendorfer y por el Sr. T. Kröll, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. E. Traversa y por la Sra. C. Cattabriga, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de marzo de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 49 CE, 81 CE a 86 CE, 152 CE y 153 CE.
2 Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre la Sra. Sbarigia, titular de una farmacia, y la Azienda Unità Sanitaria Locale «Roma A» (en lo sucesivo, «ASL RM/A»), autoridad competente del municipio de Roma, en relación con la decisión de ésta de denegar las solicitudes presentadas por la Sra. Sbarigia para que se le autorizase a renunciar a los horarios y a los períodos de cierre, en particular, al correspondiente al cierre anual estival de 2006.
Marco jurídico
3 La normativa aplicable en el litigio principal es la Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 luglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico, Bollettino Ufficiale della Regione Lazio nº 23, suplemento ordinario nº 5, de 20 de agosto de 2002, y GURI nº 24, serie especial nº 3, de 14 de junio de 2003 (Ley Regional del Lacio nº 26, de 30 de julio de 2002, que regula los horarios, las guardias y los descansos de las farmacias abiertas al público; en lo sucesivo, «L.R. 26/02»).
4 Los artículos 2 a 8 de la L.R. 26/02 establecen los horarios de apertura, el servicio voluntario de guardia, el cierre semanal y las vacaciones anuales de las farmacias. Se imponen, en particular, los horarios máximos de apertura, la obligación de cerrar el domingo, media jornada a la semana y los festivos, y un período mínimo de vacaciones anuales.
5 El artículo 10 de la L.R. 26/02 tiene el siguiente tenor:
«1. En el municipio de Roma, cada [Unidad Sanitaria Local (en lo sucesivo, «USL»)] adoptará las medidas previstas por la presente Ley comprendidas en el ámbito de su competencia, previo acuerdo del resto de las USL afectadas.
2. En el caso de oficinas situadas en zonas municipales específicas, el horario semanal de apertura al público, las vacaciones de las farmacias urbanas y la media jornada de descanso semanal […] podrán modificarse mediante decisión de la USL territorialmente competente, de acuerdo con el alcalde del municipio de que se trate, el colegio provincial de farmacéuticos y las organizaciones profesionales provinciales más representativas de las farmacias públicas y privadas.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
6 La Sra. Sbarigia es titular de una farmacia situada en una zona del centro histórico de Roma denominada «Tridente». Este barrio, totalmente peatonal, se encuentra en el corazón de la zona turística de dicha ciudad.
7 Por su ubicación y por el incremento importante del número de clientes durante los meses de julio y de agosto, la demandante en el litigio principal presentó, el 31 de mayo de 2006, ante la ASL RM/A, territorialmente competente, una solicitud basada en el artículo 10, apartado 2, de la L.R. 26/02 para que se le autorizase a renunciar al período de cierre durante las vacaciones estivales de 2006. Dicha solicitud fue denegada por resolución de 22 de junio de 2006, que fue recurrida por la Sra. Sbarigia ante el órgano jurisdiccional remitente.
8 En espera del resultado de ese recurso, mediante un segundo escrito de 18 de octubre de 2006, la Sra. Sbarigia solicitó con mayor detalle una dispensa de cierre durante las vacaciones anuales y durante los días festivos y la distribución de los horarios de apertura semanal a lo largo de todo el año. A este respecto, la Sra. Sbarigia alegó que se había concedido, el 8 de septiembre de 2006, una autorización semejante a otra farmacia situada en los alrededores de la estación de ferrocarril «Termini», que tenía la misma clientela específica que su propia farmacia.
9 Esta segunda solicitud fue también denegada por la ASL RM/A mediante la resolución nº 119945/P, de 22 de marzo de 2007, contra la cual la Sra. Sbarigia anunció motivos de recurso complementarios y solicitó medidas suspensivas.
10 Mediante auto de 22 de junio de 2007, el órgano jurisdiccional remitente estimó la solicitud de suspensión de la ejecución de la resolución de 22 de marzo de 2007, durante su reexamen por la ASL RM/A.
11 Como consecuencia, la ASL RM/A adoptó la resolución nº 40249, de 1 de agosto de 2007, por la que denegó de nuevo la solicitud de la demandante en el litigio principal, con arreglo al artículo 10, apartado 2, de la L.R. 26/02, previo dictamen desfavorable del municipio de Roma, del Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (colegio de farmacéuticos de la provincia de Roma) y de las asociaciones profesionales Assiprofar –Associazione Sindicale Propietari Farmaci (en lo sucesivo, «Assiprofar») y Confservizi.
12 La Sra. Sbarigia recurrió esta última resolución invocando nuevos motivos en el marco del procedimiento del que conoce el órgano jurisdiccional remitente.
