INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-8/89 ( *1 )
I. Hechos y fase escrita
1.
Ante un creciente desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de los cereales en la Comunidad, el Consejo adoptó, el 23 de mayo de 1986, el Reglamento (CEE) no 1579/86, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2727/75 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 139, p. 29). Dicho Reglamento prevé varias medidas para sanear el sector de los cereales, entre ellas el establecimiento de una tasa de corresponsabilidad sobre los cereales que se produzcan en la Comunidad y que sean sometidos a determinadas operaciones, especialmente la primera transformación.
Considerando que dichas medidas podían no ser suficientes para contener la producción, cuyo crecimiento podía dar lugar a un aumento incontrolable de los gastos, el Consejo, mediante el Reglamento (CEE) no 1097/88, de 25 de abril de 1988, que modifica el Reglamento (CEE) no 2727/75, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 110, p. 7), introdujo una tasa de corresponsabilidad suplementaria que se añade a la tasa de corresponsabilidad ya existente.
El apartado 2 del artículo 4 ter del Reglamento no 2727/75, tal como ha sido modificado por el Reglamento no 1097/88, prevé lo siguiente:
«Artículo 4 ter
1. [...]
2. Los productores deberán pagar una tasa de corresponsabilidad suplementaria para cada campaña del período contemplado en el apartado 1 del artículo 4. Dicha tasa suplementaria será igual a un 3 % del precio de intervención del trigo blando panificable que esté en vigor al comienzo de la campaña en cuestión. Los apartados 1, 4, 6 y 7 del artículo 3 se aplicarán a la tasa suplementaria. Cuando la producción cerealista de una campaña sea igual o inferior a la cantidad máxima garantizada fijada para esa campaña, la tasa suplementaria será devuelta al productor en su totalidad. En el caso de que se sobrepase la cantidad máxima garantizada en un porcentaje inferior al 3 %, se procederá a un reembolso parcial de la tasa suplementaria. Este reembolso corresponderá a la diferencia entre la tasa suplementaria pagada y la que resulte del rebasa-miento comprobado de la cantidad máxima garantizada.
[...]
3. a 5. [...]»
El Reglamento (CEE) no 1432/88 de la Comisión, de 26 de mayo de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales (DO L 131, p. 37), fija las modalidades, entre otras cosas, de la tasa de corresponsabilidad suplementaria, principalmente las relativas al hecho generador, a la percepción y al reembolso de dicha tasa.
2.
El Sr. Vincenzo Zardi, titular de una em- presa agraria de Copparo (región de Emilia-Romaña), vendió, el 19 de septiembre de 1988, 1186,42 quintales de maíz al Consorzio agrario provinciale di Ferrara. Éste retuvo sobre el precio de venta la suma de 1019372 LIT en concepto de tasa de corresponsabilidad suplementaria percibida con arreglo a la mencionada normativa comunitaria.
El Sr. Zardi interpuso un recurso ante la Pretura di Copparo en el que solicitaba que se condenase al Consorzio agrario provinciale di Ferrara al reembolso de la suma retenida de 1019372 LIT. En apoyo de su solicitud, alegó que las modalidades de percepción de dicha tasación son contrarias a los principios fundamentales de proporcionalidad y de igualdad de trato, establecidos en el ordenamiento jurídico comunitario por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En tales circunstancias, la Pretura di Copparo suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«El artículo 4 ter del Reglamento (CEE) no 2727/75, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, insertado por el artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1097/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, y el Reglamento (CEE) no 1432/88 de la Comisión, de 26 de mayo de 1988, ¿son válidos, por lo que respecta al principio de proporcionalidad, en la medida en que obligan a los productores de cereales a pagar la totalidad de la tasa de corresponsabilidad suplementaria en el momento de la salida al mercado del producto, antes de que se produzca el rebasamiento de la cantidad máxima garantizada fijada por las instituciones comunitarias e independientemente de que dicha circunstancia pueda producirse total o parcialmente?»
3.
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de enero de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas el Sr. Zardi, parte demandante en el litigio principal, representado por los Sres. Emilio Cappelli y Paolo de Caterini, Abogados de Roma, el Gobierno italiano, representado por el Sr. Ivo Braguglia, Avvocato dello Stato, el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por los Sres. Arthur Bräutigam y Guus Houttuin, respectivamente administrador principal y administrador del Servicio Jurídico del Consejo, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Alberto Prozzillo, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia, conforme al artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó, mediante decisión de 18 de octubre de 1989, atribuir el asunto a la Sala Quinta y decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1.
