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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (SALA QUINTA) DE 8 DE ABRIL DE 1992. - MIGNINI SPA CONTRA AZIENDA DI STATO PER GLI INTERVENTI SUL MERCATO AGRICOLO (AIMA). - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: PRETORE DI PERUGIA - ITALIA. - REGIMEN DE AYUDAS A LA PRODUCCION DE SOJA. - ASUNTO C-256/90.
Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-02651
Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
++++
Agricultura - Organización común de mercados - Materias grasas - Medidas especiales para las semillas de soja - Ayuda a la transformación - Medidas de control - Identificación de las semillas - Normativa que obliga a los fabricantes de alimentos destinados a la alimentación humana o animal a disponer de una instalación de almacenamiento en el interior del centro de producción - Violación del principio de proporcionalidad y discriminación entre productores - Ilegalidad
[Tratado CEE, art. 40, ap. 3, párr. 2; Reglamento nº 1491/85 del Consejo; Reglamento nº 2537/89 de la Comisión, art. 2, ap. 1, letra b), completado por el Reglamento nº 150/90, art. 1, ap. 1]
ÍndiceLa obligación, impuesta a los fabricantes de alimentos destinados a la alimentación humana o animal que hayan solicitado la concesión de una ayuda a la transformación de semillas de soja con arreglo al Reglamento nº 1491/85, de disponer de una instalación de almacenamiento situada en el propio recinto de su centro de producción, debe considerarse desproporcionada con relación al objetivo de prevención del fraude. En efecto, por un lado, el régimen de ayudas establece diversos medios de control, en especial respecto al origen de las semillas transformadas, que permiten descubrir los posibles fraudes, y, por otro, dicha obligación puede entrañar elevados costes para las empresas, obligadas, llegado el caso, a construir nuevas instalaciones de almacenamiento. Al mismo tiempo, tal obligación es contraria al principio de igualdad, por cuanto se aplica a los transformadores que fabrican alimentos destinados a la alimentación humana o animal, y no a los que producen aceite de soja, sin que esta diferencia de trato entre las dos categorías de transformadores esté objetivamente justificada. Por estos motivos, lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 2537/89, tal como fue completada por el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 150/90, no es válido.
PartesEn el asunto C-256/90,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Pretore di Perugia (Italia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Mignini SpA
y
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
una decisión prejudicial sobre la validez de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, por el que se establecen las normas de aplicación de las medidas especiales para las semillas de soja (DO L 245, p. 8), tal como fue completado por el Reglamento (CEE) nº 150/90 de la Comisión, de 19 de enero de 1990 (DO L 18, p. 10),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres.: R. Joliet, Presidente de Sala; F. Grévisse, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias y M. Zuleeg, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. J.A. Pompe, Secretario adjunto;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre de Mignini, por el Sr. Emilio Cappelli, Abogado de Roma;
- en nombre del Gobierno italiano, por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, asistido por el Sr. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Eugenio de March, Consejero Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones de Mignini; del Gobierno italiano, representado por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, asistido por el Sr. Marcello Conti, avvocato dello Stato, y de la Comisión, expresadas en la vista de 24 de enero de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 27 de febrero de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia1 Mediante resolución de 6 de agosto de 1990, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de agosto siguiente, la Pretura circondariale di Perugia (Italia) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, por el que se establecen las normas de aplicación de las medidas especiales para las semillas de soja (DO L 245, p. 8), tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 150/90 de la Comisión, de 19 de enero de 1990 (DO L 18, p. 10; en lo sucesivo, "disposiciones controvertidas").
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre Mignini SpA (en lo sucesivo, "Mignini"), productor de alimentos para animales a partir de semillas de soja, y la Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (en lo sucesivo, "AIMA"), a causa de la denegación a esta empresa de la ayuda denominada "al primer comprador" establecida por las disposiciones del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1491/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, por el que se prevén medidas especiales para las semillas de soja (DO L 151, p. 15; EE 03/35, p. 56), modificado en último término por el Reglamento (CEE) nº 2217/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988 (DO L 197, p. 11).
