Asunto C‑281/09
Comisión Europea
contra
Reino de España
«Incumplimiento de Estado — Directiva 89/552/CEE — Radiodifusión televisiva — Anuncios publicitarios — Tiempo de transmisión»
Sumario de la sentencia
Libre prestación de servicios — Actividades de radiodifusión televisiva — Directiva 89/552/CEE — Concepto de anuncio publicitario
(Directiva 89/552/CEE del Consejo, art. 18, ap. 2)
Un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, en su versión modificada por la Directiva 97/36, al permitir que determinados tipos de publicidad, como los publirreportajes, los anuncios de telepromoción, los anuncios publicitarios de patrocinio y los microespacios publicitarios, sean emitidos por las cadenas de televisión nacionales durante un tiempo que excede el límite máximo del 20 % del tiempo de emisión por hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva. Esos tipos de publicidad encajan en el concepto de anuncios publicitarios y, por consiguiente, están sujetos a las limitaciones relativas al tiempo de emisión establecidas en esta última disposición.
En efecto, cualquier tipo de publicidad televisiva emitida entre programas o durante los intermedios constituye, en principio, un anuncio publicitario en el sentido de la Directiva 89/552, salvo que el tipo de publicidad de que se trate encaje en alguna de las otras formas de publicidad expresamente reguladas por esa Directiva —como es el caso, en particular, de la televenta— o requiera, por sus modalidades de presentación, una duración superior a la de los anuncios publicitarios, cuando la aplicación de las limitaciones establecidas para tales anuncios implique un trato desfavorable para la forma de publicidad en cuestión en relación con los anuncios publicitarios, sin justificación válida para ello. Por consiguiente, aunque un tipo de publicidad concreto tenga por su propia naturaleza, es decir, debido a su modalidad de presentación, una duración algo mayor que la duración que habitualmente tienen los anuncios publicitarios, tal circunstancia no basta por sí sola para calificar a ese tipo de publicidad como otra forma de publicidad en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 89/552.
(véanse los apartados 52, 53, 55 y 56 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 24 de noviembre de 2011 (*)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 89/552/CEE – Radiodifusión televisiva – Anuncios publicitarios – Tiempo de transmisión»
En el asunto C‑281/09,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 22 de julio de 2009,
Comisión Europea, representada por las Sras. L. Lozano Palacios y C. Vrignon, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyado por:
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. S. Behzadi‑Spencer y el Sr. S. Hathaway, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. M. Safjan, M. Ilešič y E. Levits y la Sra. M. Berger (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de abril de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su demanda, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (DO L 298, p. 23), en su versión modificada por la Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997 (DO L 202, p. 60) (en lo sucesivo, «Directiva 89/552»), en relación con el artículo 10 CE, al haber permitido las infracciones flagrantes, reiteradas y graves de lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2 El vigésimo séptimo considerando de la Directiva 89/552 precisa que, «para asegurar de forma completa y adecuada la protección de los intereses de los consumidores como telespectadores, es básico que la publicidad televisiva se someta a un cierto número de normas mínimas y de criterios y que los Estados miembros tengan la facultad de fijar reglas más detalladas o más estrictas [...]».
3 El artículo 1 de la Directiva 89/552 dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
c) “publicidad televisiva”, cualquier forma de mensaje televisado a cambio de una remuneración o de un pago similar o bien para fines de autopromoción por una empresa pública o privada en relación con una actividad comercial, industrial, artesanal o profesión liberal tendente a promover, a cambio de una remuneración, el suministro de bienes o la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones;
[...]
e) “patrocinio”, cualquier contribución realizada por una empresa pública o privada no vinculada a las actividades de radiodifusión televisiva o la producción de obras televisivas, a la financiación de programas televisados con la finalidad de promover su nombre, su marca, su imagen, sus actividades o sus realizaciones;
f) “televenta”, la radiodifusión televisiva de ofertas directas al público con miras al suministro de bienes o a la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones, a cambio de una remuneración».