El Sr. Zardi señala que, según el principio de proporcionalidad, toda carga impuesta a los particulares por las instituciones comunitarias o por los Estados miembros, por un lado, debe limitarse a la medida necesaria para conseguir el objetivo perseguido y, por otro lado, debe exigir el menor sacrificio posible. La función de dicho principio es limitar el ejercicio de una facultad normativa, caracterizada por un ámbito de competencia discrecional más o menos amplio.
El mencionado Reglamento no 1097/88 dispone que la tasa suplementaria se percibe al comienzo de la campaña de comercialización y puede reembolsarse, total o parcialmente, después de que las autoridades comunitarias competentes hayan comprobado si se ha sobrepasado o no el importe de la cantidad máxima garantizada. Fundamentalmente, según el Sr. Zardi, el Reglamento establece un sistema en el que la percepción definitiva del gravamen está supeditada al hecho de que se cumpla una condición, es decir, a que se produzca un hecho futuro e incierto. No obstante, la percepción se efectúa antes de que se haya cumplido dicha condición.
Tanto la lógica del procedimiento establecido como el texto de la normativa inducen a considerar que el hecho generador de la obligación es el rebasamiento de la cantidad máxima garantizada. De ello resulta que, antes de que se cumpla dicha condición, la obligación fiscal aún no existe. Esta conclusión es confirmada por el segundo considerando del Reglamento no 1097/88, según el cual la tasa de corresponsabilidad suplementaria «se percibirá con carácter provisional, desde el comienzo de la campaña».
Por lo que respecta a las modalidades establecidas por la normativa en cuanto al tiempo y a las técnicas de la tasa suplementaria, puede observarse que son excesivamente gravosas en relación con el fin perseguido y que no son indispensables para alcanzar el objetivo señalado. La desproporción de la carga respecto al objetivo resulta del hecho de que, mientras que el deudor de la tasa está sometido a una prestación patrimonial antes de que nazca la obligación, el eventual acreedor del gravamen obtiene, en cambio, un enriquecimiento inmediato, incluso antes de que su crédito sea definitivo.
Además, el demandante en el litigio principal considera que existen fórmulas eficaces y menos gravosas que la utilizada. En efecto, en muchos casos en que una norma comunitaria prevé la percepción de una suma en concepto de gravamen, de tributo o de sanción, supeditándola al hecho de que se cumpla una condición determinada, obliga a los posibles sujetos pasivos a ofrecer garantías apropiadas en forma de aval o en otras formas. En ningún caso en que la ejecución de una prestación esté supeditada al hecho de que se cumpla una condición el Derecho comunitario prevé que la prestación se efectúe antes de que la condición se cumpla.
No puede justificarse la normativa cuestionada alegando dificultades de tipo administrativo para la aplicación de un sistema diferente al elegido. En efecto, el método de percepción de la tasa mediante retención sobre el precio por parte del comprador o del transformador puede parecer equilibrado y estar justificado cuando la obligación fiscal no esté sujeta a una condición, como ocurre en el caso de la tasa de corresponsabilidad ordinaria establecida en 1986. Sin embargo, dicho sistema resulta injustificado y técnicamente incorrecto cuando se prevé para la tasa de corresponsabilidad suplementaria, en cuyo caso la obligación está sujeta a condición.
Para una percepción posterior, habría sido más fácil utilizar los datos históricos y las anotaciones efectuadas con ocasión del pago de la tasa de corresponsabilidad ordinaria, ya que, con base en esos datos numéricos, se puede calcular fácilmente la tasa suplementaria y disponer su percepción. En todo caso, obligar a los posibles sujetos pasivos a ofrecer garantías apropiadas, en forma de aval o de fianza, habría sido una solución simple y apoyada por precedentes.
2.
El Gobierno italiano recuerda que la condición de la tasa de corresponsabilidad suplementaria es que sobrepase la cantidad máxima garantizada de la producción cerealista respecto a una campaña determinada. No obstante, dicha tasa debe pagarse antes de que la Comisión haya comprobado, en su caso, que se ha cumplido la condición y, a veces, antes de que dicha condición se cumpla.
La previsión de pago de la tasa suplementaria en el momento de la salida del producto al mercado, en relación con una condición, futura e incierta, de que se sobrepase una cantidad determinada, es contraria, en primer lugar, al principio de legalidad. La tasa suplementaria constituye una prestación patrimonial impuesta. Ahora bien, parece contrario al principio de legalidad imponer que la prestación se efectúe incluso antes de que su condición se cumpla o incluso antes de que se compruebe que se ha cumplido dicha condición.