3 AIMA denegó el pago de la ayuda que solicitaba Mignini por la compra de un lote de 37,7 quintales de semillas de soja, basándose en que dichas semillas no habían sido identificadas en el recinto del centro de producción, tal como exigían las disposiciones controvertidas.
4 Mignini presentó, entonces, ante la Pretura circondariale di Perugia una demanda con el objeto de que, por un lado, este órgano jurisdiccional declarase, después de una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia, que las disposiciones controvertidas eran inválidas, y, por otro, se condenase a AIMA a pagarle una cantidad de 1.650.000 LIT con carácter de ayuda al primer comprador.
5 En estas circunstancias, la Pretura circondariale di Perugia suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia "se pronuncie con carácter prejudicial sobre la validez de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 150/90 de 19 de enero de 1990".
6 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, de las correspondientes disposiciones comunitarias, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
7 Con carácter preliminar, procede recordar que, para favorecer el desarrollo de la producción comunitaria de soja, el citado Reglamento nº 1491/85 del Consejo, en su redacción resultante del citado Reglamento nº 2217/88, aplicable en el litigio principal, dispuso la concesión de una ayuda a todo transformador de semillas de soja que haya celebrado un contrato con los productores, individuales o asociados, de dichas semillas en el que se prevea el pago de un precio que sea igual, al menos, al precio mínimo fijado cada año por las autoridades comunitarias (en lo sucesivo, "contrato de cultivo"). Este precio mínimo garantiza a los productores de semillas la realización de sus ventas a un precio lo más próximo posible al precio objetivo, teniendo en cuenta las variaciones del mercado y los gastos de transporte desde las zonas de producción hasta las zonas de utilización. La ayuda, igual a la diferencia entre el precio objetivo y el precio del mercado mundial, cuando éste sea inferior, se concede por las semillas recolectadas y transformadas en la Comunidad, y siempre que se haya aportado la prueba de la transformación.
8 Además, el apartado 2 del artículo 2 de este Reglamento dispone que "hasta el 31 de diciembre de 1992, en los Estados miembros en que la comercialización de las semillas de soja esté sometida a una reglamentación nacional que garantice una organización y un control suficientes, se podrá conceder una ayuda a un primer comprador que no sea el transformador".
9 A tenor de los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 2194/85 del Consejo, de 25 de julio de 1985, que adopta las normas generales relativas a las medidas especiales para las semillas de soja (DO L 204, p. 1; EE 03/36, p. 192), en la redacción resultante del Reglamento (CEE) nº 1231/89 del Consejo, de 3 de mayo de 1989 (DO L 128, p. 24), aplicable en el procedimiento principal:
"A efectos del presente Reglamento, se entenderá por 'identificación' el acto por el cual el organismo competente del Estado miembro, a petición del interesado, certifique que, para la cantidad de semillas de soja que sean objeto de la solicitud, el importe de la ayuda que deberá concederse será el aplicable en la fecha de presentación de la solicitud.
[...]
La identificación de las semillas se efectuará a partir de su entrada en la empresa en la que vayan a ser transformadas y antes de su transformación.
2. A petición del interesado, el Estado miembro procederá a la identificación de las semillas [...]"
10 Para aplicar este régimen de ayuda, debe entenderse por "empresa", según el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 2537/89 de la Comisión, antes citado, en la redacción resultante del Reglamento nº 150/90, de 19 de enero de 1990, lo siguiente:
"a) bien una almazara que comprenda:
- cualquier local o instalación que se halle dentro del recinto del centro de producción,
- cualquier instalación de almacenamiento situada fuera de dicho recinto pero en territorio aduanero del Estado miembro en el que se encuentre el centro de producción, que presente las condiciones necesarias para que pueda efectuarse el control de los productos que en ella se almacenen y que haya sido autorizada previamente por el organismo de control;
b) bien una fábrica de alimentos destinados a la alimentación humana o animal, que puedan ser utilizados en estado natural por el consumidor final;
este establecimiento deberá disponer, dentro de su propio recinto, de una instalación de almacenamiento cuya capacidad, determinada por el organismo encargado del control, sea adecuada a los requisitos del presente Reglamento en lo que respecta a la identificación de las semillas que establece y al control de su presencia y de su uso por parte de la empresa;
c) bien cualquier establecimiento administrado por un primer comprador no transformador, autorizado en los términos del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2194/85, que disponga de instalaciones de almacenamiento de semillas que reúnan las condiciones necesarias para que pueda efectuarse el control de los productos almacenados y que hayan sido previstamente autorizadas por el organismo de control".
