Asunto C‑537/08 P
Kahla Thüringen Porzellan GmbH
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común y se ordena su recuperación — Principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima»
Sumario de la sentencia
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión de no formular objeciones respecto de un régimen de ayudas — Alcance — Circunstancias que deben considerarse
(Arts. 87 CE y 88 CE)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Régimen general de ayudas aprobado por la Comisión — Régimen que excluye las empresas en dificultades y las empresas privadas — Inexistencia de restricciones explícitas relativas a dichas empresas en la propia decisión de autorización — Confianza legítima de las empresas que se han beneficiado ilegalmente de las ayudas — Inexistencia
(Arts. 87 CE y 88 CE)
1. El alcance de una decisión de la Comisión de no formular objeciones respecto de un régimen de ayudas notificado por un Estado miembro debe determinarse no sólo haciendo referencia al propio texto de la mencionada decisión, de la que únicamente se publica un resumen en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, sino también tomando en consideración el régimen de ayudas notificado por el Estado miembro de que se trata.
Debe considerarse que una solicitud de información complementaria, mediante la que la Comisión pretende que se le aclare el ámbito de aplicación de un régimen de ayudas notificado por un Estado miembro, y la respuesta de las autoridades nacionales a dicha solicitud forman parte indisociable del régimen de ayudas notificado. Máxime cuando, como en el presente asunto, la Comisión se basó en dicha información para no formular objeciones respecto del régimen de ayudas de que se trata.
(véanse los apartados 44 y 45)
2. El derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable que se encuentre en una situación de la que se desprenda que una institución comunitaria le hizo concebir esperanzas fundadas basadas en las garantías concretas que le dio. Constituyen seguridades de esa índole, cualquiera que sea la forma en que le hayan sido comunicados, los datos precisos, incondicionales y concordantes.
Pues bien, en el marco de un régimen de ayudas autorizado, la circunstancia de que, en una decisión de la Comisión de no formular objeciones contra dicho régimen, éste no contenga restricciones explícitas respecto de la empresas en dificultades y las empresas privadas no puede, por definición, asimilarse a información concreta, incondicional y concordante facilitada por la Comisión al interesado relativa al hecho de que dicho régimen permite la concesión de ayudas en favor de dichas empresas y, por tanto, no puede servir de fundamento a la confianza legítima de éste en la legalidad de las subvenciones que se le concedieron. Por el contrario, como la posibilidad de conceder ayudas a empresas que se hallan en esa situación es cuando menos incierta, el hecho de que no existan restricciones explícitas no puede dar lugar a seguridades concretas que puedan generar confianza legítima en el interesado.
(véanse los apartados 63 a 66)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 16 de diciembre de 2010 (*)
«Recurso de casación – Ayudas de Estado – Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común y se ordena su recuperación – Principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima»
En el asunto C‑537/08 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el 3 de diciembre de 2008,
Kahla Thüringen Porzellan GmbH, con domicilio social en Kahla (Alemania), representada por los Sres. M. Schütte, S. Zühlke y P. Werner, Rechtsanwälte,
parte recurrente en casación,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Comisión Europea, representada por los Sres. V. Kreuschitz y K. Gross, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. C. Koenig, Professor, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada en primera instancia,
Freistaat Thüringen, representado por los Sres. A. Weitbrecht y M. Núñez-Müller, Rechtsanwälte,
República Federal de Alemania, representada por los Sres. M. Lumma y W.‑D. Plessing, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. J.-J. Kasel, A. Borg Barthet y E. Levits y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. B. Fülöp, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de mayo de 2010;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, Kahla Thüringen Porzellan GmbH solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 24 de septiembre de 2008, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión (T‑20/03, Rec. p. II‑2305; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la cual se desestimó su recurso de anulación contra la Decisión 2003/643/CE de la Comisión, de 13 de mayo de 2003, relativa a la ayuda estatal concedida por Alemania a las empresas Kahla Porzellan GmbH y Kahla/Thüringen Porzellan GmbH (DO L 227, p. 12; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Antecedentes del litigio
2 Constituida en noviembre de 1993, la recurrente adquirió en enero de 1994 los terrenos, las máquinas y las instalaciones de Kahla Porzellan GmbH, sociedad en liquidación, haciéndose cargo de 380 asalariados de ésta. Dicha sociedad, que se dedicaba a la producción de vajillas y objetos de porcelana, tenía su domicilio en el Land de Turingia, una de las regiones que podían beneficiarse de ayudas en aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra a).