La violación del principio de legalidad se mantiene aunque se tenga en cuenta que el importe de la tasa suplementaria será reembolsado al productor si no se cumple la condición de rebasamiento de la cantidad máxima garantizada o si se cumple en una medida mínima. En efecto, el hecho de prever un reembolso no justifica la obligación del pago anticipado en un momento en que la condición de la obligación misma aún no se ha cumplido o aún no se ha comprobado.
El sistema de pago «anticipado» parece ser también contrario al principio de proporcionalidad. El objetivo concreto que persigue el sistema pretende garantizar que la tasa suplementaria se perciba realmente, una vez comprobado que ha sido sobrepasada la cantidad máxima garantizada.
Sin embargo, es necesario establecer un equilibrio entre el interés público en la percepción de la tasa y el interés del productor en que no se le imponga prematura y gravosamente una carga que luego resulte total o parcialmente injustificada. Ahora bien, el sistema de que se trata no se preocupa de compensar y equilibrar los dos intereses, sino que pretende satisfacer únicamente el interés público, obligando al productor a pagarlo todo y en el acto, aun cuando luego no se cumpla la condición de la deuda. De ello resulta una desproporción entre la carga impuesta a los productores y el objetivo concreto perseguido por el sistema.
En lugar de hacerlo pagar todo e inmediatamente, se habría podido imponer a los productores una fianza para garantizar la percepción de la tasa suplementaria en caso de que se cumpliera su condición. También se habría podido elegir una vía intermedia, es decir, hacer pagar al productor una cantidad media respecto a la suma máxima que podría, en hipótesis, estar obligado a pagar. De esta manera, la carga impuesta al productor habría sido menos gravosa y. se habría obtenido cierto equilibrio de intereses.
Por otra parte, el productor no puede siempre disponer, durante la campaña, de datos fidedignos sobre cuya base orientar su producción para que ésta no sobrepase la cantidad máxima garantizada.
Además de ser desproporcionado en cuanto a la carga impuesta al productor, el sistema de referencia crea considerables inconvenientes administrativos a las autoridades nacionales encargadas de los reembolsos de la tasa suplementaria. Estos inconvenientes dan lugar a retrasos inevitables en la liquidación de los reembolsos.
Por las razones expuestas, el Gobierno italiano estima que el artículo 4 ter del Reglamento no 2727/75 del Consejo y los artículos 1, 3 y 4 del Reglamento no 1432/88 de la Comisión son inválidos.
3.
El Consejo expone, con carácter preliminar, que el mercado de los cereales de la Comunidad se caracteriza, desde mediados de los años 80, por excedentes estructurales que resultan de un desequilibrio creciente entre una producción siempre en aumento y una demanda relativamente estable.
Ante tal situación, las instituciones comunitarias tenían que elegir entre varias opciones para reducir la producción de cereales, principalmente entre a) una reducción drástica de los precios de sostenimiento, b) el establecimiento de cuotas de producción y c) una solución alternativa destinada a incitar a los productores a reducir progresivamente la evolución de la producción. En tales circunstancias, se decidió optar por la tercera solución, que prevé, especialmente, la percepción, a cargo de los productores, de una tasa de corresponsabilidad igual al 3 % del precio de intervención del trigo blando sobre todas las cantidades de cereales salidas al mercado.
Según el Consejo, las instituciones comprobaron, sin embargo, en 1988, que las medidas establecidas por el Reglamento no 1579/86 podían no ser suficientes para controlar efectivamente el crecimiento de la producción. Por tal motivo, el Consejo, mediante su Reglamento no 1097/88, estableció la tasa suplementaria, cuyo mecanismo es, a grandes rasgos, el siguiente:
—
Al fijarse el precio para una determinada campaña de comercialización, el Consejo fija una cantidad máxima garantizada para un período de tres campañas. Esta cantidad se fija teniendo en cuenta el consumo comunitario de cereales y las importaciones de productos sustitutivos de éstos.
—
Por cada cantidad de cereales salida al mercado durante la campaña de referencia se percibe, a cargo de los productores, una tasa de corresponsabilidad suplementaria igual al 3 % del precio de intervención del trigo blando. Esta tasa suplementaria es reembolsada en su totalidad a los productores si la producción de dicha campaña no sobrepasa la cantidad máxima garantizada. Si ésta se sobrepasa en menos del 3 %, se efectúa un reembolso parcial; en cambio, no hay ningún reembolso si la cantidad máxima garantizada se sobrepasa en más del 3%.