4 Según el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552:
«Los Estados miembros, en el marco de su legislación y con los medios adecuados, velarán por que los organismos de radiodifusión televisiva bajo su jurisdicción cumplan efectivamente las disposiciones de la presente Directiva.»
5 Con arreglo al artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva:
«Los programas de televisión patrocinados deberán cumplir los requisitos siguientes:
a) el contenido y la programación de una emisión patrocinada no podrán, en ningún caso, ser influidos por el patrocinador de tal forma que se atente contra la responsabilidad y la independencia editorial del organismo de radiodifusión televisiva con respecto a las emisiones;
b) deberán estar claramente identificados como tales mediante el nombre y/o el logotipo del patrocinador al principio y/o al final de los programas;
c) no deberán incitar a la compra o contratación de los productos o servicios del patrocinador o de un tercero, en particular, mediante referencias de promoción concretas a dichos productos o servicios.»
6 El artículo 18 de la Directiva 89/552 preveía en su redacción inicial lo siguiente:
«1. El tiempo de transmisión dedicado a la publicidad no deberá representar más de un 15 % del tiempo de transmisión diario. No obstante, dicho porcentaje podrá ascender hasta el 20 % si incluye formas de publicidad como las ofertas al público realizadas directamente, para vender, comprar o alquilar productos, o bien para prestar servicios, siempre que el volumen de espacios publicitarios no sea superior al 15 %.
2. El tiempo de transmisión dedicado a espacios publicitarios dentro de un período determinado de una hora no deberá ser superior al 20 %.
[...]»
7 Tras la modificación introducida por la Directiva 97/36, el artículo 18 de la Directiva 89/552 dispone:
«1. El tiempo de transmisión dedicado a anuncios publicitarios, de televenta o a otras formas de publicidad, con excepción de los bloques de televenta a que se refiere el artículo 18 bis, no rebasará el 20 % del tiempo de transmisión diario. El tiempo de transmisión de anuncios publicitarios no rebasará el 15 % del tiempo de transmisión diario.
2. El tiempo dedicado a anuncios publicitarios y anuncios de televenta dentro de una determinada hora de reloj no rebasará el 20 %.
3. A efectos del presente artículo, no estarán incluidos en la publicidad:
– los anuncios realizados por el organismo de radiodifusión televisiva en relación con sus propios programas ni los productos conexos directamente derivados de dichos programas,
– los anuncios de servicio público ni los llamamientos de carácter benéfico difundidos gratuitamente.»
Derecho nacional
8 La Directiva 89/552 fue integrada en el ordenamiento jurídico español mediante la Ley 25/1994, de 12 de julio (BOE nº 166, de 13 de julio de 1994, p. 22342), sucesivamente modificada por la Ley 22/1999, de 7 de junio; la Ley 15/2001, de 9 de julio, y la Ley 39/2002, de 28 de octubre (en lo sucesivo, «Ley 25/1994»).
9 La Administración española aplica la normativa en materia de publicidad con arreglo a los criterios interpretativos de emisiones publicitarias aplicados por la Subdirección General de Contenidos de la Sociedad de la Información en sus servicios de inspección y control, de 17 de diciembre de 2001 (en lo sucesivo, «criterios interpretativos»).
10 En la página 5 de los criterios interpretativos, dentro del título «Formas de presentación de la publicidad televisiva», se establece una distinción entre los «spots (anuncios)» y «otras formas de publicidad» que, según esos mismos criterios, «tiene importantes consecuencias en los límites cuantitativos por tiempo de emisión».
11 En las páginas 25 y siguientes de los criterios interpretativos, se hace la siguiente recapitulación de las limitaciones cuantitativas horarias aplicables a la publicidad:
«Límite por hora
Durante cada una de las horas naturales en que se divida el día, el tiempo de emisión dedicado a la publicidad en todas sus formas y a los anuncios de televenta, no podrá ser superior a diecisiete minutos.