3 Para dicha región, la Comisión de las Comunidades Europeas había autorizado en concreto dos regímenes generales de ayudas, a saber, mediante Decisión de 27 de octubre de 1993, el programa del Land de Turingia en favor de las inversiones de las pequeñas y medianas empresas [KMU-Investitionsprogramm des Landes Thüringen (ayuda nº N 408/93 – SG(93) D/19245, DO C 335, p. 7)] y, mediante Decisión de 21 de diciembre de 1994, un programa que establecía medidas destinadas a favorecer el empleo en los sectores del medio ambiente y de los servicios sociales y en favor de la juventud en el territorio de la antigua RDA [ayuda nº NN 117/92 – SG(95) D/341, DO C 401, p. 2].
4 De la Decisión controvertida se desprende que, en el marco de dichos regímenes, los poderes públicos alemanes concedieron 23 ayudas financieras a la recurrente entre 1994 y 1999, por un importe total de 39.028 millones de DEM. Entre dichas medidas figuran una subvención a la inversión de las pequeñas y medianas empresas (PYME) de 2,5 millones de DEM, abonada en mayo de 1994 por el Land de Turingia (en lo sucesivo, «medida 15»), y unas subvenciones en favor del empleo asociadas a inversiones en materia de protección del medio ambiente por un importe total de 1,549 millones de DEM, concedidos por el Bundesanstalt für Arbeit (Oficina Federal de Empleo) entre 1994 y 1996, al amparo del artículo 249h de la Arbeitsförderungsgesetz (Ley para la promoción del empleo; en lo sucesivo, «AFG») (en lo sucesivo, «medida 26»).
5 No obstante, en los puntos 128 y 129 de la Decisión controvertida, la Comisión constató que la medida 15 no era conforme con el régimen de ayudas previamente autorizado, en la media en que, en el momento en que se concedió la subvención controvertida, debía considerarse que la recurrente era una empresa en dificultades, mientras que dicha categoría de empresas estaba expresamente excluida del ámbito de aplicación de ese régimen. Por otra parte, la Comisión había adoptado entre tanto su Decisión 2003/225/CE, de 19 de junio de 2002, relativa al programa del Estado federado de Turingia a favor de las inversiones en pequeñas y medianas empresas y su aplicación en cada caso (DO 2003, L 91, p. 1), decisión denegatoria respecto de dicho régimen por haberse aplicado, en particular, a empresas en dificultades, incumpliendo las disposiciones específicas del régimen de ayudas autorizado por la Comisión.
6 En relación con la medida 26, la Comisión señaló, en los puntos 134 a 139 de la Decisión controvertida, que las subvenciones afectadas no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen previsto en el artículo 249h de la AFG, que había aprobado como no constitutivo de un régimen de ayudas. A este respecto, la Comisión constató, que además de las empresas del Treuhandanstalt, también podían acogerse al régimen autorizado las empresas públicas, mientras que la recurrente era una empresa privada cuando se concedieron las subvenciones controvertidas.
7 De ese modo, la Comisión declaró, entre otras cosas, las medidas 15 y 26 incompatibles con el mercado común e intimó a la República Federal de Alemania a que adoptara todas las medidas necesarias para que la recurrente restituyera las ayudas de que se trata.
Recurso ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida
8 Mediante su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, la recurrente solicitó que se anulara la Decisión controvertida en la parte en que le afecta, formulando cuatro motivos en apoyo de sus pretensiones. Los tres primeros motivos, que se refieren exclusivamente a las medidas 15 y 26, se basaban respectivamente, por lo que atañe al primero, en el incumplimiento de los artículos 87 CE y 88 CE, por lo que atañe al segundo, en la vulneración del principio de seguridad jurídica y, en lo que se refiere al tercero, en la vulneración del principio de confianza legítima. El cuatro motivo, del que no se tratará aquí al no guardar ninguna relación con el recurso de casación, se refería a diversos errores de Derecho y de apreciación en los que supuestamente incurrió la Comisión.
9 Mediante su primer motivo, la recurrente alegaba que las medidas de que se trata habían sido concedidas al amparo de regímenes de ayudas autorizados y que, por tanto, constituían ayudas existentes. En consecuencia, la Comisión infringió los artículos 87 CE y 88 CE al introducir con carácter retroactivo requisitos adicionales por lo que atañe a dichos regímenes, respecto de los cuales consideró erróneamente que dichas medidas constituían ayudas nuevas.