—
Si la cantidad máxima se sobrepasa durante una campaña determinada, los precios de intervención para la campaña siguiente se reducen automáticamente en un 3 %.
El objetivo de este mecanismo de estabilización es incitar a los productores a no sobrepasar la cantidad máxima garantizada. En efecto, en caso de que no se sobrepase, la carga impuesta a los productores se limita al 3 % del precio de intervención, que corresponde a la tasa de corresponsabilidad de base. En cambio, en caso de rebasamiento, la carga total puede llegar al 9 % del mismo precio por el efecto acumulado de las medidas aplicables (3 % por la tasa de base, 3 % por la tasa suplementaria y 3 % por la reducción del precio de intervención a causa del rebasamiento de la cantidad garantizada). Todas estas cargas repercuten en el precio de mercado y, por tanto, en los ingresos del productor.
Según el Consejo, este incentivo financiero parece totalmente adecuado para estimular al productor a hacer lo necesario por su parte para evitar los rebasamientos de la cantidad máxima garantizada sin dar lugar, en caso de rebasamiento, a sanciones excesivas que implicarían una reducción inaceptable de los ingresos agrarios, tanto más si se considera que la cantidad garantizada se fija por anticipado para varias campañas sucesivas, de modo que los productores puedan, con tiempo suficiente, tenerla en cuenta para la planificación de su producción.
A la luz de todo lo expuesto, la tasa suplementaria, considerada en relación con las otras dos medidas que la acompañan, constituye —en opinión del Consejo— un medio adecuado para el objetivo perseguido, a saber, el control del crecimiento de la producción cerealista. Esta medida tampoco va más allá de lo que es estrictamente necesario para conseguir el resultado deseado, habida cuenta de los intereses económicos de la Comunidad y de la magnitud del desequilibrio del mercado de los cereales. Esta conclusión se impone tanto más si se tiene en cuenta que las posibles soluciones alternativas, es decir, las cuotas de producción o las reducciones de precio de por lo menos el 20 %, habrían impuesto a los productores o bien obligaciones más severas, o bien una disminución de sus ingresos que no tendría comparación con la que puede resultar del mecanismo controvertido.
Por último, procede señalar que la obligación jurídica del productor en cuanto a la percepción de la tasa suplementaria no nace sólo en el momento en que se comprueba que se ha sobrepasado la cantidad garantizada, sino que queda constituida por la salida al mercado de cualquier cantidad de cereales durante todo el período de duración de la campaña. En el momento de la salida al mercado, el productor dispone sólo de un derecho futuro y condicional al reembolso de la tasa suplementaria en caso de que no se sobrepase la cantidad garantizada.
En conclusión, el Consejo sugiere que se responda a la cuestión prejudicial que el examen de ésta no ha revelado ningún dato que pueda impugnar la validez del mecanismo de la tasa de corresponsabilidad suplementaria en el sector de los cereales, tal como ha sido establecido por el artículo 4 ter del Reglamento no 2727/75 del Consejo en su versión resultante del Reglamento no 1097/88.
4.
La Comisión señala, como el Consejo, que el hecho generador de la tasa de corresponsabilidad es la salida al mercado y otras operaciones equivalentes (transformación, entrega en un almacén, entrega de la declaración de expedición o de exportación). El objetivo de esta medida es evitar un aumento incontrolable de los gastos públicos en el sector de los cereales fijando una cantidad máxima garantizada cuyo rebasa-miento dé lugar a la adopción de medidas de estabilización. Para atraer la atención de los operadores sobre esta cantidad máxima garantizada se ha establecido una tasa suplementaria, que sólo se debe en caso de que se sobrepase dicha cantidad. Esta tasa se percibe durante la campaña y es reembolsada en su totalidad si no se sobrepasa la cantidad garantizada y, en parte, si el rebasamiento es inferior al 3 %.
El objetivo y la estructura de la tasa de corresponsabilidad suplementaria hacen inevitable la percepción anticipada:
—
En primer lugar, debe señalarse que la tasa sólo se puede devengar por la campaña durante la cual se ha sobrepasado la cantidad garantizada.
—
Teóricamente, por tanto, la decisión relativa a la aplicación de la tasa suplementaria debería adoptarse sólo cuando se dispone de datos relativos a las cosechas de la campaña, es decir, prácticamente, al terminar el mes de noviembre; pero entonces la cosecha ya está vendida.