Respetando el límite anterior, el tiempo dedicado a los anuncios publicitarios y de televenta, excluida la autopromoción, no podrá superar los doce minutos durante el mismo período.»
12 Los criterios interpretativos precisan las limitaciones diarias del siguiente modo:
«El tiempo total dedicado a la emisión de publicidad en todas sus formas y a la televenta, con exclusión de los programas de televenta regulados en el apartado 3 de este artículo, no será superior al 20 % del tiempo diario de emisión.
El tiempo de emisión dedicado a anuncios publicitarios no podrá superar el 15 % del tiempo total diario de emisión.»
13 Los criterios interpretativos concretan los siguientes límites diarios:
«Publicidad (en todas sus formas) y anuncios de televenta: 20 % del tiempo de emisión diario.
Esta limitación afecta a la publicidad en todas sus formas y a todas las formas de televenta excepto los programas de televenta.
Anuncios publicitarios: 15 % del tiempo de emisión diario.
En esta limitación no se incluyen ni las otras formas de publicidad ni los anuncios y programas de televenta.»
14 Los criterios interpretativos definen los anuncios publicitarios de la siguiente manera:
«Spots (anuncios): mensaje publicitario audiovisual de breve duración (normalmente entre 10 y 30 segundos), independiente de los programas. Es una producción stock (sobre soporte permanente) susceptible de reemisión.»
15 Los criterios interpretativos contienen la siguiente definición de «otras formas de publicidad»:
«Publirreportajes: mensaje publicitario de mayor duración que el anuncio, generalmente argumental, informativo o descriptivo. Es igualmente una producción stock susceptible de reemisión, si bien por sus características singulares de duración y argumentación no se reemite habitualmente.
Telepromociones: mensajes publicitarios asociados a un programa utilizando el mismo escenario, atrezzo, ambientación y/o vestuario del programa al que se asocia. Es una producción “flujo” no destinada a su reemisión independiente, si no es dentro de la reemisión del programa en la que se produjo. Las telepromociones de un mismo producto en sucesivas ediciones de un programa responden a grabaciones diferentes (las de los diferentes episodios del programa) por lo que nunca son exactamente idénticas.
Una telepromoción puede consistir en un mensaje exclusivamente verbal del presentador siempre que el mismo tenga finalidad publicitaria. [...]
Anuncios publicitarios de patrocinio: a petición de algunos operadores de televisión, el anterior Secretario General de Comunicaciones determinó que un tipo peculiar de anuncio –la euroclaqueta, en la denominación de un operador–, en el que simultáneamente se informa sobre el patrocinio de un programa y se hace publicidad del patrocinador, fuera incluido entre otras formas de publicidad siempre que cumpliera las tres condiciones siguientes:
– Duración máxima 10 segundos;
– Emisión inmediatamente anterior o posterior al programa a que se refiere;
– Realización con características notoriamente distintas de la de los anuncios convencionales. [...]
Microespacios publicitarios: los microespacios conteniendo mensajes publicitarios se considerarán “otra forma de publicidad” cuando su duración sea superior a 60 segundos y no consistan en una mera agrupación de spots con un leve hilo común».
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16 La Comisión encargó a la empresa de consultoría independiente Audimetrie la realización de un estudio de la programación de varias de las cadenas españolas más importantes correspondiente a un período de referencia de dos meses del año 2005. Tras llegar a la conclusión de que se había cometido una serie de infracciones a lo dispuesto en los artículos 11 y 18 de la Directiva 89/552, la Comisión remitió al Reino de España un escrito fechado el 26 de enero de 2007 en el que se instaba a ese Estado miembro a presentar sus observaciones sobre los resultados del mencionado estudio.
