INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 312/85 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1.
El 17 de abril de 1972, tras el informe de la Comisión sobre la reforma de la agricultura en la CEE (suplemento del Boletín 1/72 de las Comunidades Europeas), conocido como «Plan Mansholt», el Consejo adoptó determinado número de Directivas:
—
la Directiva 72/159, relativa a la modernización de las explotaciones agrícolas (DO L 96, p. 1; EE 03/05, p. 177);
—
la Directiva 72/160, relativa al fomento del cese de la actividad agricola y a la asignación de la superficie agrícola utilizada a fines de mejora de las estructuras (DO L 96, p. 9; EE 03/05, p. 185);
—
la Directiva 72/161, relativa a la información socioeconómica y a la cualificación profesional de las personas que trabajan en la agricultura (DO L 96, p. 15; EE 03/05, p. 191).
La Directiva 72/159 establece, en su Título I, un régimen de estímulo a las explotaciones agrícolas que estén en condiciones de desarrollarse. El apartado 1 del artículo 1 prevé que para crear las condiciones estructurales que permitan una sensible mejora de la renta, así como de las condiciones de trabajo y de producción en la agricultura, los Estados miembros establecerán un régimen selectivo de estímulo a las explotaciones agrícolas que estén en condiciones de desarrollarse, destinado a favorecer sus actividades y su desarrollo en condiciones racionales. Con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán diferenciar, según las regiones, el importe de los estímulos financieros previstos en la Directiva o no aplicar, en determinadas regiones, el conjunto o algunas de las medidas previstas.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, se consideran explotaciones agrícolas en condiciones de desarrollarse, aquéllas
1)
cuyo empresario:
a)
ejerza la actividad agrícola a título principal;
b)
posea una capacidad profesional suficiente;
c)
se comprometa a llevar una contabilidad;
d)
establezca un plan de desarrollo de explotación que reúna las condiciones contempladas en la Directiva;
2)
cuya renta de trabajo sea inferior a la renta de trabajo comparable de las actividades no agrícolas de la región.
El párrafo 1 del apartado 1 del artículo 3 dispone que los Estados miembros definen el concepto de empresario a título principal, con arreglo a la Directiva, como aquél que, para las personas físicas, comprenda por lo menos la condición de que la parte de la renta procedente de la explotación agrícola sea igual o superior al 50 % de la renta global del empresario y la de que el tiempo de trabajo dedicado a actividades ajenas a la explotación sea inferior a la mitad del tiempo de trabajo total del empresario. A tenor del párrafo 2, los Estados miembros definen este concepto teniendo en cuenta los criterios indicados en el parrafo precedente en el caso de personas que no sean personas físicas.
Con arreglo al artículo 24, los Estados miembros podrán prever condiciones complementarias para la ejecución de las medidas de ayuda previstas en la Directiva.
2.
El Reglamento no 1162/76 del Consejo, de 17 de mayo de 1976, relativo a las medidas destinadas a adaptar el potencial vitícola a las actividades del mercado (DO L 135, p. 32), substituido por el Reglamento no 348/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979 (DO L 54, p. 81), prohibe, en el apartado 1 de su artículo 2, para el período del 1 de diciembre de 1976 al 30 de noviembre de 1978, cualquier nueva plantación de variedades de viñas clasificadas, respecto a la unidad administrativa tomada en consideración, en la categoría de las variedades para uva de vino. A partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento, los Estados miembros no deben conceder más autorizaciones para efectuar nuevas plantaciones. Con arreglo a lo dispuesto en la letra b) del apartado 2, quedan, sin embargo, excluidas de dicha prohibición las nuevas plantaciones realizadas en ejecución de planes de desarrollo de las explotaciones en las condiciones definidas por la Directiva 72/159.
3.
La Ley italiana no 153, de 9 de mayo de 1975, relativa a la aplicación de las Directivas del Consejo de las Comunidades Europeas para la reforma de la agricultura (GURI 1975, p. 3298), tiene por objeto, con arreglo a lo dispuesto en su artículo 1, garantizar la plena aplicación de las Directivas 72/159, 72/160 y 72/161 del Consejo. El artículo 13, que figura en el Título III (modernización de las estructuras agrícolas y aumento de su rendimiento), sección I (intervención para la realización de los planes de desarrollo), establece que pueden disfrutar de las ayudas previstas en este Título, además de las personas físicas, las cooperativas agrícolas, constituidas con arreglo a la legislación sobre cooperativas, y las asociaciones de empresarios agrícolas que presenten un plan común de desarrollo para la reestructuración y la modernización, siempre que los socios obtengan de la actividad de explotación y de la actividad asociada por lo menos el 50 % de su propia renta y dediquen a ella como mínimo el 50 % de su tiempo de trabajo.