10 En primer lugar, en relación con la medida 15, el Tribunal de Primera Instancia determinó que el programa de ayudas autorizado se dirigía –como confirmó la República Federal de Alemania en una comunicación de 26 de agosto de 1993 en respuesta a una solicitud de la Comisión dirigida a obtener información adicional– a empresas privatizadas después de 1989 que, «a pesar de ser empresas sanas, se hall[aban] a menudo en una situación financiera precaria» (apartados 102 a 105 de la sentencia recurrida).
11 Pues bien, según el Tribunal de Primera Instancia, por una parte debe considerarse que la referencia a una situación financiera de ese tipo alude a dificultades relacionadas con el paso de una economía planificada a una economía de mercado, y no a las características del concepto de empresa en dificultades (apartado 106 de la sentencia recurrida). Por otra parte, el hecho de que el Land de Turingia notificara igualmente un programa destinado específicamente a la salvación y a la reestructuración de empresas en dificultades confirma que estas últimas no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen de que se trata, como consideró la Comisión en la Decisión controvertida (apartados 108, 109 y 111 de dicha sentencia).
12 Tras aclarar ese extremo, el Tribunal de Primera Instancia determinó a continuación, en el apartado 133 de la sentencia recurrida, que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al constatar que la recurrente era una empresa en dificultades.
13 Por tanto, en los apartados 134 y 135 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que dicha institución podía considerar fundadamente que la ayuda que constituía la medida 15 no reunía los requisitos de concesión que establecía el programa del Land de Turingia y que, por tanto, debía calificarse de ayuda nueva en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3.
14 En segundo lugar, en relación con la medida 26, el Tribunal de Primera Instancia constató que no se habían cumplido los requisitos contemplados en el marco del régimen de ayudas que instaura el artículo 249h de la AFG, en el modo en que se autorizó. En efecto, tal como afirmó la Comisión en la Decisión controvertida, las empresas privadas, como la recurrente, no podían acogerse al mencionado régimen con arreglo a dicha disposición (apartados 175 y 180 de la sentencia recurrida). Además, como aclaró la propia República Federal de Alemania en una comunicación de 29 de julio de 1994, esas medidas debían adoptarse en el interés general, y no servir a los intereses particulares de una empresa (apartados 181, 182 y 185 de dicha sentencia). Pues bien, ése no fue el caso en el presente asunto (apartado 186 de la misma sentencia).
15 De ese modo, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el conjunto de las alegaciones relativas a una infracción de los artículos 87 CE y 88 CE también por lo que atañe a la medida 26 (apartado 203 de la sentencia recurrida).
16 Mediante su segundo motivo, la recurrente sostenía que la Comisión había vulnerado el principio de seguridad jurídica al basarse, en la Decisión controvertida, en requisitos restrictivos que no estaban previstos ni en los regímenes de que se trata ni en la decisión por la que se autorizaban éstos.
17 El Tribunal de Primera Instancia desestimó dicho motivo afirmando, en primer lugar, que al apreciar la conformidad de la medida 15 con el régimen de ayudas autorizado, la Comisión se había limitado estrictamente a examinar los requisitos incluidos en la decisión que aprobaba dicho régimen (apartado 138 de la sentencia recurrida).
18 Además, en todo caso, las propias autoridades alemanas habían excluido explícitamente, en su comunicación de 26 de agosto de 1993, a las empresas en dificultades del régimen de que se trata (apartado 140 de dicha sentencia). Por tanto, a la luz de dicha comunicación, era manifiesto que dichas empresas no podían beneficiarse de una ayuda con arreglo a dicho régimen (apartado 141 de la misma sentencia).
19 De ese modo el Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comisión no había vulnerado el principio de seguridad jurídica al declarar que la medida 15 incumplía los requisitos del programa del Land de Turingia en favor de las inversiones de las PYME debido a que, en la época en que se benefició de la misma, la recurrente era una empresa en dificultades (apartado 144 de la sentencia recurrida).
20 En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia consideró que, al examinar la compatibilidad de las subvenciones que constituyen la medida 26 con el mercado común, la Comisión se había limitado exclusivamente a apreciar la conformidad de éstas con los requisitos establecidos en la decisión por la que se autoriza el régimen previsto en el artículo 249h de la AFG. Pues bien, en esa decisión, la Comisión mencionó explícitamente, en particular, la comunicación de las autoridades alemanas de 29 de julio de 1994 que aclaraba el alcance de dicha disposición, que había interpretado y aplicado correctamente por lo que respecta a las subvenciones controvertidas (apartado 205 de la sentencia recurrida).