13 Según el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, considerar el servicio farmacéutico como un servicio público que garantiza la protección de la salud de los usuarios no basta para justificar las disposiciones vinculantes relativas a las modalidades de apertura de las farmacias. A su juicio, una liberalización de los horarios y de la apertura de todas las oficinas de farmacia –recomendada por otra parte en un informe presentado el 1 de febrero de 2007 por l’Autorità garante della concorrenza e del mercado– permite aumentar la oferta en general (ya que los planes de distribución garantizan la distribución geográfica equilibrada de las farmacias) en beneficio de los clientes.
14 Además, considera las disposiciones de la L.R. 26/02 excesivas e injustificadas. A su juicio, el interés público y las exigencias vinculadas al servicio farmacéutico se protegen sin duda mejor mediante medidas liberalizadoras de las modalidades de apertura de las farmacias, favorables al desarrollo de la competencia.
15 Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente duda de la compatibilidad de las restricciones controvertidas en el asunto principal con los principios del Derecho comunitario en materia de libre competencia de las empresas, por un lado, y con la actuación de la Unión Europea destinada a mejorar y a proteger la salud, por otro. En concreto, considera que, en contra de dicho objetivo, el marco legislativo relativo a la organización del servicio farmacéutico actualmente vigente en la región del Lacio impide una contribución eficaz a la protección de la salud pública.
16 En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Son compatibles con los principios comunitarios de libre competencia y de libre prestación de servicios, recogidos, en particular, en los artículos 49 [CE y] 81 [CE a] 86 [CE], las disposiciones de la [L.R. 26/02] que prohíben a [los farmacéuticos] renunciar a las vacaciones anuales, limitan la apertura al público [de las farmacias] y supeditan la concesión de una exención de dichas restricciones (artículo 10, apartado 2), para las farmacias del municipio de Roma, al requisito de que la Administración, en el ejercicio de su facultad discrecional (de acuerdo con las entidades y los organismos indicados en dicho artículo), considere que se cumple el criterio de zona municipal específica?
2) ¿Son compatibles con los artículos 152 [CE] y 153 [CE] las restricciones establecidas al ejercicio del servicio público farmacéutico con el fin de proteger la salud pública, como las previstas en la L.R. 26/02 en lo relativo a las modalidades de apertura diaria, semanal y anual de las farmacias?»
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
17 En sus observaciones escritas, los Gobiernos italiano y helénico se oponen a la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial. En la vista, Assiprofar e, implícitamente, el Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, han sostenido la misma opinión.
18 En concreto, el Gobierno italiano afirma que el órgano jurisdiccional remitente no aporta ninguna precisión en cuanto a la situación de hecho y de Derecho que le ha llevado a preguntarse acerca de la compatibilidad de la disposición nacional pertinente con las disposiciones del Tratado CE que menciona. El Gobierno helénico, Assiprofar y el Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma afirman, por su parte, que, al no existir elemento transfronterizo, las cuestiones prejudiciales no presentan ningún vínculo con el Derecho de la Unión.
19 A este respecto, es preciso recordar que corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que han de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véase, la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rec. p. I‑1721, apartado 24 y jurisprudencia citada).
20 Se deduce que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible, pues, cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros, C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p. I‑11421, apartado 25, y de 7 de junio de 2007, Van der Weerd y otros, C‑222/05 a C‑225/05, Rec. p. I‑4233, apartado 22).
21 Pues bien, por lo que respecta a la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno italiano, procede señalar que la resolución de remisión contiene una descripción suficiente del marco jurídico y fáctico del litigio principal y que las indicaciones aportadas por el órgano jurisdiccional remitente permiten determinar el alcance de las cuestiones planteadas Así, dicha resolución dio a los interesados la posibilidad efectiva de presentar observaciones de conformidad con el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como, por otro lado, pone de manifiesto el contenido de las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia.
22 Se deduce que no puede admitirse dicha excepción.
23 A continuación, en cuanto a las alegaciones plantadas por Assiprofar, por el Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma y por el Gobierno helénico conforme a las cuales todos los elementos del litigio principal se circunscriben al interior de un único Estado miembro, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la respuesta de éste puede ser útil para el órgano jurisdiccional remitente incluso en tales circunstancias, en particular en el supuesto de que el Derecho nacional le obligue a conceder a un nacional los mismos derechos que el Derecho de la Unión reconoce a un nacional de otro Estado miembro que se halle en la misma situación (véanse, en particular, las sentencias de 30 de marzo de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, apartado 29; Cipolla y otros, antes citada, apartado 30; y de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C‑570/07 y C‑571/07, Rec. p. I‑0000, apartado 36).
24 En el caso de autos, el supuesto evocado en la jurisprudencia citada en el apartado anterior de la presente sentencia se refiere, en el contexto del litigio principal, a los derechos que el Derecho de la Unión podría reconocer a un nacional de otro Estado miembro si se encontrase en la misma situación que la Sra. Sbarigia, que regenta una farmacia en una zona municipal concreta del municipio de Roma y que se opone a una resolución de la administración nacional competente que aplica el artículo 10, apartado 2, de la L.R. 26/02 a una solicitud que en absoluto cuestiona el sistema general regulador de los horarios de apertura y de los descansos de las farmacias instaurado por dicha ley, y que pretende únicamente que se le autorice, como excepción a este sistema general, a renunciar a cualquier período de cierre.