La Ley de la región de Toscana no 71, de 7 de septiembre de 1977, que establece normas para la aplicación de las Directivas 72/159, 72/160 y 72/161, aplicadas mediante las leyes nacionales 153/75 y 352/76 (Boletín Oficial de la región de Toscana, de 16 de septiembre de 1977, no 52), establece un régimen de intervención del que pueden disfrutar, con arreglo al artículo 6:
—
los cultivadores directos, propietarios o arrendatarios, aparceros y colonos;
—
los propietarios, usufructuarios y arrendatarios, siempre que ejerzan la actividad agrícola a título principal;
—
las cooperativas agrícolas;
—
las asociaciones de empresarios agrícolas a título principal.
Mediante la Decisión 76/480, de 13 de abril de 1976, relativa a la aplicación de la reforma de las estructuras agrarias en Italia, con arreglo a las Directivas 72/159, 72/160 y 72/161 (DO L 138, p. 14), la Comisión ha reconocido que la ley italiana no 153 reúne las condiciones necesarias para obtener la participación financiera de la Comunidad.
4.
El 30 de abril de 1979, la Giunta regionale della Toscana (Consejo ejecutivo de la Región de Toscana) adoptó una decisión por la que se denegaba a la SpA Villa Banfi la autorización, solicitada el 11 de febrero de 1978, relativa a la plantación de viñedos especiales en determinada región, porque la sociedad solicitante no formaba parte de las personas legitimadas para presentar planes de desarrollo con arreglo a la Ley nacional no 153 y a la Ley regional no 71, ya que no era ni una cooperativa agrícola ni una asociación de empresarios agrícolas.
5.
La SpA Villa Banfi interpuso, ante el Tribunale amministrativo regionale della Toscana, un recurso contra dicha Decisión; como dicho Tribunal tenía dudas sobre la compatibilidad de la legislación italiana, tanto con la Directiva 72/159, y en particular con su artículo 3, que incluye entre los empresarios agrícolas a título principal a las personas físicas y a las personas que no sean físicas, como con la garantía de los derechos fundamentales consagrados en el Tratado CEE y en la Constitución italiana, decidió, mediante resolución de 23 de enero de 1981, suspender su pronunciamiento hasta que el Tribunal de Justicia decidiera, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del concepto de empresario agrícola.
6.
La resolución del Tribunale amministrativo regionale della Toscana fue presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de octubre de 1985.
7.
Con arreglo al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas, el 23 de diciembre de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Alberto Prozzillo; el 13 de enero de 1986, la SpA Villa Banfi, parte demandante en el asunto principal, representada por el Sr. Enrico Esposito, Abogado de Roma, y el 15 de enero de 1986, la Regione Toscana, representada por los Abogados de Milán, los Sres. Riccardo Luzzatto y Antonio Ragazzini.
8.
El Tribunal de Justicia, previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
9.
De acuerdo con los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia mediante decisión de 19 de marzo de 1986, remitió el asunto a la Sala Primera.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1.
La SpA Villa Banfi, parte demandante en el asunto principal, expone que la Directiva 72/159 confió a los Estados miembros la tarea de definir el concepto de empresario agrícola a título principal, precisando que esta definición debe comprender a las personas físicas, a las explotaciones cuyo propietario no sea el empresario agrícola, a las personas que no sean personas físicas y a las explotaciones dadas en aparcería.