21 Mediante su tercer motivo, la recurrente invocaba una vulneración del principio de protección de la confianza legítima, ya que la Comisión no tuvo en cuenta que ni los regímenes de las ayudas controvertidas ni las decisiones que las aprobaban permitían discernir los requisitos restrictivos que había aplicado en el marco de la Decisión controvertida. La recurrente alegaba en particular que un operador económico que ejerce sus actividades con la diligencia propia de un buen padre de familia puede presumir que una ayuda no es nueva si reúne todos los requisitos previstos en el marco de un programa autorizado.
22 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia recordó en primer lugar, en el apartado 146 de la sentencia recurrida, que el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la Administración comunitaria, al darle seguridades concretas, le hizo concebir esperanzas fundadas.
23 En el apartado 148 de dicha sentencia recordó igualmente que no puede admitirse que la Comisión adopte una decisión que implique la devolución de ayudas en perjuicio de un beneficiario que ha cumplido los requisitos de las mismas como los impone dicha institución en las decisiones de autorización.
24 No obstante, el Tribunal de Primera Instancia determinó que ese no era el caso en el presente asunto, ya que la medida 15 y la medida 26 se concedieron a la recurrente incumpliendo los requisitos establecidos en las decisiones de aprobación del programa del Land de Turingia en favor de las inversiones de la PYME (apartado 149 de la sentencia recurrida) y del artículo 249h de la AFG (apartado 207 de dicha sentencia).
25 Además, el Tribunal de Primera Instancia determinó que la supuesta falta de restricción explícita por lo que respecta a las empresas en dificultades y a las empresas privadas en los regímenes de que se trata o en las publicaciones correspondientes en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas no pueden servir de fundamento a la confianza legítima de la recurrente en la regularidad de la concesión de las subvenciones que constituyen las medidas 15 y 26. En efecto, esa circunstancia no puede de ningún modo asimilarse a una garantía concreta prestada por la Comisión respecto al hecho de que las empresas en dificultades y las empresas privadas puedan acogerse a las ayudas, respectivamente, del programa del Land de Turingia en favor de las inversiones de las PYME y del artículo 249h de la AFG (apartados 150 y 208 de la sentencia recurrida).
26 Por último, en relación únicamente con la medida 15, el Tribunal de Primera Instancia aclaró igualmente que, en todo caso, la recurrente no estaba dispensada de informarse respecto de la regularidad de la concesión de la ayuda que le fue otorgada (apartado 150 de dicha sentencia).
27 Al considerar que el conjunto de los motivos formulados por la recurrente en apoyo de su recurso carecía de fundamento, el Tribunal de Primera Instancia lo desestimó en su totalidad.
Pretensiones de las partes en el recurso de casación
28 La recurrente solicita al Tribunal de Justicia:
– Que anule la sentencia recurrida en la medida en que se refiere a las medidas 15 y 26, así como a la decisión sobre las costas.
– Que anule los artículos 1, apartado 2, letras d) y g), y 2 de la Decisión controvertida, este último en la medida en que se refiere a las medidas 15 y 26 o, en cualquier caso, en la medida en que ordena la recuperación de las ayudas pagadas en aplicación de dichas medidas.
– Con carácter subsidiario, que anule la sentencia recurrida en la media en que el Tribunal de Primera Instancia declara que las subvenciones obtenidas por la recurrente al amparo de la medida 26 deben considerarse una ventaja para esta última por la totalidad de su importe y que, por ello, deben recuperarse.
– Que condene en costas a la Comisión.
29 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y que condene en costas a la recurrente.
Sobre el recurso de casación
30 La recurrente alega en apoyo de su recurso de casación dos motivos con carácter principal y un motivo con carácter subsidiario.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica
Alegaciones de las partes
31 Mediante su primer motivo, la recurrente sostiene que el Tribunal General vulneró el principio de seguridad jurídica al determinar, por una parte, en los apartados 97 a 111 y 138 de la sentencia recurrida, que el régimen en favor de las inversiones de las PYME autorizado por la Comisión establecía, desde el inicio, una restricción por lo que respecta a las empresas en dificultades y, por otra parte, en los apartados 167 a 188 y 205 de la mencionada sentencia, que el régimen del artículo 249h de la AFG no se refería a las empresas privadas.