17 Tras la reunión mantenida el 13 de marzo de 2007 por los servicios de la Comisión y la Administración española, el Reino de España remitió a dichos servicios una carta de la Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que contenía precisiones acerca de la práctica seguida por las autoridades españolas. La Comisión dedujo de esta respuesta que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552 y, en consecuencia, dirigió a dicho Estado miembro un escrito de requerimiento fechado el 11 de julio de 2007 en el cual le instaba a presentar sus observaciones dentro de un plazo de dos meses.
18 En aquel escrito, la Comisión formuló tres imputaciones, la primera de las cuales se basaba en la circunstancia de que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben al delimitar restrictivamente el concepto de «anuncios publicitarios» al que se refiere el artículo 18, apartado 2, de la Directiva 89/552 y al interpretar el concepto de «otras formas de publicidad» de un modo tan amplio que incluía determinados tipos de publicidad que, a juicio de la Comisión, encajan en la categoría de anuncios publicitarios. Las demás imputaciones fueron retiradas posteriormente por la Comisión y, en consecuencia, carecen de relevancia en el presente asunto.
19 El Reino de España contestó a dicho escrito de requerimiento mediante escrito con fecha de 26 de octubre de 2007 y en el que figuraba como anexo un informe del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Por lo que se refiere al concepto de anuncios publicitarios, el Reino de España señaló que seguía habiendo discrepancias en cuanto a su interpretación.
20 El 8 de mayo de 2008, la Comisión remitió un dictamen motivado al Reino de España al considerar que de aquella respuesta se deducía que dicho Estado miembro no había adoptado las medidas necesarias para cumplir las obligaciones establecidas en el artículo 18, apartado 2, de la Directiva 89/552 y le instó a que tomara las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
21 Al no considerar satisfactoria la respuesta facilitada a este respecto por el Reino de España el 8 de septiembre de 2008, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
22 El Reino de España y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el cual intervino en apoyo del Estado miembro demandado, solicitan la desestimación del recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
23 Conviene recordar que el recurso de la Comisión se refiere a cuatro tipos de publicidad que emiten las cadenas de televisión españolas: los publirreportajes, las telepromociones, los anuncios publicitarios de patrocinio y los microespacios publicitarios. La Comisión considera que la emisión en España de estos cuatro tipos de publicidad encaja dentro del concepto de anuncios publicitarios, mientras que el Reino de España estima que éstos representan «otras formas de publicidad» y que, como tales, la duración de su emisión está sujeta a límites horarios y diarios diferentes.
24 La Comisión sostiene que cabe deducir de la sentencia de 12 de diciembre de 1996, RTI y otros (C‑320/94, C‑328/94, C‑329/94 y C‑337/94 a C‑339/94, Rec. p. I‑6471), que existe una presunción según la cual, en principio, todo tipo de publicidad emitida entre los programas o durante los intermedios constituye un «anuncio publicitario» en el sentido de la Directiva 89/552, resultándole aplicable en consecuencia, el límite horario establecido en el artículo 18, apartado 2, de esta Directiva. A juicio de la Comisión, únicamente la duración sensiblemente mayor de determinados tipos de publicidad, que viene exigida por su forma de presentación, justifica excepcionalmente que no se aplique a los mismos tal límite.
25 La Comisión estima que los cuatro tipos de publicidad en cuestión no tienen por lo general una duración sensiblemente mayor que la de los anuncios publicitarios clásicos. Dicha institución añade que cuando sí tienen una duración sensiblemente mayor, ello no obedece en absoluto al hecho de que esos tipos de publicidad tengan modalidades propias de presentación, ya que estas modalidades de presentación son similares, cuando no idénticas, a las de los anuncios publicitarios clásicos.