La cuestión prejudicial plantea los problemas siguiente:
a)
Al definir el concepto de empresario agrícola a título principal, ¿podrían los Estados excluir a todas las empresas constituidas bajo una forma diferente de la cooperativa, o bien deberían, respetando la libertad de organización de la empresa, determinar el concepto de empresario agrícola a título principal mediante la idoneidad esencial de éste para ejercer la actividad agrícola, cuantificando una justa relación con la actividad no agrícola?
b)
Esta definición, ¿podría tener el efecto de producir discriminaciones y de excluir a la mayoría de las explotaciones del acceso al programa definido objetivamente por la Directiva? En otras palabras, la excepción establecida en el artículo 2 del Reglamento no 1162/76, ¿podría beneficiar a todas las empresas que modernicen sus explotaciones según programas conformes al objeto de la Directiva, o solamente a determinadas empresas privilegiadas, que sobre la base de disposiciones nacionales sean reconocidas como explotaciones agrícolas a título principal?
c)
Un Reglamento comunitario que limite el derecho de empresa, ¿puede contener disposiciones que den lugar a una discriminación entre las explotaciones, disposiciones adoptadas por los Estados que tendrían como efecto crear entre las explotaciones una desigualdad extensible a las explotaciones constituidas en un Estado y que ejerzan una actividad agrícola en otro?
La parte demandante en el litigio principal propone que se responda:
a)
El Tratado no permite subordinar el acceso a la actividad de empresario agrícola a la existencia de una condición puramente formal, con exclusión de todas las demás.
b)
La definición de empresario agrícola a título principal se refiere a la idoneidad, y no a la mera forma de la explotación.
c)
Las excepciones a la prohibición de ejercer la actividad agrícola se basan en razones de conformidad con los planes de modernización previstos en la Directiva 72/159, sin que ninguna influencia pueda explicar las discriminaciones subjetivas formales.
2.
La Regione Toscana, parte demandada en el asunto principal, expresa sus dudas respecto a la admisibilidad de la solicitud de interpretación. El juez nacional no formula ninguna cuestión ni expresa ninguna duda sobre la interpretación de las disposiciones comunitarias correspondientes. A su juicio, la legislación italiana, en la medida en que introduce restricciones subjetivas no conformes a la Directiva, es incompatible con ésta. El Tribunal de Justicia, pronunciándose con carácter prejudicial, no puede ni aplicar el Derecho comunitario a un caso concreto, ni resolver sobre la validez de una disposición de Derecho interno respecto al Derecho comunitario. Sin embargo, el Tribunal de Justicia puede deducir de la redacción de la cuestión formulada por el juez nacional la cuestión relativa a la interpretación del Tratado. En el caso de autos, el juez nacional no plantea ninguna cuestión y, en realidad, sólo quiere obtener del Tribunal de Justicia una resolución sobre la compatibilidad de la normativa con el Derecho comunitario.
La única cuestión de interpretación abstractamente previsible se referiría al concepto de empresario agrícola a título principal con arreglo al artículo 3 de la Directiva 72/159. Se trataría, más especialmente, de saber si este concepto debe comprender a todas las personas físicas y jurídicas y, en caso afirmativo, si los interesados pueden obtener de esta obligación un derecho subjetivo.
El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 72/159 debe ser situado en el contexto de la propia Directiva, que es una de las tres Directivas relativas al régimen común de las estructuras agrícolas y que pretende a la modernización de las explotaciones. Tiene por objeto la aplicación de un régimen común que vaya más allá de la simple coordinación de las políticas nacionales. Teniendo en cuenta el objetivo de racionalizar las estructuras, sólo los empresarios agrícolas que respondan a características determinadas deben beneficiarse de los estímulos previstos en la Directiva. El régimen de las intervenciones se fija de modo común para todos los Estados miembros; en lo que se refiere a los beneficiarios, los Estados miembros tienen la obligación de establecer una definición con arreglo a las disposiciones del artículo 3 y dentro del respeto de las condiciones mínimas relativas a la renta obtenida de la explotación agrícola y al tiempo de trabajo dedicado a ésta, conservando siempre una facultad discrecional en lo que se refiere a otros aspectos. El apartado 1 del artículo 3 tiene, pues, la connotación de una norma típicamente facultativa. Por ello, los Estados miembros no están obligados a considerar como empresarios agrícolas, a efectos de la Directiva, a todas las personas que no sean personas físicas. Este punto de vista se atiene a la definición de directiva en Derecho comunitario, según la cual la directiva obliga a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado que deba conseguirse, en este caso la adopción de una definición de empresario agrícola a título principal con arreglo a las condiciones indicadas en el apartado 1 del artículo 3, dejándoles siempre la elección de la forma y de los medios, en este caso la determinación de los demás elementos de la definición. La Directiva tiene como fin la selección de determinados empresarios, dotados de especiales características, y no la admisión sin discriminación de todos los empresarios en el régimen de intervención.