32 A este respecto, la recurrente alega que el mencionado principio requiere que las restricciones que afecten a un régimen de ayudas de Estado aparezcan claramente y de modo inequívoco en el propio régimen de ayudas, en la decisión de autorización publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas o en el escrito de la Comisión que confirma dicha autorización, con el fin de permitir a los potenciales beneficiarios determinar si están comprendidos o no en el ámbito de aplicación del programa autorizado.
33 Pues bien, sostiene que en el marco de la interpretación del ámbito de aplicación de los programas de que se trata, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error al tomar en consideración restricciones que la recurrente no estaba en condiciones de identificar y que, por tanto, no se le pueden oponer. En efecto, dichas restricciones no resultan claramente ni de los regímenes de ayudas autorizados ni de los documentos publicados o a los que tiene acceso la recurrente, sino, a lo sumo, de una posible interpretación meramente interna entre la Comisión y las autoridades alemanas.
34 Dicho error hizo que el Tribunal de Primera Instancia vulnerara el principio de seguridad jurídica y que incurriera en error al determinar, al igual que la Comisión en la Decisión controvertida, que las subvenciones que constituían las medidas 15 y 26 no estaban cubiertas por los programas de ayudas autorizados.
35 La Comisión subraya que tanto la autorización del programa del Land de Turingia en favor de las inversiones de las PYME como la relativa al régimen instaurado por el artículo 249h de la AFG fueron enviadas por la Comisión de modo directo y únicamente a la República Federal de Alemania en el marco de un procedimiento que establecía una relación jurídica exclusivamente entre la Comisión y el mencionado Estado miembro, en el que no participó el beneficiario de la ayuda, en este caso la recurrente. Además, dichas autorizaciones no se referían específicamente a las subvenciones que constituían las medidas 15 y 26, sino simplemente a un «régimen general» de ayudas cuyos beneficiarios potenciales no podía conocer la Comisión –al contrario de lo que sucede con el Estado miembro de que se trata– con carácter previo. En efecto, las autoridades competentes de un Estado miembro son las únicas que deciden la atribución individual y concreta de una subvención cubierta por un régimen de ayudas autorizado.
36 Pues bien, como la recurrente no es la destinataria de ninguna decisión vinculante de la Comisión, no puede reprochar a esta última que vulnerara el principio de seguridad jurídica. Por el contrario, sí puede reprochar la vulneración de dicho principio a las autoridades alemanas que tenían la obligación y la responsabilidad de informar de modo suficientemente claro a los beneficiarios potenciales acerca de los requisitos concretos a los que se supeditaba la concesión de las ayudas nacionales con arreglo a los programas autorizados.
37 Por tanto, no puede imputarse a la Comisión el error cometido por las autoridades alemanas al conceder ayudas nacionales en contradicción con los regímenes autorizados y con las aclaraciones facilitadas a dicha Institución respecto de los mismos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38 Para apreciar el fundamento de dicho motivo, procede examinar si el Tribunal de Primera Instancia vulneró el principio de seguridad jurídica al considerar en la sentencia recurrida que los regímenes autorizados se oponían a la concesión de subvenciones, por una parte, por lo que respecta a la medida 15, a empresas en dificultades y, por otra parte, por lo que respecta a la medida 26, a empresas privadas.
39 Respecto de la medida 15, procede recordar que el Tribunal de Primera Instancia llegó a dicha conclusión tras examinar, en los apartados 97 a 111 de la sentencia recurrida, el alcance del régimen de ayudas autorizado.
40 En el marco de dicho análisis, señaló en primer lugar que, tras la comunicación de las autoridades alemanas de 26 de agosto de 1993 –mencionada en el apartado 10 de la presente sentencia– mediante la cual éstas precisaron el ámbito de aplicación del programa de ayudas notificado, la Comisión estaba facultada para considerar que las empresas en dificultades estaban excluidas del ámbito de aplicación de dicho programa (apartados 108, 109 y 111 de la sentencia recurrida).
41 A continuación el Tribunal de Primera Instancia consideró, en el apartado 110 de dicha sentencia, que dicha comunicación formaba parte del programa de ayudas autorizado en la medida en que la Comisión consideró pertinentes tanto la información complementaria como las precisiones que aportaba aquélla acerca de su decisión de no formular objeción en relación con la aplicación del régimen notificado, tal como informó de ello la República Federal de Alemania mediante escrito de 26 de noviembre de 1993. El hecho de que la Comisión, en dicho escrito, se refiriera explícitamente a la mencionada comunicación de 26 de agosto de 1993 confirma dicho extremo (apartado 104 de la mencionada sentencia).