11 Mignini y el Gobierno italiano sostienen que la obligación impuesta a los fabricantes de alimentos para animales, y no a las almazaras, de disponer de una instalación de almacenamiento en el interior del centro de producción es contraria al principio de no discriminación enunciado por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, así como al principio de proporcionalidad, lo cual niega la Comisión.
12 Mignini y el Gobierno italiano alegan básicamente que, desde el punto de vista de los controles, los fabricantes de alimentos destinados a la alimentación humana o animal (en lo sucesivo, "incorporadores") están en una situación comparable a la de los productores de aceite. En particular, a partir de los alimentos fabricados, en condiciones de fiabilidad comparables a las del control de la fabricación de aceite, podría realizarse un control de las cantidades de semilla de soja utilizadas en la producción. Así pues, la medida controvertida es inútil a efectos de control, a la vez que costosa, e incluso disuasoria, para las empresas afectadas.
13 Por su parte, la Comisión alega que los incorporadores están en una situación diferente de la de los demás transformadores, por ser mucho más numerosos los que pueden disfrutar de la ayuda y porque la transformación de las semillas es más difícil de controlar respecto de ellos, ya que no obedece a rendimientos normalizados. También alega que, habida cuenta de las cantidades de soja producidas e importadas a la Comunidad, del número y de la dificultad de los controles que se han de efectuar en este sector, las disposiciones controvertidas son necesarias para evitar que la ayuda se desvíe de su objetivo.
14 De la naturaleza de las disposiciones controvertidas y de las alegaciones efectuadas, por un lado, por Mignini y el Gobierno italiano, y, por otro, por la Comisión, se deduce que, para el examen de estas disposiciones, la violación del principio de no discriminación no se puede disociar de la violación del principio de proporcionalidad. Por tanto, procede apreciar la validez de las disposiciones controvertidas tanto con relación al principio de no discriminación como con relación al principio de proporcionalidad.
15 Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 29 de junio de 1988, Van Landschoot, 300/86, Rec. p. 3443, apartado 9), la prohibición de discriminación enunciada por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, como expresión específica del principio general de igualdad, se opone a que se traten de forma diferente situaciones comparables, a menos que la diferenciación esté objetivamente justificada.
16 También según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau y otros, asuntos acumulados 279/85, 280/85, 285/85 y 286/85, Rec. p. 1069, apartado 34), para determinar si una disposición de Derecho comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios que pone en práctica son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo. Además, si bien la manifiesta inadecuación de una medida en relación con el objetivo que la institución competente se propone lograr puede afectar a su legalidad, debe reconocerse sin embargo una amplia facultad discrecional a las instituciones comunitarias en materia de política agrícola común, dadas las responsabilidades que les atribuye el Tratado.
17 Tanto del vigésimo considerando del citado Reglamento nº 2537/89 de la Comisión, como del primer considerando del citado Reglamento nº 150/90, se deduce que las disposiciones controvertidas se dirigen a paliar las dificultades encontradas en el control de las ayudas destinadas a fomentar el cultivo de la soja en la Comunidad, pero pagadas a los fabricantes de alimentos destinados a la alimentación humana o animal.