La obligación que tiene el Estado de no excluir del concepto de empresario a título principal a las sociedades de capitales, suponiendo que esa obligación exista, no podría nunca crear un derecho subjetivo en favor de los interesados. Según la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para que una obligación impuesta a los Estados por el Derecho comunitario produzca un efecto directo en el ordenamiento jurídico interno, debe ser clara, precisa e incondicional y, en el caso de una obligación positiva de hacer, debe no implicar el ejercicio de ninguna facultad discrecional por parte de los Estados. El apartado 1 del artículo 3 se limita a enunciar determinadas condiciones mínimas, dejando siempre a los Estados una amplia facultad discrecional en la definición del concepto de empresario a título principal.
Un eventual incumplimiento de las obligaciones comunitarias por parte del Estado no puede crear nunca un derecho subjetivo en beneficio de un particular, sino, como mucho, dar lugar al procedimiento previsto por los artículos 169 y siguientes del Tratado CEE.
Como la Directiva 72/159 no tiene por objeto crear derechos individuales relativos a los empresarios, sino definir las estructuras del mercado, las consideraciones del juez a quo relativas a la garantía de los derechos fundamentales no son pertinentes. Por otra parte, la cuestión sometida al Tribunal de Justicia no se refiere, a la validez de la Directiva. En todo caso, las limitaciones por parte de las disposiciones comunitarias al derecho de propiedad y al de iniciativa económica son perfectamente concebibles y legítimas, siempre que estén justificadas por objetivos de interés general.
Por consiguiente, la Regione Toscana, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia declare admisible la cuestión de interpretación, propone que se responda a ésta de la manera siguiente:
El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 72/159 deja libres a los Estados miembros para definir como mejor les parezca el concepto de empresario a título principal, dentro del respeto de las condiciones mínimas que especifica, y no obliga a estos mismos Estados miembros a incluir también en esta definición a las personas jurídicas, en todo o en parte, o a las sociedades de capitales. En especial, el apartado 1 del artículo 3 no crea en favor de los diferentes empresarios que sean personas jurídicas un derecho subjetivo que los jueces nacionales estén obligados a proteger.
3.
La Comisión recuerda la legislación comunitaria pertinente. La Directiva 72/159 tiene dos características: la selectividad, en el sentido de que excluye tanto a las empresas eficaces y modernas como a aquéllas que se encuentren en la imposibilidad de desarrollarse, y la aplicación diferenciada de las medidas comunitarias en las diferentes regiones. El artículo 2 establece determinadas condiciones para que una explotación agrícola pueda considerarse en condiciones de desarrollarse: actividad agrícola a título principal, capacidad profesional, compromiso de llevar una contabilidad, establecimiento de un plan de desarrollo y existencia de una renta de trabajo inferior a un determinado límite. El apartado 1 del artículo 3 prevé que los Estados miembros definan el concepto de empresario a título principal dentro del respeto de determinadas condiciones mínimas, quedando en plena libertad para prever otras, y ello incluso por lo que respecta a las personas físicas. En cuanto a las personas jurídicas, los Estados miembros deberán tener en cuenta, especialmente, los criterios indicados respecto a las personas físicas, pudiendo siempre añadir otros. A este fin, pueden elegir entre las diferentes formas de personas jurídicas aquéllas que, en razón de su estructura y de sus características, en el plano del Derecho de sociedades y del Derecho fiscal, estén mejor adaptadas a una «explotación agrícola que esté en condiciones de desarrollarse» y que, por consiguiente, puedan ser consideradas, en este contexto, como «empresario agrícola a título principal». La Directiva permite, además, a los Estados miembros realizar una diferenciación según las regiones. Por otra parte, el Derecho comunitario no conoce un concepto único de explotación agrícola, sino una pluralidad de conceptos adaptados a las diferentes circunstancias. Con arreglo al artículo 18 de la Directiva 72/159, la Comisión aprobó las disposiciones legales italianas.
Por consiguiente, según la Comisión, se debe responder a la cuestión del juez a quo, de la manera siguiente:
El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 72/159, al que remite la letra b) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 1162/76, permite a los Estados miembros definir, con arreglo a dicha Directiva, el concepto de empresario agrícola a título principal, de manera que sólo incluya los tipos de personas jurídicas que mejor correspondan, en su ordenamiento jurídico, a la estructura y a la finalidad de la Directiva.
F. Schockweiler
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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