26 Basándose en estas consideraciones, la Comisión alega que los cuatro tipos de publicidad en cuestión encajan en el concepto de anuncios publicitarios. Más concretamente y por lo que se refiere a los publirreportajes, la Comisión sostiene que del estudio de la sociedad Audimetrie se desprende que éstos se emiten entre los programas o durante los intermedios con una frecuencia de emisión idéntica a la de los anuncios. Por otra parte, los publirreportajes son, a juicio de la Comisión, similares a ciertos anuncios publicitarios en lo que se refiere a su duración y a su impacto sugestivo.
27 Por lo que respecta a las telepromociones, la Comisión precisa que su recurso únicamente tiene por objeto los anuncios de telepromoción. Éstos tienen una duración breve, de un minuto aproximadamente, que no puede considerarse sensiblemente mayor que la de los anuncios publicitarios clásicos. Además, a juicio de la Comisión, los anuncios de telepromoción se presentan como mensajes «stock» que, si bien pueden asociarse a un programa concreto debido a la presencia de determinados actores o elementos visuales particulares, son completamente autónomos respecto de esos programas. Además, según dicha institución, se emiten en ventanas publicitarias y, al igual que los anuncios clásicos, están pensados para ser reemitidos, como así sucede muy frecuentemente en la práctica.
28 En relación con los anuncios publicitarios de patrocinio, la Comisión fundamenta su recurso en la definición que de los mismos hacen los criterios interpretativos y según la cual se trata de un tipo peculiar de anuncio, la «euroclaqueta», en el que simultáneamente se informa sobre el patrocinio de un programa y se hace publicidad del patrocinador, lo cual provoca en el público el efecto de incitarle a comprar productos o contratar servicios del patrocinador. Ahora bien, la Comisión recuerda que, según el artículo 17 de la Directiva 89/552, la calificación de «patrocinio» está supeditada al requisito de que el mensaje no contenga incitación a la compra o a la contratación de los productos o servicios del patrocinador.
29 Por lo que se refiere a los microespacios publicitarios, la Comisión se basa, igualmente, en la definición que de los mismos hacen los criterios interpretativos y según la cual los microespacios que contengan mensajes publicitarios se considerarán «otra forma de publicidad» cuando su duración sea superior a 60 segundos y no consistan en una mera agrupación de spots con un leve hilo común. Pues bien, la Comisión alega que las modalidades de presentación y las características de estos microespacios no requieren en absoluto una duración mayor que la de los anuncios clásicos.
30 Por consiguiente, según dicha institución, existe el incumplimiento que se imputa al Reino de España ya que, al haberse atribuido a los cuatro tipos de publicidad en cuestión la consideración de otras formas de publicidad en lugar de la de anuncios publicitarios, las cadenas de televisión españolas dedicaron hasta 17 minutos por hora a su emisión, de modo que esta duración rebasó en un 50 % el límite máximo de doce minutos por hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de la Directiva 89/552.
31 El Reino de España alega que el artículo 18 de la Directiva 89/552 no define ni el concepto de anuncios publicitarios ni el de otras formas de publicidad. Según este Estado miembro, se trata de conceptos genéricos y abiertos que no pueden delimitarse siguiendo un criterio de numerus clausus y que quedan comprendidos en el concepto más genérico de publicidad televisiva. A juicio del Reino de España, las «otras formas de publicidad» incluyen diferentes tipos de creatividades publicitarias que, bien por su duración y sus especiales características de realización o de emisión, o bien por su finalidad o vinculación con determinados programas o actividades del operador de televisión, no se considerarían incluidos dentro del concepto tradicional de anuncios publicitarios.
32 El Reino de España sostiene que la definición de publicidad televisiva contenida en la Directiva 89/552 se corresponde con un concepto general muy amplio en el que queda comprendida una serie de mensajes publicitarios de la que forman parte no sólo los anuncios publicitarios o de televenta, sino también otros tipos de mensajes como las telepromociones, los publirreportajes, las sobreimpresiones, los anuncios de patrocinio, los microespacios asimilados a publirreportajes, los anuncios de autopromoción, la publicidad virtual y los anuncios de servicio público, todos los cuales pueden ser objeto de tratamiento diferenciado en cuanto a volumen de emisión, interrupciones de programas y emisión aislada o conjunta en función de los objetivos que se pretenden alcanzar.