18 Los objetivos y las normas generales del control de las ayudas pagadas a los primeros compradores se definen en el artículo 6 del citado Reglamento nº 2194/85 del Consejo, que dispone, en la versión resultante del Reglamento (CEE) nº 2218/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988 (DO L 197, p. 12), aplicable en el procedimiento principal, lo siguiente:
"1. Los Estados miembros productores establecerán un sistema de control a fin de garantizar que sólo los productos que tengan derecho a ayuda se beneficien de la misma. Este sistema incluirá en particular un control por muestreo de las superficies cultivadas, de la contabilidad de existencias y, si es necesario, de la contabilidad financiera de los solicitantes de ayuda.
El Estado miembro realizará los controles apropiados:
- cada vez que la cantidad entregada por un productor a un primer comprador sea superior a la que razonablemente pueda producirse en la superficie interesada, o
- en caso de duda.
2. Los Estados miembros se prestarán asistencia mutua."
19 El artículo 3 del citado Reglamento nº 2537/89 de la Comisión dispone que este control debe permitir, en particular, comprobar la correspondencia entre la cantidad de semillas que hayan entrado en la empresa, la cantidad de semillas denominadas "identificadas" y la cantidad de semillas utilizadas en los alimentos para animales.
20 A tenor de los apartados 2 y 3 de este mismo artículo:
"2. A efectos de dicho control, toda empresa llevará, para las semillas de soja cosechadas en la Comunidad y para las importadas, contabilidades materiales separadas en las que se recojan como mínimo los datos siguientes:
- las cantidades que hayan entrado, con indicación del peso del producto tal cual, y, cuando se trate de productos cosechados en la Comunidad, el grado de humedad y el contenido de impurezas;
- los movimientos de productos entre los almacenes de la empresa;
- cuando el primer comprador se ocupe también de la transformación, las cantidades de semillas transformadas así como el tipo de productos obtenidos y su cantidad. A solicitud del organismo competente, deberá precisarse el porcentaje de semillas de soja que se hayan utilizado en los productos compuestos obtenidos;
- las cantidades de semillas o de productos transformados que salgan de la empresa y su destino;
- el inventario periódico de las existencias, que se realizará como mínimo trimestralmente;
- las referencias a los contratos, a las declaraciones de entrega y a las facturas o documentos equivalentes de los productos comprados y de los vendidos, así como las referencias a los documentos correspondientes a las entregas al transformador cuando el primer comprador no sea este último.
3. La empresa mantendrá su contabilidad financiera a disposición del organismo de control."
21 Según el apartado 4 del mismo artículo, todo primer comprador se compromete, en particular, a permitir el acceso a sus instalaciones a los agentes del organismo de control, a conservar a disposición de éstos los documentos relativos a las transacciones realizadas, incluida su contabilidad financiera, y a facilitar las operaciones de control.
22 Todo primer comprador está también obligado, en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del citado Reglamento nº 2194/85, a depositar en el organismo competente del Estado miembro en el que se han recolectado las semillas los contratos "de cultivo" que haya celebrado con los productores comunitarios, así como las declaraciones que correspondan a cada entrega de semillas que reciba de los productores.
23 Los contratos contendrán obligatoriamente las indicaciones previstas por el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 2537/89 de la Comisión, antes citado, entre las que figuran las indicaciones relativas a la identificación de las superficies sembradas y a los rendimientos obtenidos por el productor interesado. Las declaraciones de entrega deben contener en particular, con arreglo al apartado 4 del artículo 8 del mismo Reglamento, las referencias al contrato "de cultivo", así como la fecha y el peso de la entrega.
24 De este modo, los organismos de control disponen de diversos medios de control, en especial respecto al origen de las semillas transformadas. En particular, pueden proceder a contrastar las informaciones para comprobar su concordancia y descubrir posibles fraudes.
25 La Comisión sostiene, en primer lugar, que una investigación efectuada en Italia en 1988 confirmó, respecto a la ayuda pagada a los incorporadores, las insuficiencias del sistema entonces en vigor, que no preveía la obligación de depositar las semillas en el interior del centro de producción.