42 Sobre la base de dichas constataciones, el Tribunal de Primera Instancia descartó, en el apartado 138 de la sentencia recurrida, que se hubiera vulnerado el principio de seguridad jurídica, determinando que la Comisión, en la Decisión controvertida, no había introducido retroactivamente requisitos adicionales respecto de los que figuran en su decisión de autorización del programa de que se trata.
43 A diferencia de lo que afirma la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia no vulneró el principio de seguridad jurídica al llegar a dicha conclusión.
44 En efecto, procede señalar que, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el alcance de una decisión de la Comisión de no formular objeciones respecto de un régimen de ayudas notificado por un Estado miembro debe determinarse no sólo haciendo referencia al propio texto de la mencionada decisión, de la que únicamente se publica un resumen en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, sino también tomando en consideración el régimen de ayudas notificado por el Estado miembro de que se trata (véanse, en ese sentido, las sentencias de 20 de mayo de 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, Rec. p. I‑0000, apartado 31, y de 14 de octubre de 2010, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, C‑67/09 P, Rec. p. I‑0000, apartado 64).
45 Debe considerarse que una solicitud de información complementaria, mediante la que la Comisión pretende que se le aclare el ámbito de aplicación de un régimen de ayudas notificado por un Estado miembro, y la respuesta de las autoridades nacionales a dicha solicitud forman parte indisociable del régimen de ayudas notificado. Máxime cuando, como en el presente asunto, la Comisión se basó en dicha información para no formular objeciones respecto del régimen de ayudas de que se trata.
46 De ello se deriva que el Tribunal de Primera Instancia consideró acertadamente que la comunicación de las autoridades alemanas de 26 de agosto de 1993 formaba parte del programa de ayudas autorizado y, por tanto, que la subvención que constituye la medida 15 no fue concedida regularmente debido a que la recurrente era, en el momento en que se concedió la ayuda, una empresa en dificultades.
47 A este respecto, procede no obstante señalar que, en el marco de la ejecución del programa general de ayudas autorizado por la Comisión, la República Federal de Alemania, que evidentemente disponía de dicha comunicación, no podía apartarse de la información que había proporcionado a dicha institución, sino que debía, por el contrario, tomarla en consideración con el fin de que las ayudas nacionales individuales se concedieran de conformidad con la misma.
48 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que la recurrente no puede invocar válidamente la vulneración del principio de seguridad jurídica por lo que atañe a la medida 15.
49 El Tribunal de Primera Instancia señaló que las empresas privadas no podían beneficiarse de las subvenciones que constituyen la medida 26, tras examinar, en los apartados 167 a 188 de la sentencia recurrida, el alcance del artículo 249h de la AFG, que establece el régimen autorizado por la Comisión.
50 En el marco de dicho examen, señaló en primer lugar que, tras la comunicación de las autoridades alemanas de 29 de julio de 1994 –mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia–, en la que precisaron el ámbito de aplicación del régimen instaurado por el artículo 249h de la AFG, la Comisión decidió no formular ninguna objeción a la aplicación de las medias previstas (apartados 172 y 173 de la sentencia recurrida).
51 A continuación el Tribunal de Primera Instancia consideró que las precisiones contenidas en dicha comunicación, de las que resultaba que dicho artículo excluía a las empresas privadas, eran pertinentes para determinar el alcance exacto de régimen autorizado y que la Comisión las tomó efectivamente en consideración para constatar que las medidas contempladas no constituían ayudas en el sentido del artículo 87 CE (apartados 175, 176 y 180 de la sentencia recurrida).
52 Sobre la base de dicha apreciación, el Tribunal de Primera Instancia determinó, en los apartados 205 y 206 de la sentencia recurrida, que la Comisión tampoco había vulnerado el principio de seguridad jurídica por lo que atañe a la medida 26 dado que se había limitado a apreciar la conformidad de las subvenciones que constituían dicha medida con los requisitos establecidos en la decisión de autorización del régimen concreto.
53 Al contrario de lo que afirma la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia no vulneró el principio de seguridad jurídica al llegar a esa conclusión.