25 De este modo, a la vista de las circunstancias concretas del asunto en el litigio principal, parece claro que la interpretación del artículo 49 CE solicitada por el órgano jurisdiccional remitente en su resolución no es pertinente para resolver el litigio principal.
26 En efecto, como ha observado el Abogado General en los puntos 72 y 73 de sus conclusiones, se deduce de una jurisprudencia reiterada que un nacional de un Estado miembro, que ejerce, de manera estable y continuada, una actividad profesional en otro Estado miembro está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo del Tratado CE relativo al derecho de establecimiento y no del relativo a los servicios (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. p. 631, apartado 21, y de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C‑55/94, Rec. p. I‑4165, apartado 28).
27 Por otra parte, por lo que se refiere precisamente a la libertad de establecimiento, aunque el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio no haya solicitado expresamente al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 43 CE, resulta evidente que la interpretación de este artículo no es tampoco pertinente en el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente.
28 Efectivamente, en el caso de autos, como ya se ha subrayado en el apartado 23 de la presente sentencia, la farmacia en cuestión es un establecimiento permanente en la zona peatonal del centro de Roma, cuya titular, por hipótesis nacional de otro Estado miembro, ya realiza una actividad profesional continua. Por tanto, el ejercicio del derecho de establecimiento consagrado por el artículo 43 CE no se cuestiona de manera manifiesta en el litigio principal.
29 Una vez hecha esta precisión, ha de observarse que las demás disposiciones del Derecho comunitario en materia de competencia cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente, en particular, los artículos 81 CE a 86 CE, resultan también manifiestamente inaplicables en un contexto como el del litigio principal.
30 Procede señalar, en primer lugar, que los artículos 83 CE a 85 CE no resultan pertinentes en el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente, por tratarse, bien de disposiciones de carácter meramente procedimental (artículos 83 CE y 85 CE), bien de disposiciones transitorias (artículo 84 CE).
31 En segundo lugar, en cuanto a los artículos 81 CE y 82 CE, si bien es cierto que se refieren únicamente al comportamiento de las empresas y no a medidas legales o reglamentarias de los Estados miembros, no es menos cierto que, considerados en relación con el artículo 10 CE, que establece un deber de cooperación, obligan a los Estados miembros a no adoptar ni mantener en vigor medidas, ni siquiera legales o reglamentarias, que puedan anular el efecto útil de las normas sobre la competencia aplicables a las empresas (véase la sentencia Cipolla y otros, antes citada, apartado 46 y jurisprudencia citada).
32 A este respecto, sin embargo, resulta evidente que la normativa nacional controvertida en el asunto principal, relativa a la eventual concesión de una excepción en los períodos de apertura de una farmacia situada en una zona específica del municipio de Roma, no puede afectar, por sí misma o mediante su aplicación, al comercio entre los Estados miembros a los efectos de los artículos 81 CE y 82 CE (véanse, a sensu contrario, las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1972, Vereiniging van Cementhandelaren/Comisión, 8/72, Rec. p. 977, apartado 29; de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec. p. I‑5889, apartados 14 y 15; y de 19 de febrero de 2002, Arduino, C‑35/99, Rec. p. I‑1529, apartado 33).
33 En consecuencia, procede considerar que, en lo relativo a las disposiciones de los artículos 81 CE y 82 CE, la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente es inadmisible.
34 En tercer lugar, dado que las mencionadas disposiciones del Derecho de la Unión en materia de competencia no son aplicables en el asunto principal, tampoco el artículo 86 CE es de aplicación.
35 Por lo que respecta al artículo 28 CE, evocado por algunos interesados que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, es obligado declarar, en aras de una mayor exhaustividad, que, por las razones expuestas en el apartado 32 de la presente sentencia, debe descartarse también de entrada que se vea afectado el comercio entre Estados miembros y pueda, por tanto, obstaculizarse la libre circulación de mercancías.
36 Se deduce que la interpretación del citado artículo 28 CE no es pertinente para la resolución del litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente.
37 Por último, en lo relativo a los artículos 152 CE y 153 CE, evocados por el órgano jurisdiccional remitente en su segunda cuestión, basta señalar que, como ha alegado el Abogado General en los puntos 48 a 51 de sus conclusiones, y como han subrayado casi todos los interesados que han presentado observaciones en el presente proceso, tales artículos se dirigen a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros y no pueden ser invocados manifiestamente para que se examine la conformidad de las medidas nacionales con el Derecho de la Unión.
38 De todo lo anterior se deriva que la presente petición de decisión prejudicial debe considerarse inadmisible.
Costas
39 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
Se inadmite la petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio mediante resolución de 21 de mayo de 2008.
Firmas
* Lengua de procedimiento: italiano.
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