33 En efecto, la interpretación que según el Reino de España debe darse a los conceptos de anuncios publicitarios y otras formas de publicidad ha de buscarse en función del objetivo perseguido por la Directiva 89/552 y que no es otro que el de alcanzar un equilibrio entre, por una parte, las necesidades de financiación de los operadores de televisión, su derecho a la libertad de empresa y el respeto a su independencia editorial y, por otra, la protección de los intereses de los consumidores en cuanto telespectadores frente a la publicidad excesiva. Por estas razones, concluye el Reino de España, la Ley 25/1994 no sólo ha fijado un límite horario de doce minutos para los anuncios publicitarios y de televenta, sino también un límite adicional de diecisiete minutos para la emisión de cualquier forma de publicidad computable, incluidos los anuncios de autopromoción de productos del operador, sin que ambos límites se puedan acumular en la misma hora y siempre respetando el límite de los doce minutos para anuncios publicitarios y de televenta.
34 Según el Reino de España, la circunstancia de que los cuatro tipos de publicidad en cuestión no encajen en el concepto de anuncios publicitarios obedece no sólo a su duración estándar, sino también a su menor agresividad comercial, a su inferior capacidad de sugestión en relación con el consumidor y al hecho de que suponen para los telespectadores una menor perturbación al disfrute de los programas.
35 El Reino Unido alega que el recurso de la Comisión se basa en una interpretación del concepto de anuncios publicitarios que no es acorde con las diferencias fundamentales que la Directiva 89/552 establece entre, por una parte, los anuncios publicitarios y, por otra parte, otras formas de publicidad, concretamente el patrocinio y los mensajes emitidos por el organismo de radiodifusión en relación con sus propios programas, a los que se refiere el mencionado artículo 18, apartado 3.
36 El Reino Unido estima que el patrocinio, siempre que cumpla los requisitos del artículo 17 de la Directiva 89/552, no está sujeto a las restricciones establecidas en el artículo 18 de esa misma norma. De ello deduce que es erróneo el criterio de la Comisión según el cual los anuncios publicitarios de patrocinio constituyen anuncios publicitarios. Cuando un anuncio publicitario de patrocinio se ajusta a las condiciones del artículo 17 de dicha Directiva, el hecho de que pueda promocionar ciertos productos o servicios ofrecidos por un patrocinador no significa que sea un anuncio publicitario.
37 Por lo que se refiere a los mensajes emitidos por el organismo de radiodifusión en relación con sus propios programas, el Reino Unido señala que la Comisión no tiene en cuenta la excepción prevista en el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 89/552 referida a ese tipo de mensajes. El enfoque de la Comisión tiene como consecuencia, a juicio del Reino Unido, incluir los mensajes del organismo de radiodifusión en el concepto de anuncios publicitarios únicamente en atención al hecho de que constituyen una promoción de los servicios prestados por ese organismo. Según el Reino Unido, este enfoque es erróneo porque priva de todo efecto a la exclusión contemplada en el artículo 18, apartado 3, antes citado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38 Mediante su recurso, la Comisión imputa al Reino de España el incumplimiento del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552 por haber permitido reiteradas infracciones de las disposiciones contenidas en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva, que establece una limitación horaria del tiempo de transmisión, concretamente en lo que se refiere a los anuncios publicitarios. A juicio de la Comisión, las autoridades españolas realizan una interpretación errónea y excesivamente restrictiva del concepto de «anuncios publicitarios» recogido en dicho artículo 18, de forma que determinados tipos de publicidad televisiva emitidos en España, como los publirreportajes, las telepromociones, los anuncios publicitarios de patrocinio y los microespacios publicitarios, no están comprendidos en este concepto y eluden la mencionada limitación horaria.