54 En efecto, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los apartados 44 y 45 de la presente sentencia, procede constatar que la comunicación de las autoridades alemanas de 29 de julio de 1994 formaba parte del programa de ayudas al que se refiere la medida 26 y que la Comisión se basó precisamente en la información contenida en la misma para decidir no formular objeciones respecto del régimen de ayudas notificado.
55 De ello se desprende que el Tribunal de Primera Instancia podía válidamente considerar que dicho régimen no permitía que se concedieran subvenciones en favor de empresas privadas, como la recurrente, y por tanto, que las ayudas que ésta recibió incumplían los requisitos que establecía dicho régimen.
56 Debe desestimarse la alegación de la vulneración del principio de seguridad jurídica por lo que atañe a la medida 26.
57 Habida cuenta del conjunto de consideraciones que preceden, el primer motivo debe desestimarse en su totalidad por infundado.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
58 Mediante su segundo motivo, la recurrente alega que el Tribunal de Primera Instancia vulneró el principio de confianza legítima al determinar, en los apartados 150 y 208 de la sentencia recurrida, que la falta de restricciones explícitas en las decisiones de aprobación del programa del Land de Turingia en favor de las inversiones de las PYME y del programa instituido en el artículo 249h de la AFG no puede asimilarse a «garantías concretas», en el sentido de la jurisprudencia de los órganos judiciales de la Unión, proporcionadas por la Comisión que puedan fundamentar la confianza legítima de la recurrente respecto de la regularidad de las medidas 15 y 26.
59 Por una parte, sostiene que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error al no tener en cuenta que la recurrente no podía discernir las posibles restricciones a partir de los documentos relativos a los programas autorizados en el modo en que fueron publicados. Por tanto, la recurrente podía considerar justificadamente que las subvenciones que constituían dichas medidas habían sido concedidas correctamente, en cumplimiento de los requisitos impuestos por la Comisión respecto de los programas autorizados, de modo que no podía esperar que se adoptara una decisión que impusiera la recuperación de dichas subvenciones.
60 Por otra parte, la recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia haberle opuesto que «no estaba dispensada de la obligación de mantenerse informada de la regularidad de la concesión de la ayuda que le fue otorgada» (apartado 150 de la sentencia recurrida). En efecto, una obligación de ese tipo pesa sobre el beneficiario de una ayuda únicamente cuando –a diferencia de lo que sucede en el presente asunto– existe una incertidumbre identificable por el interesado respecto del alcance de la autorización relativa a ese tipo de ayudas.
61 La Comisión alega que la recurrente no puede invocar válidamente el principio de protección de la confianza legítima, dado que ni es destinataria de la Decisión controvertida ni los programas autorizados se refieren a ella directamente, ya que pueden aplicarse a un número indeterminado de empresas.
62 Además, en opinión de la Comisión, la recurrente debía en todo caso esperar que se retiraran las subvenciones que constituyen las medidas 15 y 26 habida cuenta de que las autoridades alemanas habían concedido dichas subvenciones incumpliendo de modo manifiesto los requisitos que establecían los programas notificados.
Apreciación del Tribunal de Justicia
63 Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, a la que por otra parte se refiere acertadamente el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 146 de la sentencia recurrida, todo justiciable al que una institución de la Unión, al darle seguridades concretas, le haya hecho concebir esperanzas fundadas tendrá derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima (véanse, en particular, las sentencias de 24 de noviembre de 2005, Alemania/Comisión, C‑506/03, apartado 58, y de 18 de julio de 2007, AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, Rec. p. I‑6733, apartado 33). Constituye una seguridad de ese tipo, con independencia de la forma en que se comunique, la información concreta, incondicional y concordante [véase, en ese sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, I‑9761, apartados 34 y 81].
64 Pues bien, procede declarar que el Tribunal de Primera Instancia aplicó acertadamente dicha jurisprudencia en el marco de la sentencia recurrida.
65 En efecto, como señaló el Tribunal de Primera Instancia, la circunstancia de que los regímenes de ayudas de que se trata no contengan restricciones explícitas no puede, por definición, asimilarse a información concreta, incondicional y concordante facilitada por la Comisión a la recurrente relativa al hecho de que dichos regímenes permiten la concesión de ayudas, respectivamente, en favor de empresas en dificultades, por lo que atañe a la medida 15, o de empresas privadas, por lo que atañe a la medida 26 y, por tanto, no puede servir de fundamento a la confianza legítima de ésta en la legalidad de las subvenciones que se le concedieron.