26 El informe efectuado al término de esta investigación, que se unió a los autos a petición del Tribunal de Justicia, pone de manifiesto las deficiencias del control ejercido por las autoridades italianas, pero no revela que fuera difícil aplicar las normas de control entonces en vigor, especialmente por lo que respecta a los incorporadores.
27 La Comisión sostiene, a continuación, que sólo los controles físicos a partir de los productos acabados pueden garantizar la fiabilidad de las comprobaciones efectuadas de otro modo. Tales controles son posibles respecto a la fabricación de aceite, pero no en la fabricación de alimentos para animales.
28 Esta alegación no puede acogerse. Por un lado, los documentos obrantes en autos y las alegaciones expuestas ante el Tribunal de Justicia ponen de manifiesto que el rendimiento en aceite de las semillas de soja de una calidad determinada está sujeto a variaciones y que, así pues, no deben excluirse totalmente los riesgos de fraude en este sector, a pesar de los controles materiales que se efectúan sobre el producto acabado. Por otro lado, al parecer, como Mignini ha afirmado sin ser rebatido, la composición de los alimentos para animales obedece a fórmulas precisas, difícilmente modificables, que permiten determinar la cantidad de semillas transformadas a partir del producto acabado. Esta cantidad puede determinarse también mediante análisis microscópicos del producto acabado, lo que la Comisión no ha negado.
29 La Comisión ha alegado también que, dado que los incorporadores, potencialmente, son mucho más numerosos que los fabricantes de aceite, el control de los movimientos de mercancías entre los centros de producción y de almacenamiento, si estuvieran fuera de estos últimos, podría resultar difícil respecto a los incorporadores. La medida controvertida es necesaria para evitar que las cantidades de semillas disfruten varias veces de la ayuda comunitaria.
30 Esta alegación tampoco puede acogerse. Como sostiene Mignini, los movimientos de productos pueden ser limitados mediante procedimientos menos gravosos que el adoptado, como la aprobación de las instalaciones de almacenamiento, elegido para los demás primeros compradores, que permite limitar el número de lugares de almacenamiento y asegurar que estos últimos se ajustan a las necesidades de control. Procede observar, además, que el coste de la aplicación de las medidas controvertidas puede ser elevado para las empresas afectadas, puesto que, llegado el caso, estarán obligadas a construir nuevas instalaciones de almacenamiento en el interior de sus centros de producción y a soportar gastos suplementarios de almacenamiento. Tales medidas pueden resultar suficientemente disuasorias para provocar que determinados productores renuncien a la ayuda.
31 Por último, la Comisión, aunque se le instó a hacerlo tanto durante la fase escrita como durante la fase oral del procedimiento, no ha podido justificar, mediante otras alegaciones distintas de las que acaban de ser analizadas y descartadas, ni la necesidad de la diferencia de trato establecida por las disposiciones controvertidas entre los productores de aceite y los incorporadores, ni la adaptación de estas disposiciones al objetivo perseguido.
32 De ello se deriva que las disposiciones controvertidas, que tratan de modo diferente a los incorporadores y a los productores de aceite por lo que se refiere al control de la ayuda comunitaria a la soja y que superan manifiestamente las diferencias que podrían ser adecuadas y necesarias para alcanzar el fin perseguido, violan tanto el principio de igualdad como el de proporcionalidad.
33 Por consiguiente, procede responder al órgano jurisdiccional remitente que lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, por el que se establecen las normas de aplicación de las medidas especiales para las semillas de soja, tal como fue completada por el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 150/90 de la Comisión, de 19 de enero de 1990, no es válido.
Decisión sobre las costasCostas
34 Los gastos efectuados por el Gobierno italiano y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Pretura circondariale di Perugia (Italia) mediante resolución de 6 de agosto de 1990, declara:
Lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2537/89 de la Comisión, de 8 de agosto de 1989, por el que se establecen las normas de aplicación de las medidas especiales para las semillas de soja, tal como fue completada por el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 150/90 de la Comisión, de 19 de enero de 1990, no es válido.
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