39 Por consiguiente, la cuestión esencial que debe resolverse en el presente litigio consiste en dilucidar si los cuatro tipos de publicidad controvertidos deben calificarse de anuncios publicitarios, tal como sostiene la Comisión, o bien constituyen otras formas de publicidad, tal como defiende el Reino de España.
40 A este respecto, es necesario examinar el contenido del concepto de «anuncios publicitarios» al que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 18 de la Directiva 89/552.
41 Es preciso señalar que este concepto no ha sido definido por la Directiva 89/552, la cual tampoco remite a los Derechos de los Estados miembros a efectos de su definición.
42 Así pues, debe recordarse que de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de ese Derecho que no contenga una remisión al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme que debe buscarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de octubre de 2007, Österreichischer Rundfunk, C‑195/06, Rec. p. I‑8817, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 20 de octubre de 2011, Interedil, C‑396/09, aún no publicada en la Recopilación, apartado 42).
43 Por consiguiente, el alcance que el legislador de la Unión quiso conferir al concepto de «anuncios publicitarios», en el sentido de los apartados 1 y 2 del artículo 18 de la Directiva 89/552, debe apreciarse a la luz del contexto de dicha disposición y del objetivo que la normativa controvertida pretende alcanzar (véase, por analogía, la sentencia Österreichischer Rundfunk, antes citada, apartado 25).
44 Pues bien, del vigesimoséptimo considerando de la Directiva 89/552 y de su artículo 18, apartados 1 y 2, se desprende que este artículo tiene por objeto establecer una protección equilibrada de los intereses financieros de los organismos de radiodifusión televisiva y de los anunciantes, por una parte, y de los intereses de los titulares de los derechos, a saber, los autores y creadores, y de los consumidores que son los telespectadores, por otra parte (véase, por analogía, la sentencia de 23 de octubre de 2003, RTL Television, C‑245/01, Rec. p. I‑12489, apartado 62).
45 A este último respecto, el Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de declarar que la protección de los consumidores que son los telespectadores frente a la publicidad excesiva constituye un aspecto esencial del objetivo de dicha Directiva (sentencia Österreichischer Rundfunk, antes citada, apartado 27).
46 Precisamente en atención a ese objetivo, tal como se deduce del mismo vigesimoséptimo considerando, el legislador de la Unión quiso garantizar de manera completa y adecuada la protección de los intereses de los consumidores que son los telespectadores, sometiendo las distintas formas de promoción, como la publicidad televisada, la televenta y el patrocinio, a ciertas normas mínimas y a determinados requisitos (véase, en este sentido, la sentencia Österreichischer Rundfunk, antes citada, apartado 26).
47 En particular, la Directiva 89/552 no sólo fijó límites al tiempo de emisión de la publicidad televisada, tal como ésta se define en su artículo 1, letra c), sino que estableció, según resulta de lo dispuesto en su artículo 18, apartado 2, una distinción entre límites diarios y límites horarios. Pues bien, esta distinción toma en consideración la circunstancia de que los límites horarios, a diferencia de los límites diarios, tienen una incidencia directa en las horas de mayor audiencia, es decir, en aquellas horas en las que es mayor la necesidad de proteger a los telespectadores.
48 Tal como señala el Reino de España, es verdad que en la sentencia de 28 de octubre de 1999, ARD (C‑6/98, Rec. p. I‑7599), apartados 29 y 30, el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones de la Directiva 89/552 que imponen una limitación a la libre difusión de emisiones por televisión deben interpretarse restrictivamente cuando no estén redactadas en términos claros e inequívocos.
49 Pero no es menos cierto que, tal como señaló el Abogado General en el punto 75 de sus conclusiones, el concepto de «anuncios publicitarios» que resulta del artículo 18 de la Directiva 89/552 debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de ésta, consistente en conciliar el ejercicio de la libertad de difundir publicidad en televisión con la necesidad de proteger a los telespectadores frente a una difusión excesiva de publicidad.