66 Por el contrario, como la posibilidad de conceder ayudas a empresas que se hallan en esa situación es cuando menos incierta, el hecho de que no existan restricciones explícitas no puede dar lugar a seguridades concretas que puedan generar confianza legítima en la recurrente.
67 De las consideraciones anteriores resulta que la sentencia recurrida no vulnera el principio de protección de la confianza legítima, de modo que el segundo motivo debe también desestimarse por infundado.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1
Alegaciones de las partes
68 Mediante su tercer motivo, formulado con carácter subsidiario, la recurrente afirma que el Tribunal de Primera Instancia infringió el artículo 87 CE, apartado 1, al determinar, en los apartados 193 a 201 de la sentencia recurrida, que las subvenciones que constituyen la medida 26 deben considerarse ayudas de Estado por la totalidad de su importe.
69 Pues bien, sostiene que al efectuar dicha afirmación, infringió, en primer lugar, el principio del reparto de competencias entre el Tribunal de Primera Instancia y la Comisión habida cuenta de que la Decisión controvertida deja al Estado miembro el cálculo de la ventaja efectivamente percibida por la recurrente. En segundo lugar, se apartó de la jurisprudencia con arreglo a la cual la ventaja percibida por el beneficiario no se calcula sobre la base de los costes soportados por el Estado miembro de que se trata, sino en función del ahorro efectivamente realizado por dicho beneficiario al obtener la medida de la ayuda ilegal.
70 Por el contrario, la Comisión niega cualquier vulneración de dicho principio, alegando, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia no examinó la cuantía de las ventajas concedidas a la recurrente, sino que se refirió claramente a la cuantía de la ayuda tal como se mencionaba en la Decisión controvertida. En segundo lugar, considera que el Tribunal de Primera Instancia aplicó correctamente los criterios establecidos en la jurisprudencia al calcular la ventaja obtenida por la recurrente de la medida 26, ya que se basó, en los apartados 196 a 198 de la sentencia recurrida, en el ahorro efectivamente realizado por ésta gracias a las subvenciones salariales que percibió.
Apreciación del Tribunal de Justicia
71 En primer lugar, debe señalarse que, al contrario de lo que sostiene la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia no afirmó, en los apartados 193 a 201 de la sentencia recurrida, que las subvenciones que constituyen la medida 26 deban considerarse ayuda de Estado por la totalidad de su importe.
72 Al contrario, como alega acertadamente la Comisión, de la lectura de los mencionados apartados se desprende que, sin examinar el importe de las ventajas concedidas a la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia se refirió claramente al mencionado importe tal como lo menciona la Comisión en la Decisión controvertida y, por otra parte, se indica expresamente en los apartados 18 y 192 de la sentencia recurrida.
73 En esas circunstancias, no puede sostenerse válidamente que el Tribunal de Primera Instancia vulnerase el principio del reparto de competencias entre el Tribunal de Primera Instancia y la Comisión al ir más allá de lo que dicha institución había dispuesto en la Decisión controvertida.
74 En segundo lugar, en relación con la presunta vulneración de la jurisprudencia comunitaria según la cual la ventaja se calcula en función del ahorro que efectivamente realiza el beneficiario por haber obtenido la medida de ayuda ilegal, procede señalar que la sentencia recurrida se basa efectivamente en la hipótesis correcta de que los ingresos que constituyen las subvenciones en cuestión representan la ventaja de la que se benefició la recurrente.
75 A este respecto, procede señalar que, en el apartado 196 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la recurrente «fue liberada de una parte de las cargas (costes salariales)» derivadas de los trabajos que ejecutó en su propio interés. Igualmente, en el apartado 198 de dicha sentencia afirmó, como había alegado la Comisión, que la recurrente «no [había soportado] realmente la parte del coste que corresponde al importe de la subvención que [había percibido]».
76 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones que preceden, el tercer motivo debe desestimarse también por infundado.
77 Procede desestimar el recurso de casación, ya que no se ha acogido ninguno de sus motivos.
Costas
78 A tenor del artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando el recurso de casación sea infundado, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas. Conforme al artículo 69, apartado 2, del referido Reglamento, aplicable al procedimiento del recurso de casación en virtud del artículo 118 de dicho Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado la condena en costas de la recurrente, y los motivos invocados por ésta han sido desestimados, por lo que procede condenarla al pago de las costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas a Kahla Thüringen Porzellan GmbH.
Firmas
* Lengua de procedimiento: alemán.
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