—
Si la decisión relativa a la tasa suplementaria fuese adoptada después de la venta de la cosecha, su percepción daría lugar, desde el comienzo de la campaña, al registro de millones de transacciones generadoras de responsabilidad y, por consiguiente, al envío de millones de solicitudes de pago cuyo desenlace sería a menudo negativo (defunciones, operadores que han cesado en sus actividades, quiebras) o positivo sólo tras un procedimiento judicial.
—
Esa manera de proceder daría lugar a dificultades insolubles desde el punto de vista administrativo: por consiguiente, es imposible pronunciarse sobre la tasa suplementaria después de la venta de la cosecha y se impone la percepción inmediata de la tasa.
—
Además, el hecho generador de responsabilidad (salida al mercado u operaciones equivalentes) permite sensibilizar mejor al conjunto de los productores en cuanto a su responsabilidad por las cantidades producidas.
—
Por consiguiente, el sistema tal como se aplica es el único que permite tanto una aplicación segura, automática y rentable de la tasa de corresponsabilidad suplementaria como la corresponsabilidad de los productores que han participado en la producción de la campaña respecto de la cual se ha sobrepasado la cantidad màxima de garantía.
La Comisión reconoce que los operadores del sector de los cereales pueden verse privados durante algunos meses del disfrute de sumas de las que no son deudores. Pero, en su opinión, ese sacrificio es indispensable para el buen funcionamiento del sistema de tasa suplementaria y para la existencia misma de la organización de mercado en el sector de los cereales, de la que esos mismos operadores obtienen beneficios considerables.
En conclusión, la Comisión sugiere que se responda a la cuestión prejudicial que el examen de la misma no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los Reglamentos no 2727/75 del Consejo o no 1432/88 de la Comisión.
III. Respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia
Este Tribunal instó al Consejo y a la Comisión a definir sus posturas sobre si, en su opinión, unas modalidades de percepción menos rigurosas (por ejemplo, un sistema de fianza) habrían sido suficientes para ejercer la presión deseada sobre la producción excedentária de cereales.
1.
En respuesta a esta pregunta, el Consejo ha observado que otro régimen de percepción de la tasa suplementaria, por ejemplo un sistema de fianza, no parece apto para garantizar la plena eficacia de la tasa. Un régimen de ese tipo podría comprometer el objetivo de esa tasa, que es llegar a un mejor control de la producción incitando a los productores a no aumentar su nivel de producción.
En efecto, un régimen de percepción basado en un sistema de fianza, para tener el mismo efecto disuasorio sobre el nivel de la producción, debería implicar para los productores unas cargas económicas comparables a las que resultan del régimen actual. En cambio, en la medida en que tal sistema de fianza implicara cargas netamente inferiores para los productores de cereales, disminuiría la eficacia de la tasa como medida de estabilización del mercado excedentário de los cereales.
El Consejo señala, a este respecto, que ninguno de los mecanismos de corresponsabilidad aplicados en el marco de la política agraria común se basa en un sistema de fianza. Hace hincapié, además, en que el mecanismo de la tasa suplementaria en su forma actual no es, ciertamente, la medida más coercitiva que se pueda imaginar para los productores, ya que, en una situación gravemente excedentaria, pueden ser precisas unas medidas de estabilización mucho más drásticas, por ejemplo las cuotas de producción aplicadas en el sector de la leche.
2.
La Comisión mantiene que el sistema elegido era el único que permitía aplicar equitativamente la tasa al comienzo de la campaña. En el momento de la elaboración de su propuesta, la Comisión ya había examinado la idea de un sistema de fianza, pero la había descartado por las tres razones siguientes:
—
Ese sistema habría debido aplicarse a nivel del productor con todas las dificultades administrativas consiguientes (multitud de expedientes, mientras que el sistema previsto se concentra en el nivel de los primeros compradores).
—
Un sistema de ese tipo no es apropiado para sumas modestas, vistos los costes administrativos fijos (costes por expediente, independientes del volumen de producción) que se añaden a los intereses.
—
Dicho sistema perjudica, por tanto, a los pequeños productores respecto a los grandes, a pesar de que la responsabilidad del exceso de producción incumba en primer lugar a éstos últimos. En cambio, el sistema elegido reduce el coste administrativo global y elimina las discriminaciones, poniendo, en gran parte, esos costes a cargo de las autoridades públicas.
M. Zuleeg
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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