50 A este respecto, el Tribunal de Justicia también precisó, tal como la Comisión recordó acertadamente, que los anuncios publicitarios constituyen formas de promoción de duración generalmente muy corta, que tienen un impacto sugestivo muy importante, que se presentan generalmente agrupados conforme a una periodicidad variable durante o entre los programas y que son producidos por quienes suministran los productos o los servicios o por sus agentes, más que por las propias entidades de radiodifusión (sentencia RTI y otros, antes citada, apartado 31).
51 En la sentencia RTI y otros, el Tribunal de Justicia, en relación con la delimitación del concepto de anuncios publicitarios respecto del concepto de formas de publicidad como las «ofertas al público realizadas directamente», previsto por la Directiva 89/552 en su versión original, declaró fundamentalmente que la justificación de que se elevaran con carácter excepcional los límites de la emisión de tales ofertas radicaba en el hecho de que su duración era mayor, debido a sus modalidades de presentación, y de que la aplicación de los límites de tiempo de emisión previstos para los anuncios publicitarios suponía un trato desfavorable para esas ofertas frente a tales anuncios. El Tribunal de Justicia destacó, por otra parte, que esos criterios también podían utilizarse en relación con otras formas de promociones (véase, en este sentido, la sentencia RTI y otros, antes citada, apartados 32, 34 y 37).
52 De las anteriores consideraciones se desprende que cualquier tipo de publicidad televisiva emitida entre programas o durante los intermedios constituye, en principio, un «anuncio publicitario» en el sentido de la Directiva 89/552, salvo que el tipo de publicidad de que se trate encaje en alguna de las otras formas de publicidad expresamente reguladas por esa Directiva –como es el caso, en particular, de la «televenta»– o requiera, por sus modalidades de presentación, una duración superior a la de los anuncios publicitarios, cuando la aplicación de las limitaciones establecidas para tales anuncios implique un trato desfavorable para la forma de publicidad en cuestión en relación con los anuncios publicitarios, sin justificación válida para ello.
53 Por consiguiente, aunque un tipo de publicidad concreto tenga por su propia naturaleza, es decir, debido a su modalidad de presentación, una duración algo mayor que la que habitualmente tienen los anuncios publicitarios, tal circunstancia no basta por sí sola para calificar a ese tipo de publicidad como «otra forma de publicidad» en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 89/552.
54 Pues bien, se desprende de los autos –y más concretamente del informe de Audimetrie mencionado en el apartado 16 de la presente sentencia, y respecto del cual el Reino de España no ha puesto en duda la exactitud de sus datos– que cada uno de los cuatro tipos de publicidad sobre los que trata el presente asunto tiene, por lo general, una duración que no excede de los dos minutos.
55 De las anteriores consideraciones se deduce que esos tipos de publicidad encajan en el concepto de anuncios publicitarios y, por consiguiente, están sujetos a las limitaciones relativas al tiempo de emisión establecidas en el artículo 18, apartado 2, de la Directiva 89/552.
56 Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552, al permitir que determinados tipos de publicidad, como los publirreportajes, los anuncios de telepromoción, los anuncios publicitarios de patrocinio y los microespacios publicitarios, sean emitidos por las cadenas de televisión españolas durante un tiempo que excede el límite máximo del 20 % del tiempo de emisión por hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva.
Costas
57 Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas al Reino de España y los motivos formulados por éste han sido desestimados, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, en su versión modificada por la Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, al permitir que determinados tipos de publicidad, como los publirreportajes, los anuncios de telepromoción, los anuncios publicitarios de patrocinio y los microespacios publicitarios, sean emitidos por las cadenas de televisión españolas durante un tiempo que excede el límite máximo del 20 % del tiempo de emisión por hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Firmas
* Lengua de procedimiento: español.
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